Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 8 de mayo de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Defecto procedimental por falta de vinculación y notificación de litisconsorcio necesario en acción popular – no se configura Síntesis del caso: El demandante enjuició las sentencias proferidas por las autoridades judiciales demandadas dentro de una acción popular, por considerar que le vulneraron sus derechos al no haber sido vinculado ni notificado en dicho proceso como litisconsorte necesario.
De conformidad con el Auto de 8 de febrero de 20231 y la competencia asignada2, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Nelson Restrepo Patiño en contra de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado. Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 26 de enero de 2023, Nelson Restrepo Patiño, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso (defensa), con ocasión de las providencias de 6 de diciembre de 2018 y 4 de agosto de 2022, que fueron proferidas, respectivamente, por las autoridades judiciales en la acción 1 Mediante el cual el magistrado ponente decidió (se trascribe) “PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez, de conformidad con los argumentos expuestos.
En consecuencia, se le separa del conocimiento del asunto de la referencia.
SEGUNDO: AVOCAR CONOCIMIENTO de la acción de tutela identificada con el radicado No. 11001-03-15-000-2023-00354-00”. 2 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 13 popular con radicado No. 25000-23-41-000-2013-02459-00/01, sin que se le hubiera vinculado ni notificada la demanda. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Con fundamento en los argumentos expuestos en el presente escrito y con el propósito de evitar la vulneración de los derechos fundamentales invocados, SOLICITO DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 04 de agosto de 2022 dentro de la Acción Popular referenciado con el Número 25000234100020130245901, proferida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado y en primera instancia por la subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 06 de diciembre de 2018 y en su lugar, retrotraer todas las actuaciones incluso hasta el Auto admisorio de la demanda de Acción Popular para que se vincule a todas aquellas personas que sean consideradas litisconsortes de las entidades demandadas.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 9 de marzo de 2010, Nelson Restrepo Patiño presentó propuesta de contrato de concesión de “esmeraldas en bruto, sin labrar o simplemente aserradas o desbastadas esmeraldas sin tallar”, en un área ubicada el municipio de Muzo, Boyacá, la cual fue radicada con el No. LC9- 14051. 5. 2) En el 2013, unos ciudadanos en nombre propio y/o en representación de diversas organizaciones presentaron una acción popular3 para obtener la protección de diferentes derechos colectivos4, al pretender, entre otras, que se suspendiera la radicación de solicitudes de concesión minera o se tuvieran por no presentadas y, además, se suspendiera el otorgamiento de títulos mineros. 6. 3) En Auto de 12 de diciembre de 2013, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la fijación de un aviso para que cualquier persona interviniera.
Sin embargo, el señor Restrepo Patiño mencionó que el tribunal no realizó la notificación a los proponentes o concesionarios que podrían verse afectados, tal y como era su caso, ya que su solicitud de contrato de concesión estaba en trámite cuando se presentó la aludida demanda. 7. 4) El 6 de diciembre de 2018, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera 3 En contra del Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería. Otras autoridades como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenibles y el Ministerio del Interior fueron vinculadas con posterioridad para integrar la parte demandada. 4 1) gozar de un medio ambiente sano y en condiciones de equilibrio ecológico; 2) la seguridad y salubridad públicas; 3) al patrimonio público; y 4) a la moralidad administrativa.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 13 instancia, en la cual amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, equilibrio ecológico y defensa del patrimonio público, asimismo negó los de moralidad administrativa y seguridad y salubridad públicas. 8.
Con fundamento en la protección concedida, ordenó: 1) la suspensión inmediata de los efectos de la Resolución No. 484 de 30 de octubre de 2012, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería fijó la fecha de inicio de radicación de propuestas de contratos de concesión minera, hasta tanto se tuviera la información del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre los polígonos de las áreas excluidas de minería5, 2) la realización de estudios por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para la delimitación y/o establecimiento de zonas de reserva de recursos naturales, y 3) la verificación por parte de los demandados de que los procedimientos y requisitos en materia de títulos de concesión cumplieran con lo previsto en el ordenamiento jurídico y, en el evento de no ser así, adoptaran las respectivas medidas correctivas6. 9. 5) La anterior sentencia fue apelada por la parte demandada y la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la Sentencia de 4 de agosto de 2022, confirmó el amparo de los derechos colectivos, pero modificó las órdenes impartidas7. 10.
