Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Demandante: OSWALDO JOSÉ OCHOA ALBOR Demandados: CÁMARA DE REPRESENTANTES Temas: Falta de competencia. Demanda de nulidad contra acto de designación. Remisión del proceso a la autoridad judicial competente.
Diferencias entre los medios de control de nulidad electoral y nulidad y restablecimiento del derecho. AUTO El despacho analiza la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer la demanda de la referencia, con base en los siguientes: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo «85 del estatuto procesal contencioso – administrativo», el señor Oswaldo José Ochoa Albor, a través de apoderada, formuló demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: 1). Que es nula y debe ser revocable la resolución o elección de SUBSECRETARIO GENERAL v SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PARA EL PERÍODO LEGISLATIVO 2022-2026, de fecha julio 21 de 2022, tomada y expedida por la mesa directiva de la corporación de la CÁMARA DE REPRESENTANTES. la cual fue presidida el Señor Presidente: DAVID RICARDO RACERO MAYORCA, mediante la cual se declaró la elección del nombramiento de los Señores: Raúl Enrique Ávi/a Hernández v Jaime Luis Lacouture Peña/oza, respectivamente en el cargo de SUBSECRETARIO GENERAL vSECRETAR/0 GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PARA EL PERÍODO LEGISLATIVO 2022-2026 de la citada corporación de la CÁMARA DE REPRESENTANTES. 2).
Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la CÁMARA DE REPRESENTANTES, dar explicaciones y disposiciones sobre las irregularidades cometidas sobre el particular en la elección de SUBSECRETARIO GENERAL v SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PARA EL PERÍODO LEGISLATIVO 2022-2026 Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3).
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y manifestaciones, se condene a la CÁMARA DE REPRESENTANTES a reconocer y pagar al actor, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes al cargo de SUBSECRETARIO GENERAL, (en el evento de que hubiere salido elegido en plenaria); con efectividad a la fecha de la elección de fecha julio 21 de 2022, hasta cuando sea efectivo el restablecimiento del derecho, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la declaratoria de la elección de las personas ya elegidas en dicho cargo desde el día julio 21 de 2022, Y tendrán derecho a la prima técnica de que tratan los Decretos 1661 y 2164 de 1991 y demás que los modifiquen, adicionen o sustituyan. 4).
La condena respectiva, será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del CPACA., aplicando los ajustes de valor (indexación)-desde la fecha de la no elección o haberse tenido en cuenta hasta lafecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso. 5}. Se disponga que, para todos los efectos legales, hubo irregularidad en la elección de las personas en el cargo de SUBSECRETARIO GENERAL y SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PARA EL PER{ODO LEGISLATIVO 2022-2026 de la citada corporae on CÁMARA DE REPRESENTANTES. desde cuándo fue la elección del SUBSECRETARIO GENERAL y SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES. 6}.
LA CÁMARA DE REPRESENTANTES. dará cumplimiento a la sentencia ofallo posiblemente ejecutoriado en los términos del artículo 176del CPACA., en caso de que se diere los presupuestos efectivos a título de restablecimiento del derecho. 7}. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad pública en comento, liquidará tos intereses comerciales y moratorias como lo ordena el artículo 177 del CPACA.1 Del escrito de la demanda se entiende que el actor se inscribió para el proceso de elección del cargo de subsecretario general de la Cámara de Representantes, de acuerdo con la convocatoria que, para el efecto, divulgó ese organismo, sin embargo, no fue admitido.
Por ende, considera que se desconoció su derecho al debido proceso, pues el ente convocante tenía que sujetarse a las normas y procedimientos legales de la elección, sin embargo, pasó por alto «las virtudes, capacidades, talentos e idoneidad del demandante» para participar en el proceso de selección. 1.2. Trámite La demanda fue radicada ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que, por auto de 6 de marzo de 2023 dispuso remitir el asunto, por competencia, a los juzgados administrativos de Bogotá, Sección 1 Se transcribe, inclusive, con los errores del texto.
Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Segunda, toda vez que, además de la nulidad del acto acusado, el demandante pretende, como restablecimiento del derecho, que se le tenga en cuenta como aspirante en el proceso de elección del cargo de subsecretario general de la Cámara de Representantes, y le paguen las sumas correspondientes a los emolumentos que dejó de percibir, inherentes al empleo.
Previo reparto, el asunto correspondió al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá2, despacho que, a través de proveído de 3 de mayo de 2023, inadmitió el libelo para que la parte actora acreditara el requisito de que trata el numeral 8° del artículo 162 del CPACA, y aportara las direcciones de notificaciones. Subsanada la demanda, el juzgado la admitió mediante auto de 14 de junio de 2023.
La apoderada de la Cámara de Representantes, en su contestación, propuso, entre otras, la excepción de cosa juzgada, con fundamento en que la Sección Quinta del Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad del acto de designación demandado, en los procesos que se tramitaron bajo los radicados 11001-03-28- 000- 2022-00173-00 y 11001-03-28-000-2022-00186-00.
En virtud de lo anterior, el referido despacho judicial, a través de providencia de 10 de octubre de 2023, dispuso remitir el asunto por competencia ante esta corporación. Al respecto, advirtió que, a partir de la lectura de la demanda, el actor pretende la nulidad del acto que designó al secretario y subsecretario general de la Cámara de Representantes, periodo 2022-2026, esto es, cuestiona un acto de elección, cuyo control de legalidad corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para pronunciarse sobre los presupuestos de la presente demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 1253 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2.2. La falta de competencia como presupuesto procesal Cuando el juez estudia la admisibilidad de la demanda, se erige para este el deber de analizar si el libelo inicial cumple con los denominados presupuestos procesales, que «constituyen el mínimo de requisitos para la rituación válida y regular del proceso Contencioso Administrativo y que determinan su nacimiento legítimo, su 2 Radicado: 11001-33-35-021-2023-00095-00. 3 Artículo 125.
De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.
Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desarrollo normal y su culminación con una sentencia»4. Así, la labor del funcionario judicial, ab initio del iter procesal, no se agota en el estudio de los requisitos de forma de la demanda – uno de los presupuestos en comento –, sino que también debe reparar en otros aspectos, como el agotamiento de los recursos que legalmente fueren obligatorios, la caducidad, la capacidad para ser parte, la competencia del juez, etc.
En relación con la competencia, la falta de atención de este presupuesto configura la denominada excepción previa de falta de competencia, frente a la cual esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones, así: Según la doctrina la competencia es uno de los aspectos más importantes a la hora de recurrir a la administración de justicia, debido a que es esta figura la que permite determinar “cuál de todos los funcionarios que tienen jurisdicción es el indicado para conocer de un determinado asunto”5.
Ahora bien, desde el punto de vista teórico se han acuñado varios criterios determinadores de competencia a saber: objetivo6, subjetivo7, territorial y funcional8, y se ha entendido que la conjunción de todos ellos determinarán cuándo una autoridad judicial es competente para conocer de cierto asunto. Dada la relevancia de este concepto el legislador en el artículo 168 del CPACA estipuló que si al recibir la demanda el juez estima que no es competente, deberá remitir el expediente al competente a la brevedad.
Asimismo, el artículo 133 del C.G.P, aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA erigió la falta de competencia como un vicio que afecta la validez del proceso pero, contrario a lo asegurado por el recurrente, determinó que “cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”.
En este orden de ideas, es evidente que la competencia es un presupuesto indispensable para el curso del proceso, y por ende, la falta de competencia puede erigirse como un vicio de aquel, que se subsana remitiendo el expediente a la autoridad judicial correspondiente9. (Subrayado fuera de texto). Así las cosas, constituye una carga para quien acude a la administración de justicia, presentar la demanda ante el juez competente, esto es, atendiendo la distribución que el legislador ha estructurado en torno al conocimiento de la misma.
De lo contrario, el juez debe dar aplicación al artículo 168 del CPACA, el cual establece 4 PALACIO, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo, 8ª Edición, Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., pág. 61. 5 Nota del original: “López Blanco. Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte General. Ediciones Dupré. 2016. Pág. 230”. 6 Nota del original: “Relacionado con la materia objeto de demanda.
López Blanco. Ob. Cit. Pág. 231”. 7 Nota del original: ““la competencia se radica en determinados funcionarios en consideración a la calidad del sujeto que debe intervenir en la relación procesal”. López Blanco. Ob. Cit. Pág. 241”. 8 “Relacionado con la instancia en la que debe conocer el funcionario judicial –única-primera o segunda instancia-, pues adscribe la competencia “a funcionarios diferentes partiendo de la base de que existen diversos grados jerárquicos dentro de quienes administran justicia” Ob.
Cit. Pág. 256”. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, auto de 3 de mayo de 2018, Rad. No. 17001- 23-33-000-2018-00019-01, Accionantes: Alba Marina Posada Guevara y Diana Patricia Rincón Cano, Demandado: Fabio Cardona Marín, Leydi Constaza Ramirez Montes, Lina Maria Serna Jaramillo, Maria Judith Ramirez Gómez, Daliris Arias Marín y Julieta Toro Gómez- como Jefes de Control Interno de las distintas entidades del departamento de Caldas.
Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que: «En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.». 2.3. Determinación de la competencia en el caso concreto En primer término, se impone recordar que, a partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011, lo que determina la procedencia de cada uno de los medios de control en lo contencioso administrativo, es la naturaleza del acto acusado, así como la causa petendi10 y la oportunidad11, según las reglas estipuladas por el legislador, las cuales fueron sintetizadas por esta Sección12 de la siguiente manera: Medio de Control Actos susceptibles de control judicial Nulidad (artículo 137) Actos generales y excepcionalmente contra actos particulares solo en los eventos previstos en el artículo 137 del CPACA.
Nulidad y Restablecimiento (artículo 138) Actos de carácter particular y concreto y excepcionalmente en la hipótesis del inciso 2º del artículo 138. Nulidad Electoral (artículo 139) Actos Electorales: - Elección - Nombramiento. - Llamamiento a proveer vacantes. Nulidad por Inconstitucionalidad (artículo 135) - Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional. - Actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
Control Inmediato de Legalidad (artículo 136) Actos generales dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos al amparo de los estados de excepción. En cuanto al medio de control de nulidad electoral, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que este se ha estatuido como expresión directa del modelo de democracia participativa adoptado por el Constituyente de 1991, en cuanto materializa los derechos políticos a interponer acciones públicas en defensa del ordenamiento jurídico y a ejercer el control del poder político, como garantías de elecciones justas y autoridades legítimas en todos los órdenes del Estado13. 10 Esta locución latina, que significa «causa de pedir», hace referencia a los fundamentos de hecho y derecho que sustentan las pretensiones de la parte actora. 11 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 29 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-28-000-2019- 00042-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 12 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 29 de noviembre de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2021-00908- 01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 8 de septiembre de 2016, Rad. 25000-23-41-000-2014- 00042-02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En este orden, la vía procesal para controvertir los actos que contienen una elección, nombramiento o llamamiento es la del artículo 139 de la Ley 1437 de 201914, teniendo en cuenta que fue concebida específicamente con la finalidad de verificar la legalidad, constitucionalidad y convencionalidad de aquellos, en abstracto y de forma objetiva, es decir, al margen de su carácter particular y la conducta del elegido o de la autoridad nominadora.
Y en punto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, se tiene que, a través del mismo, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, amparado en una norma jurídica, puede solicitar la nulidad del acto y que se le restablezcan sus derechos. De esta manera, la esencia de dicha acción, está determinada en que el restablecimiento es una pretensión consecuencial a la declaratoria de nulidad del respectivo acto, es decir, que en el fondo hay una necesidad de quien formula la demanda, de restablecer el derecho que considera vulnerado por el acto administrativo, pues lleva ínsito un interés particular y concreto.