En relación con los proponentes, decidió que la Agencia Nacional de Minería, en el término de 2 meses contados a partir de la ejecutoria de dicha providencia, debía exigirles que aportaran con su solicitud de titulación un certificado de las autoridades ambientales competentes en el que se informara: (a) si su proyecto se superponía o no con alguno de los ecosistemas, (b) si tal territorio se encontraba zonificado, y (c) si las actividades mineras estaban permitidas en el instrumento de zonificación. Y que, en el evento en que se presentaran dudas sobre la compatibilidad del proyecto con el propósito de conservación, la Agencia Nacional de Minería debía abstenerse de resolver de fondo la propuesta hasta que existiera certeza sobre la referida compatibilidad, dando aplicación al principio de precaución. 11. 6) La anterior decisión fue aclarada y adicionada a solicitud de parte y de oficio, mediante la providencia de 29 de septiembre de 20228. 5 Con la advertencia de que la suspensión no era aplicable a las solicitudes de legalización minera tradicional y de las que se concedan en el ejercicio del derecho de prelación de las comunidades étnicas de que tratan los artículos 124 y 133 del Código de Minas. 6 Para lo cual otorgó un plazo perentorio de 2 años contados a partir de la notificación de la sentencia. 7 Para el accionante, en dicha providencia (se trascribe) “se ordena la exigencia de mayor documentación a los proponentes de contratos de concesión que estén en curso, sin diferenciar si serán sobre las propuestas a presentar a futuro o sobre las que están en curso y vigentes”. 8 En relación con la orden descrita en el párrafo 10 de esta providencia, la Sección Primera del Consejo de Estado la adicionó en el sentido de que (se trascribe) “Para tal efecto, en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, la Agencia Nacional de Minería, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 13 12. 7) El señor Restrepo Patiño indicó que sólo hasta la expedición de la Resolución VCT 545 de 25 de octubre de 2022, mediante la cual se dio cumplimiento a la Sentencia de 4 de agosto de 2022, tuvo conocimiento de dicha providencia, pero que como la misma estaba ejecutoriada no tuvo la posibilidad de presentar solicitud de nulidad. 13.
Para la parte actora, el fundamento de la vulneración radicó en la violación directa de la Constitución porque, en su parecer, las autoridades judiciales demandadas trasgredieron el derecho al debido proceso (defensa), al no acatar los lineamientos trazados en el artículo 61 del Código General del Proceso (CGP) y, en ese orden, desconocer la calidad de litisconsorte necesario del señor Restrepo Patiño, quien desde 2010 había presentado una solicitud de contrato de concesión ante la Agencia Nacional de Minería. 14.
También alegó la configuración de un defecto procedimental absoluto porque, a pesar de existir solicitudes de contrato de concesión minera para la fecha de radicación de la demanda de acción popular y que las pretensiones podían afectarlas, se omitió vincular a los solicitantes, entre esos a él, como litisconsorte necesario de los demandados, a través del mecanismo idóneo – artículo 61 del CGP-, sino que, por el contrario, las autoridades judiciales demandadas consideraron que con la simple fijación del aviso previsto en la Ley 472 de 1998 era suficiente para vincularlos, a pesar de que el Consejo de Estado ha indicado que (se trascribe): “(…) no puede utilizarse la publicación del aviso por el cual se informa la iniciación del proceso de acción popular, como mecanismo para vincular o integrar el contradictorio con los litisconsortes necesarios, en primer lugar y principalmente, porque no es un medio eficaz para garantizar la efectiva comparecencia de éstos; y, en segundo lugar, puesto que su finalidad no es otra que enterar a la comunidad sobre la existencia del proceso para que, si así lo desean, intervengan como coadyuvantes de la parte activa para procurar la protección de los derechos de tercera generación, es decir, para concurrir en defensa de intereses colectivos, no de intereses individuales, particulares y concretos, tal como se desprende de los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 19989”. 15.
Por lo anterior, afirmó que el procedimiento y los requisitos en materia de títulos de concesión fueron analizados y modificados dentro de la acción popular No. 2013-02459-00/01, lo cual, en su parecer, afectó de manera directa sus derechos y expectativas legítimas, sin que hubiera tenido la oportunidad correspondiente de defenderlos.
Sostenible y el Ministerio de Minas y Energías, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, y junto con las entidades de los sectores minero y ambiental que estimen competentes, establecerán previamente: (i) el procedimiento y los mecanismos de coordinación intersectorial que se utilizarán para la expedición de los certificados, (ii) los plazos máximos para la expedición de los certificados, y (iii) las garantías al debido proceso de los peticionarios.
(…)”. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 27 de enero de 2011, Rad. 23001-23-31-000-2010-00365- 01(AC). Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 13 1.2.
Posición de la parte demandada y terceros10 16. La Sección Primera del Consejo de Estado indicó que el accionante no demostró una afectación a su derecho fundamental al debido proceso, ni un perjuicio irremediable, dado que en la acción popular no se cuestionó ningún título minero o propuesta de concesión específica y, en consecuencia, ningún concesionario o proponente debía ser vinculado al litigio como litisconsorte necesario, máxime cuando no existía una situación jurídica consolidada. 17.
Sostuvo que la tutela era improcedente, pues, (se trascribe) “no puede fungir como una tercera instancia que deje sin efecto las etapas procesales que ya concluyeron, más aún cuando el tutelante no era un litisconsorte necesario por pasiva, y tampoco solicitó oportunamente su reconocimiento como coadyuvante a efectos de participar en el litigio”.
A su juicio, el actor carecía de legitimación activa en la causa para incoar la tutela porque no tenía la calidad de parte o coadyuvante dentro de la acción popular No. 2013-02459-01. 18. Por otra parte, indicó que la tutela carecía de relevancia constitucional11 porque se pretendía reabrir el debate jurídico que ya había sido zanjado respecto de un asunto frente al cual al demandante le asistía un interés meramente económico, ya que la evaluación de los mínimos ambientales exigibles a los proyectos extractivos podría afectar la mera expectativa que le asistía al interior del procedimiento administrativo de valoración de la propuesta de contrato de concesión minera LC9- 14051. 19.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de hacer un recuento procesal de la acción popular que decidió en primera instancia e informar del cumplimiento del 10 Mediante Auto de 8 de febrero de 2023, el despacho ponente resolvió, además de declarar fundado el impedimento, (1) avocar conocimiento y admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Sección Primera del Consejo de Estado y a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (3) vincular al Ministerio de Minas y Energía, a la Agencia Nacional de Minería, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio del Interior, Agencia Nacional de Licencias Ambientales, las organizaciones Centro de Estudios para la Justicia Social - Tierra Digna, Asociación Centro Nacional Salud, Ambiente y Trabajo – CENSAT, Agua Viva, Pensamiento y Acción Social - PAS, Corporación Servicios Profesionales Comunitarios – SEMBRAR, Federación Agrominera del Sur de Bolívar – Fedeagromisbol, Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Fundación Educación, Investigación y Desarrollo “FICHAP”, Corporación Nuevo Arco Iris, Asociación Colectivos de Mujeres al Derecho, a Iván Cepeda Castro, Johana Rocha Gómez, Lila Tatiana Roa Avendaño, Diego Pérez Guzmán, Jhon Jairo Enríquez Clavijo, Teófilo Manuel Acuña Ribón, Aida Julieta Quiñones Torres, Isabel Giselle Clavijo Flórez, Sergio Alejandro Usuga Sánchez, Elson Leonardo Rodríguez, Hernando Alarcón Carbonell, Adelmo Mendoza, Fredy Fernando Romero, Rigoberto Loaiza, Absalón de Jesús Arias Arias, Yimi Fernando Torres Fajardo, Sergio Raúl Chaparro, Cesar Rodríguez Garavito, Nathalia Sandoval Rojas, Beatriz Botero Arcila, Alfredo Geraldo Ordoñez Paredes, Ricardo Sánchez Andrade, Fernando Hernández Valencia, Gloria Stella Moreno Fernández, Luisa Fernanda Vargas Hernández, Abel Arturo Sánchez, Patricia Bohórquez Piña, Fernando Vásquez Lalinde, Diana Luz Barrios Marceles, William Manuel Vega Vargas, Alirio Uribe Muñoz, Rafael Colmenares Faccini y María Liliana Hernández Martínez, y (4) negar la medida provisional solicitada. 11 Como la Sentencia de 15 de diciembre de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-05139-00, que resolvió la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por similares razones fácticas a las de este litigio.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 13 artículo 21 de la Ley 472 de 1998 con la publicación de avisos, manifestó que el actor no podía alegar la vulneración de sus derechos fundamentales cuando no hizo uso de las herramientas previstas en la ley para acudir a dicho proceso y cuando las decisiones adoptadas fueron ajustadas a la normatividad que regula la materia.
En esa medida, solicitó que se denegara el amparo solicitado. 20. La ANLA señaló que no tuvo participación alguna en el desarrollo de las actuaciones u omisiones que motivaron la presentación de la tutela bajo estudio, por lo que se configuraba la excepción de legitimación pasiva en la causa. Adicionalmente, mencionó que la acción constitucional no cumplía con los requisitos de procedencia y, por ende, debía ser negado el amparo impetrado. 21.
La Agencia Nacional de Minería adujo que no tenía competencia de satisfacer las pretensiones del accionante, consistentes en dejar sin efectos las sentencias proferidas en la acción popular No. 2013-02459- 00/01, por lo que también invocó su falta de legitimación pasiva en la causa. 22. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consideró que se le debía desvincular del presente trámite porque no le era atribuible la presunta vulneración de los derechos que se dio en el marco de un proceso judicial. 23.
El Ministerio del Interior refirió que no vulneró por acción u omisión los derechos que el accionante alegó como vulnerados, ya que (se trascribe) “los hechos propuestos por la accionante suponen actuaciones efectuadas ante la rama judicial del poder público”. En ese orden, solicitó que se le desvinculara y se declarara la improcedencia la tutela por configurarse el fenómeno de la falta de legitimación pasiva en la causa. 24.
El Ministerio de Minas y Energía se opuso a las pretensiones de la tutela porque su procedencia contra providencia judicial era excepcional. Adujo que, en el presente caso, no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable ni la vulneración de los derechos, habida cuenta que el despacho judicial cumplió con la carga procesal establecida en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998 y (se trascribe) “el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia del 4 de agosto de 2022, no ordenó ni suspender el inicio de la radicación de las solicitudes de concesión minera, ni suspender indefinidamente el otorgamiento de títulos mineros, ni tener por no presentadas las solicitudes de concesiones mineras.
Por el contrario, (…) impartió directrices para garantizar la protección de los intereses y derechos colectivos”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 13 25.
En todo caso, puso de presente que en el trámite se presentó una coadyuvante en favor de la parte demandada, quien manifestó que no existía relación de causalidad entre la apertura de la ventanilla de radicación de solicitudes mineras y la supuesta violación o amenaza de los derechos colectivos, por lo que los argumentos que formuló el accionante fueron analizados por el Consejo de Estado, de cara a la vulneración de los derechos e intereses colectivos y no sobre los intereses particulares y concretos de los solicitantes mineros, quienes apenas tienen una mera expectativa. 26.
La Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios solicitó su vinculación como coadyuvante de la parte accionada, es decir, de la Sección Primera del Consejo de Estado, por asistirle un interés legítimo en el resultado del proceso, ya que dicha autoridad judicial, en la Sentencia de 4 de agosto de 2022, le encomendó el cumplimiento de las ordenes que dio en esa providencia, así como la presentación de informes anuales acerca de las decisiones y acciones que llegare a adoptar. 27.
Las demás personas naturales y jurídicas vinculadas, que actuaron como demandantes en el proceso ordinario, guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Solicitudes de desvinculación. 2.2. Identificación de defectos. 2.3. Solicitud de coadyuvancia. 2.4. Fijación de la controversia. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Verificación de defectos y/o vulneración de derechos fundamentales. 2.7. Conclusión. 2.1.
Solicitudes de desvinculación 28. La ANLA, la Agencia Nacional de Minería, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio del Interior, en sus informes, solicitaron su desvinculación del proceso de la referencia por carecer de legitimación pasiva en la causa. La Sala negará dichas solicitudes porque (1) la vinculación de las referidas autoridades se hizo en calidad de terceros interesados en el proceso y (2) la eventual decisión de amparo de los derechos fundamentales que reclama la parte actora podría llegar a tener incidencia en el proceso ordinario (acción popular) en el que fueron demandadas y/o vinculadas. 2.2.
Identificación de defectos 29. Si bien, la parte accionante, en el escrito de tutela, invocó la violación directa de la Constitución, la Sala considera que no desplegó argumentos autónomos que permitieran su estudio, pues, los esgrimidos se Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 13 reiteran en la sustentación del defecto procedimental invocado, por lo que, únicamente, se estudiará este último. 2.3.
Solicitud de coadyuvancia 30. Para la Sala es pertinente indicar que, sobre el tema de intervinientes en el trámite de la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 estableció expresamente que “[ ] [q]uien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. 31.
Sobre este tema en particular, la Corte Constitucional, en Sentencia T-1062 de 2010, sostuvo (se trascribe): “[ ] la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia.” 32.
En ese orden de ideas, se procederá a vincular a la Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios como coadyuvante de la autoridad judicial demandada. 2.4. Fijación de la controversia 33. Corresponde a la Sala establecer, luego de verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en un defecto procedimental, al no vincular en la acción popular No. 2013-02459-00/01 al señor Restrepo Patiño, quien, con anterioridad, había presentado una solicitud de contrato de concesión, y sólo ordenar la fijación de un aviso. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial12 34. La Sala advierte que la acción de tutela es procedente porque: (1) hubo un plazo razonable entre la ejecutoria de la Sentencia de 4 de agosto de 2022 (29/9/2022) y la presentación de la tutela (26/1/2023). (2) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relaciona con providencias proferidas en el marco de una acción popular, 12 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 13 de las cuales se reprocha el hecho de que las autoridades judiciales no hubieran vinculado al señor Restrepo Patiño como litisconsorte necesario.
(3) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (4) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación del derecho fundamental al debido proceso (defensa) del accionante porque en la acción popular anteriormente identificada se profirieron las providencias de primera y segunda instancia sin que el señor Restrepo Patiño hubiera sido vinculado, debiendo, según el mismo, haber sido parte en el proceso por la presunta existencia de un litisconsorcio necesario entre él y los demandados. 35.
Asimismo, la Sala considera que (5) no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera al demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho que considera vulnerado con ocasión de su falta de vinculación a la acción popular No. 2013-02459-00/01 como litisconsorte necesario, es decir, se satisface el requisito de subsidiariedad. 36.
Lo anterior obedece a que, si bien, tal reparo se hubiera podido invocar a través de la causal de nulidad contemplada en el numeral 8 del artículo 133 del CGP13, cuya aplicación resulta admisible en virtud de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 472 de 199814, lo cierto es que ello debía ser antes de que se dictara sentencia, lo cual no ocurrió en el caso concreto, pues el accionante manifestó que sólo hasta la expedición de la Resolución VCT 545 de 25 de octubre de 2022, mediante la cual se dio cumplimiento a la Sentencia de 4 de agosto de 2022, tuvo conocimiento de dicha providencia y no antes, por lo que resultaría irrazonable exigirle al señor Restrepo Patiño la presentación de un incidente de nulidad en el proceso respecto del cual alega su falta de vinculación y notificación de la demanda en calidad de litisconsorte necesario. 37.
Ahora, pese a que el artículo 134 del CGP prevé que la nulidad por falta de notificación puede también alegarse mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar en las anteriores oportunidades, no resulta admisible exigir el agotamiento de tal trámite habida cuenta de que dicho recurso extraordinario no está previsto para las acciones populares.
En efecto, esta Corporación ha establecido lo siguiente (se trascribe): 13 “ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado”. 14 “ARTICULO
44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo (hoy CGP) dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 13 “Resulta evidente que la ley 472 de 1998 no tiene previsto el recurso extraordinario de revisión en materia de acciones populares como sí lo hace para las acciones de grupo, para las cuales consagra expresamente la procedencia del recurso de revisión y el de casación según lo indica el artículo 67 de la misma ley.
La jurisprudencia de esta Corporación, ha reiterado que cuando la ley 472 de 1998, en su artículo 44, remite en los aspectos no regulados al Código Contencioso Administrativo, lo hace en el entendimiento de que los recursos que proceden son los referentes al trámite de primera y segunda instancia, es decir, a los recursos ordinarios. Por lo tanto, una vez resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida en la segunda instancia que resuelve una acción popular, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinario contra la misma y por ello hace tránsito a cosa juzgada, porque la ley así lo tiene consagrado15.” 38.
Por otra parte, sobre la presunta falta de legitimación activa en la causa del accionante, alegada por la Sección Primera del Consejo de Estado bajo el argumento de que el señor Restrepo Patiño no tiene la condición de parte o coadyuvante dentro de la acción popular No. 2013- 02459-01, la Sala considera que, contrario a lo anterior, sí la hay, en la medida que, como lo que él pretende es obtener su notificación y vinculación a dicho proceso, no hay lugar a exigirle que sea parte o coadyuvante del mismo para la presentación y procedencia de esta tutela. 2.6.
Verificación de defectos y/o vulneración de derechos fundamentales 39. La Sala negará el amparo solicitado por no encontrar configurado el defecto procedimental en el que, según el demandante, incurrieron las autoridades judiciales demandadas por no haberlo vinculado a la acción popular No. 2013-02459-00/01 como litisconsorte necesario de los demandados, en virtud del artículo 61 del CGP, y sólo haber ordenado la fijación del aviso que contempla la Ley 472 de 1998 y que, a su juicio, no era suficiente para la vinculación pretendida. 40.
En atención a lo anterior y de conformidad con el informe rendido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala evidenció que la admisión de la acción popular cuestionada fue notificada a los demandados, es decir, a los presuntos responsables del hecho u omisión que motivó la presentación de la acción popular y, además, fue comunicada a la comunidad, tal y como lo prevé el artículo 21 de la Ley 478 de 199816. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos de 10 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01519-00 (AP);
Sección Cuarta, Auto de 113 de mayo de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01370-00(AP). En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que contra las sentencias que resuelven acciones populares no procede en ningún caso el recurso extraordinario de revisión. Al respecto ver las Sentencias C-622 de 2007 y SU-585 de 2017. 16 “ARTICULO
21. NOTIFICACION DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 13 41.
Así, la Sala evidenció que, mediante Auto de 29 de octubre de 2013, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción popular No. 2013-02459-00 y ordenó notificar dicha decisión a los demandados – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería-, y, a costa de la parte actora, informar a la comunidad en general, a través de un medio masivo de comunicación de amplia circulación o en una radioemisora de amplia difusión dentro del territorio nacional. 42.
En esa medida, a través de memorial de 13 de febrero de 2014, el apoderado de la accionada Nación - Ministerio de Minas y Energía allegó constancia de la publicación del aviso en el que se le informó a la comunidad en general de la existencia del presente asunto, entre el 6 y el 12 de febrero de 201417. Igualmente, la accionada Agencia Nacional de Minería allegó memorial de 14 de febrero de 2023, con la publicación del mismo aviso y en los mismos días18, en el que se le informó a la comunidad en general de la existencia del presente asunto. 43.
Posteriormente, a través del Auto de 13 de junio de 201419, vinculó a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Interior para integrar la parte demandada y, además, en los términos del artículo 21 de la Ley 472 de 1998, le comunicó la existencia del proceso a la ANLA. 44. Por lo anterior, la Sala considera que las autoridades judiciales actuaron conforme con la normatividad aplicable, sin que ello suponga un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, es decir, un apego estricto a las reglas procesales en perjuicio de derechos sustanciales, pues, si bien, el señor Restrepo Patiño alega que se le debió vincular bajo la figura jurídica de litisconsorcio necesario, la Sala considera que no era procedente porque, de un lado, el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 prevé la citación, en el curso del proceso, de otros posibles responsables del hecho u omisión causante de la violación o amenaza de los derechos colectivos, calidad que no ostentaba el señor Restrepo Patiño. 45.
De otro lado, el artículo 61 del CGP20 contempla la figura de litisconsorcio necesario cuando la relación debatida en el proceso sea través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. (..)”. 17 Folios 476 a 478 del expediente de la acción popular No. 2013-02459-00/01. 18 Folios 539 a 542 ibidem. 19 Folios 611 a 614 ibidem. 20 “ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 12 de 13 única e inescindible y por esa razón deba ser resuelta de manera uniforme y en presencia de todos los que intervinieron en ella.
Sin embargo, la relación jurídica que se debatió en la acción popular No. 2013-02459-00/01 atañe a la colectividad, representada por el actor popular, y a las entidades públicas demandadas por la habilitación de la ventanilla para la recepción de solicitudes de titulación minera en el país a la que se le atribuye la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al equilibrio ecológico y a la defensa del patrimonio público, y no las relaciones jurídicas que el accionante y otros tienen con la Agencia Nacional de Minería con ocasión de las solicitudes de contratos de concesión minera. 46.
De manera que, para la protección de los derechos colectivos no es menester la participación del señor Restrepo Niño, quien presentó una solicitud de contrato de concesión21, ni de otros solicitantes al interior de alguna de las partes que integran la acción popular referida, pues, ni por disposición legal22 ni por las relaciones jurídicas aludidas se configura el litisconsorcio necesario invocado y, en esa medida, no se puede pretender que, a través de la acción de tutela, se deje sin efectos la Sentencia de 4 de agosto de 2022 por un fenómeno que, como se explicó, es inexistente. 2.7.
Conclusión 47. Por las consideraciones expuestas, la Sala determina que no se configuró el defecto procedimental alegado y, en esa medida, negará el amparo solicitado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la ANLA, la Agencia Nacional de Minería, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio del Interior. traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. ( )”. 21 Bajo el radicado No. LC9-14051.
Ver certificación de 29 de noviembre de 2022, expedida por el grupo de información atención al minero de la Agencia Nacional de Minería. 22 Dado que no existe norma jurídica alguna que obligue al juez que conoce de una acción popular, en la que se pretende que se constate si, por una decisión administrativa - habilitación de la ventanilla para la recepción de solicitudes de titulación minera en el país-, se vulneraron derechos colectivos, a que vincule como litisconsortes necesarios a todas las personas que se beneficien o no de este.
En el mismo sentido, ver Auto de 7 de octubre de 2020, Rad. 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP)D. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00354-00 Demandante: Nelson Restrepo Patiño Demandados: Consejo de Estado - Sección Primera y otro Referencia: Acción de tutela Decisión: Niega amparo ______________________________________________________________________________________________________________ 13 de 13 SEGUNDO: VINCULAR a la Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios como coadyuvante de la autoridad judicial demandada TERCERO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por Nelson Restrepo Patiño, por las razones expuestas.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para ello23.
QUINTO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Impedido Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 23 secgeneral@consejodeestado.gov.co