Con base en ellas, el juez debe establecer si la vía procesal escogida por la parte actora es la idónea para cuestionar la legalidad de los actos acusados o si, por el contrario, debe adecuarla a un trámite distinto, de conformidad con lo previsto en el inciso 1° del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Sala Electoral se ha pronunciado en el sentido de señalar que, en materia de actos de elección y nombramiento, su control se puede ejercer a través de estas dos vías, así15: i) Mediante la nulidad electoral prevista en el artículo 139 del CPACA, en caso de que la pretensión sea analizar la legalidad objetiva del acto declaratorio de elección o acto electoral propiamente dicho y la protección de la democracia sin pretender la reivindicación de algún derecho de orden subjetivo y, ii) A través del medio de control establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cuando el propósito de las pretensiones sea la obtención de un restablecimiento expreso, siempre que se solicite por postulación de parte, o tácito, implícito o automático, cuando así se derive del planteamiento de la causa petendi.
En el sub examine, el señor Oswaldo José Ochoa Albor, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener, además de la nulidad del acto que designó al secretario y subsecretario general de la Cámara de 14 Artículo 139. Nulidad Electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas (…). 15 Auto de 29 de noviembre de 2021. Exp: 25000-23-41-000-2021-00908-01. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Representantes, periodo 2022-2026, que se le tenga en cuenta como aspirante en el proceso de elección del cargo de subsecretario general de la Cámara de Representantes, y que le paguen las sumas correspondientes a los emolumentos dejados de percibir, inherentes al empleo.
De la lectura de la demanda, se observa que la parte actora no pretende un examen de legalidad en abstracto del acto de elección, que es el escenario para el cual está concebido el medio de control de nulidad electoral16. Aunque el libelo pretende la anulación del acto que designó al secretario y subsecretario de la Cámara de Representantes para el periodo 2022-2026, lo cierto es que la controversia planteada se enfoca en un vicio del proceso de formación de dicha elección, por cuanto el actor fue excluido de la convocatoria para el efecto, y ello le generó un daño cuyo resarcimiento invoca en esta oportunidad.
En efecto, la demanda contiene pretensiones particulares tendientes a que se condene a la Cámara de Representantes «a reconocer y pagar al actor, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes al cargo de SUBSECRETARIO GENERAL, (en el evento de que hubiere salido elegido en plenaria)», las cuales deben solicitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el art 138 del CPACA17.
En este orden de ideas, el presente proceso corresponde a la especialidad laboral, de manera que el despacho considera que el medio de control procedente para analizar la validez del acto cuya nulidad se depreca es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del CPACA y no el de nulidad electoral. Hechas las anteriores precisiones, resulta claro para el despacho que, la Sección Quinta del Consejo de Estado no es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con el numeral 2° del artículo 155 del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021, el cual dispone:
ARTÍCULO 155. Modificado por el art. 30, Ley 2080 de 2021. <El nuevo texto es el siguiente> Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: NOTA: Las disposiciones establecidas en el presente artículo entrarán a regir a partir del 25 de enero de 2022, conforme a lo indicado en el art. 86, Ley 2080 de 2021.
(…) 16 Sentencia de 17 de junio de 2021. Exp: 52001-23-33-000-2020-00971-01. M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Sobre el particular, se impone recordar que la norma en mención dispone que «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior» (Negrillas fuera de texto).
Demandante: Oswaldo José Ochoa Albor Demandado: Cámara de Representantes Rad.: 11001-03-28-000-2024-00203-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. Según se tiene, el medio de control ejercido por la parte actora responde, precisamente, a la hipótesis descrita, en la medida en que además de la nulidad del acto de designación censurado, el accionante pretende un restablecimiento del derecho consistente en el pago de los emolumentos dejados de percibir desde el 21 de julio de 2022.
Es decir, comporta una controversia de carácter laboral que no proviene de un contrato de trabajo, sin cuantía; luego, les corresponde a los juzgados administrativos conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en este caso. Ahora bien, en atención a que el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá admitió la demanda mediante auto de 14 de junio de 2023, se impone ordenar la devolución del expediente a esa autoridad judicial para que continúe con el trámite correspondiente.
En consecuencia, se ordenará la devolución inmediata del expediente al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, por ser de su competencia. Por lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá, por ser de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx