Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Reliquidación pensión especial de jubilación. Decreto 929 de 1976, régimen de transición de Ley 100 de 1993.
Ingreso base de liquidación2, precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Eliécer González Galindo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad i) parcial de la Resolución PAP016433 del 6 de octubre de 2014, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social4 le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez por valor de $1.555.833, efectiva a partir del 28 de febrero de 2009; y ii) total de la Resolución UGM 049340 del 8 de junio de 2012, con la cual se reliquidó la prestación en cuantía de $4.292.520. 1 En lo que sigue Ugpp. 2 En adelante IBL. 3 En adelante CPACA. 4 En lo sucesivo Cajanal. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último semestre de labores en la Contraloría General de la República [1° de junio al 30 de noviembre de 2008], tales como «la asignación básica, prima técnica, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y demás emolumentos» [sic]; ii) el reconocimiento y pago de las diferencias causadas entre lo reconocido y lo que resulte de la reliquidación; iii) la actualización de las sumas reconocidas; y iv) el pago de los intereses moratorios de los que trata el artículo 100 de la Ley 100 de 1193. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Eliécer Gónzalez Galindo nació el 28 de febrero de 1954 y por más de 20 años laboró en la Contraloría General de la República. 3.2. El último cargo que desempeñó fue el de profesional universitario, grado 1, y mediante la Resolución 1596 del 7 de noviembre de 2008, fue retirado del servicio, a partir del 1° de diciembre de esa anualidad. 3.3.
A través de la Resolución PAP016433 del 6 de octubre de 2010, Cajanal le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional», liquidada con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, en cuantía de $1.555.833, efectiva a partir del 28 de febrero de 2009. 3.4.
Con la Resolución UGM 049340 del 8 de junio de 2012, se reliquidó la prestación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, esto es con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre y se elevó la cuantía en suma de $4.292.520. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.
Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 40 del Decreto 720 de 1978; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; y las leyes 57 y 153 de 1887. 5. En cuanto al concepto de violación expuso que los actos administrativos acusados vulneran la ley y fueron expedidos con infracción directa de las normas en las cuales han debido fundarse, toda vez que desconocieron que su pensión de jubilación debió liquidarse con el promedio de todos los emolumentos de salario devengados 3 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo en el último semestre, según el régimen de la Contraloría General de la República previsto en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, el cual ha debido aplicarse en su totalidad; no obstante, si bien, posterior al reconocimiento, la entidad reliquidó y elevó la cuantía, no tuvo en cuenta «la totalidad del valor certificado durante el semestre por cada uno de los factores salariales devengados correspondientes a las primas de servicios y vacaciones y la bonificación especial, para sacar el promedio final de liquidación, dado que el total devengado por cada uno de estos valores en el último semestre de servicios corresponde específicamente a las sumas de $ 5.283.452, $ 3.808.038 y $ 19.523.906; mientras que los valores sobre estos conceptos que reconoce la entidad son inferiores ($3.844.446, $2.323.548 y $3.253.984)»5 [sic]. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La entidad demandada guardó silencio en esta oportunidad6. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección A, mediante sentencia proferida el 11 de agosto de 2015 declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y se abstuvo de condenar en costas. 8.
En consecuencia, ordenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez de Eliécer González Galindo sobre el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicio «es decir, el sueldo, la 1/6 parte de la prima técnica, la 1/6 parte de prima de servicios, la 1/6 parte de prima de vacaciones y la 1/6 parte de prima de navidad […] respecto del quinquenio se reliquidará con el valor proporcional de un año y a ese calculo se le aplicará la (1/6) parte» [sic]. 9.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, señaló lo siguiente7: 9.1. Los servidores de la Contraloría amparados por un régimen especial propio no se encontraban cobijados por las previsiones del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, salvo en los vacíos que resultaran compatibles a su régimen. 9.2.
Los servidores públicos están revestidos de unas prerrogativas especiales por su servicio al Estado; tal es el caso de quiénes prestan su servicio a favor de la Contraloría General de la República, para los cuales el legislador dispuso un régimen especial de pensiones establecido en el Decreto 929 de 1976, el cual era exclusivo para los empleados que acreditaran 20 años de servicio, de los cuales 10 5 Folios 22 al 32. 6 Mediante auto del 28 de abril de 2014 se tuvo por no contestada la demanda.
Folio 245. 7 Folios 347 al 359. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo hayan sido en la Contraloría General de la República. 9.3. Eliécer Gónzalez Galindo es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 28 de febrero de 1954 y entre el 1° de abril de 1976 y el 1° de diciembre de 2008, laboró de manera ininterrumpida en la Contraloría General de la República, razón por la cual para su reconocimiento pensional debieron aplicarse las reglas previstas por el Decreto 929 de 1976; situación que no está en discusión. El motivo de inconformidad recae sobre los factores salariales que debieron tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión. 9.4.
Comparados los factores que tuvo en cuenta la entidad para reliquidar la prestación y los certificados por el director de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República, se encontró que ellos coinciden entre sí, pero la diferencia radicó en los valores. 9.5. De conformidad con la sentencia proferida el 11 de marzo de 2010 dentro del proceso radicado 25000-23-25-000-20006-01195-01, es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación, puesto que «antes se afirmaba que las prestaciones que se reciben anualmente se liquidan con una doceava (1/12) parte correspondiente», pero ahora se «reliquidará con una sexta (1/6) parte». 9.6.
Comoquiera que, contrario a lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 2011, respecto de la «bonificación especial o quinquenio», la entidad «no liquidó con el valor anual sino que erróneamente tom[ó] el quinquenio completo, lo dividió en seis, y luego nuevamente lo dividió en seis» [sic], es procedente la reliquidación con el valor proporcional a 1 año y a este aplicarle la sexta parte «resultando un valor un poco más alto que el tenido en cuenta por la entidad» [sic]. 1.4.
Los recursos de apelación 10. 1.4.1. Eliécer González Galindo interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos8: 10.1. Si bien le asistió razón al Tribunal al acceder a las pretensiones de la demanda, lo cierto es que erró con respecto del fraccionamiento que realizó de la bonificación especial, puesto que lo correcto era reconocer el 100% de la totalidad del valor certificado. 10.2.
La bonificación especial debió liquidarse de la misma manera que el resto de los factores, esto es «tomando el último quinquenio causado, certificado y pagado (19.523.906), dividirlo por 6, para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los 8 Folios 201 al 204 y el 206. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión» [sic]. 11. 1.4.2.
La Ugpp solicitó se revocara la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos9: 11.1. Contrario a lo concluido por el a quo no es posible acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación tomando para el efecto el promedio de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, comoquiera que la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios únicamente comprende los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, es decir, el IBL no hace parte del beneficio de la transición. 11.2.
La base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en los artículos 36, inciso 3, o 21 de tal normativa, según sea el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 12.. La UGPP pidió revocar la sentencia de primera instancia, toda vez que, de acuerdo con la sentencia SU-230 de 2015, no es procedente la reliquidación de la prestación con base en lo devengado en el último semestre y con la inclusión de factores sobre los cuales no se realizaron aportes10. 13.
Eliécer González Galindo solicitó confirmar la sentencia apelada, por «encontrarse, para la fecha de su expedición, ajustada a derecho, conforme a los hechos probados en el proceso y al contexto normativo y jurisprudencial vigente para ese momento»11 [sic]. 1.6. El Ministerio Público 14. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 15. Con fundamento en los argumentos expuestos en los escritos de apelación, los 9 Samai, índice 36; 23_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 36; folios 39 al 42. 10 Samai, índice 83; 66_MemorialWeb_Alegatos-25000234200020120178(.pdf) NroActua 83. 11 Samai, índice 84, 69_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 84. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo problemas jurídicos consisten en determinar ¿cuál es el IBL de las pensiones reconocidas en virtud de lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976 para quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993?, una vez dilucidado lo anterior, establecer si ¿comprende todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicio y su forma de liquidación? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República 16. A través del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, el gobierno nacional reguló las prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República de la siguiente manera: «Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre». 17.
Así las cosas, tendrían derecho a esta pensión los servidores de la Contraloría General de la República que acreditaran la edad de 55 años si son hombres, o 50 si son mujeres, y 20 años de servicios, continuos o discontinuos, de los cuales, por lo menos 10 lo hayan sido en esa entidad. 18. Ahora bien, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 929 de 1976, si el tiempo de servicio en la Contraloría General de la República hubiera sido inferior a 10 años, la prestación se liquidaría en la forma señalada para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva. 19.
En cuanto a la liquidación de estas pensiones, además del periodo de los últimos 6 meses para el IBL, el artículo 9 del aludido decreto ordenó que se excluyeran los viáticos, a menos que tuviesen el carácter de permanentes y de que se hubieran recibido durante un lapso continuo de 6 meses o mayor. 20. En el nuevo contexto de sostenibilidad financiera y en consideración a la importancia de los aportes pensionales para el financiamiento de la pensión, en el artículo 6 de la norma en estudio se dispuso que sus beneficiarios contribuyeran para sostener Cajanal con los siguientes aportes: «1.- Un tercio del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota de afiliación. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo 2.- Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria. 3.- Un tercio por una sola vez, de todo aumento que reciban en su sueldo básico. 4.- Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pensiones de jubilación, vejez e invalidez, para quienes gocen de esta prestación. 5.- Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se refiere el artículo 5o. del presente Decreto». 21.
En relación con los emolumentos que componen los ingresos de estos servidores, el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 concedió el derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de 5 años cumplidos en la institución. 22. Ahora bien, en lo que se refiere a la base de liquidación pensional el artículo 17 del Decreto 929 de 1976 previó que «(e)n cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República». 23.
Así, entonces, se hicieron extensivas a los empleados de la Contraloría General de la República las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y demás normas complementarias, en concreto lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las disposiciones sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, en cuyo artículo 45 estableció que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: «a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo 24.
Posteriormente, el Decreto 720 del 20 de abril de 197812, que fijó el régimen salarial para los servidores de la Contraloría General de la República, en su artículo 40 señaló, entre otros factores de salario, los siguientes: «De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio». 2.2.2. Ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen pensional de la Contraloría General de la República por virtud de la transición dispuesta en la Ley 100 de 1993 25.
Mediante la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar un amparo para las contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de los derechos adquiridos o expectativas legítimas de quienes reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma, en el artículo 36 ibidem se previó un régimen de transición, en el cual se estableció que: «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley». 26. Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con alguno de los siguientes requisitos: i) 35 años de edad si es mujer, o 40 años si es hombre o iii) 15 años o 12 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo más de servicios cotizados.
Es decir, es suficiente reunir uno solo de estos para gozar de esa expectativa legítima. 27. En lo que tiene que ver con el IBL de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República por virtud de lo dispuesto en la aludida transición prevista en la Ley 100 de 1993, esta Sección, en consideración a las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 202013, estableció la siguiente regla: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994». 28.
Lo anterior, al concluir que «luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». 29. De acuerdo con la regla fijada por la Sección Segunda, el problema planteado se resuelve en el sentido de que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
En cuanto a los factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 30. Esto, en atención a las diferencias interpretativas que la norma transicional provocaba en los operadores judiciales y las autoridades administrativas, por lo que la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió, a través de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-2014, que el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones reconocidas a los exservidores públicos de la Contraloría General de la República conforme con el Decreto 929 de 1976, en virtud 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es que sus efectos son vinculantes: «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten». 31. Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales15. Por lo tanto, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.
En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 2.3. Caso concreto 32. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 32.1. Eliécer González Galindo nació el 28 de febrero de 195416 y desde el 1° de abril de 1976 hasta el 1° de diciembre de 2008 prestó sus servicios en la Contraloría General de la República17. 32.2.
Con la Resolución 1596 del 7 de noviembre de 2008, el Contralor General (e) le aceptó la renuncia al cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 1 de la Dirección de Cuentas y Estadística Fiscales de la Contraloría delegada para Economía y Finanzas Públicas, a partir del 1° de diciembre de 200818. 32.3. A través de la sentencia de tutela del 8 de enero de 2010, el Juzgado Octavo de Ejecución de penas y Medidas de Seguridad de Bogotá amparó el derecho fundamental de petición del actor y ordenó a BUENFUTURO Patrimonio Autónomo, resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación presentada por Eliécer González Galindo desde el 6 de marzo de 2009 y reiterada 15 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]». 16 Folios 66 y 67. 17 Folios 68 al 73. 18 Folios 80 al 83. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo el 13 de junio de esa anualidad19. 32.4.
Durante los meses de junio a noviembre de 2008, devengó los siguientes factores salariales: i) Sueldo; ii) bonificación especial; iii) indemnización vacaciones; y iv) las primas técnica, de vacaciones, servicios y navidad20; no obstante, «la Entidad solo efetu[ó] aportes sobre [los] sueldos, [las] prima[s] técnica y bonificación por servicios prestados de acuerdo al Decreto 1158 de 1994» [sic]. 32.5.
Mediante la Resolución PAP016433 del 6 de octubre de 2010, en cumplimiento de la orden de tutela, Cajanal le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con lo en el artículo 36 de la Ley 100 de 1193 «y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional», liquidada con el 75% del promedio de la asignación básica y la bonificación por servicios devengados durante los últimos 10 años de servicio, en cuantía de $1.555.833, efectiva a partir del 28 de febrero de 200921. 32.6.
La anterior prestación, fue reliquidada por la entidad por medio de la Resolución UGM 049340 del 8 de junio de 2012, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, esto es con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre y se elevó la cuantía en suma de $4.292.52022. Para la reliquidación de la prestación la entidad tuvo en cuenta los factores de i) asignación básica mes; ii) quinquenio; y iii) las primas de navidad, servicios, vacaciones y técnica. 2.4.
Análisis sustancial del caso concreto 33. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda porque encontró una diferencia entre los valores que tuvo en cuenta la entidad para reliquidar la prestación y los certificados por la Contraloría. Además, comoquiera que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para liquidar la prestación, los factores que se reciben anualmente se liquidan con una sexta parte y no con una doceava. 34.
De otra parte, respecto de la bonificación especial consideró que la entidad realizó una indebida liquidación de dicho factor, puesto que «tomo el quinquenio completo, lo dividió en seis, y luego nuevamente lo dividió en seis» [sic], cuando lo correcto era con el valor proporcional a un año y, a este aplicarle la sexta parte. 35. La anterior decisión fue apelada por las partes.
El demandante con el fin de que 19 Folios 104 al 110. 20 Folios 304 y 305. 21 Folios 139 al 142. 22 Folios 213 al 218. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo se modificara y se incluyera el valor total de la bonificación especial [quinquenio]; mientras que la entidad demandada centró su reproche en la imposibilidad de acceder a la reliquidación pensional con el promedio de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio, comoquiera que la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios únicamente comprende los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, es decir, el IBL no hace parte del beneficio de la transición. 36.
Así las cosas, para resolver los problemas jurídicos planteados, es necesario señalar que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen de la Contraloría General de la República previsto en el Decreto 929 de 1976, en virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a través de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-20 del 11 de junio de 202023, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció como regla la siguiente: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994». 37.
Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que la decisión del a quo de ordenar la reliquidación de la pensión de Eliécer González Galindo teniendo en cuenta todos los factores devengados durante los últimos 6 meses de servicio, resulta contraria a la actual posición jurisprudencial como se explicó antes, por lo que, se revocará la decisión proferida por el tribunal, esto, teniendo en cuenta lo dispuesto en la referida sentencia de unificación, en tanto, se profirió con efectos retrospectivos, por lo que, «la regla jurisprudencial fijada es vinculante para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva», como el sub judice. 38.
Ahora bien, de acuerdo con los antecedentes del asunto bajo estudio, se advierte que el derecho del demandante de beneficiarse del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no se encuentra en discusión, sino que, lo reclamado por el pensionado es la reliquidación con el valor real de los valores que la entidad de previsión tuvo en cuenta para efectos de determinar el ingreso base de liquidación de la prestación. 39.
Así las cosas, se encuentra que la Ugpp a través de la Resolución UGM 049340 23 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo del 8 de junio de 2012 reliquidó la pensión de vejez reconocida a Eliécer González Galindo, de conformidad con el «artículo 7 del Decreto 929 de 1976, aplicando un 75.00% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante el último semestre, entre 1 de junio de 2008 y el 30 de noviembre de 2008». 40.
La Sala encuentra necesario precisar que la jurisprudencia de la Sección Segunda, vigente para la época en que se expidió el acto de reconocimiento pensional, expuesta entre otras en las sentencias del 4 de agosto de 201024 y del 25 de febrero de 201625, indicaba que de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, si el trabajador había laborado por lo menos 10 años en la Contraloría General de la República, la pensión de jubilación sería liquidada en virtud del régimen especial con la totalidad de los elementos allí señalados. 41.
Lo anterior, justificó que la entidad de previsión reliquidara la prestación de conformidad con todas las prerrogativas contenidas en el referido Decreto 929. En este punto resulta necesario resaltar que i) el derecho se consolidó [o el estatus pensional lo adquirió] el 28 de febrero de 2009, y ii) el acto de reliquidación de la pensión se profirió el 8 de junio de 2012; esto es, ambas situaciones se consolidaron en vigencia de la tesis expuesta en las referidas sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, estas decisiones se constituían en el precedente que debía seguirse en sede administrativa y judicial, claro está, para esa época. 42.
Ese precedente al que se hace alusión es la regla de derecho que define la jurisprudencia de las altas cortes para aplicar en casos con supuestos fácticos y jurídicos similares, lo que le permite al juez definir el asunto sometido a su consideración con parámetros de medida similares, a partir de una previa interpretación de la norma.
En otras palabras, constituyen precedente aquellas decisiones en las que el juez fija el alcance de la norma, y este debe ser acatado por los jueces de inferior jerarquía y por las autoridades en sede administrativa, por su carácter vinculante y obligatorio. 43. No puede olvidarse que la finalidad del precedente es garantizar la seguridad jurídica, proteger la igualdad ante la ley y la confianza en el sistema judicial, de manera que se asegure que casos similares se resuelvan con igual criterio jurídico. 44.
Lo anterior resulta relevante por cuanto, dentro de los cuestionamientos planteados por el demandante, se encuentra el reproche según el cual al momento 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 25 Consejo de Estado, sentencia del 25 de febrero de 2016, radicado 2500023-42-000-2013-01541- 01 (4683-2013).
MP Gerardo Arenas Monsalve. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo de la reliquidación no fueron tenidos en cuenta los valores que realmente devengó durante el periodo con base en el cual se estableció el ingreso base de liquidación de la prestación. 45. Ahora bien, se encuentra que el acto que definió y que en la actualidad gobierna la situación pensional del demandante es el contenido en la Resolución UGM 049340 de 8 de junio de 2012, la cual, como se explicó, no puede considerarse contraria al ordenamiento jurídico porque se expidió con sustento en la interpretación jurisprudencial vigente que era de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas. 46.
En ese orden, esta sala deberá analizar el problema jurídico planteado en el sub judice bajo el entendido de que la Resolución UGM 049340 de 8 de junio de 2012 se encuentra ejecutoriada y que el único aspecto que está en discusión es si los factores incluidos en la liquidación de la prestación corresponden al valor realmente devengado por el trabajador. 47.
En ese sentido el demandante sostuvo que en la Resolución UGM 049340 de 8 de junio de 2012, la Ugpp no tuvo en cuenta «la totalidad del valor certificado durante el semestre por cada uno de los factores salariales devengados correspondientes a las primas de servicios y vacaciones y la bonificación especial, para sacar el promedio final de liquidación, dado que el total devengado por cada uno de estos valores en el último semestre de servicios corresponde específicamente a las sumas de $ 5.283.452, $ 3.808.038 y $ 19.523.906; mientras que los valores sobre estos conceptos que reconoce la entidad son inferiores ($3.844.446, $2.323.548 y $3.253.984)» 26 [sic]. 48.
Al respecto, se advierte que tal como lo afirmó Eliécer González Galindo en el acto de liquidación pensional no se incluyó el valor que realmente percibió por los factores correspondientes a las primas de servicios y de vacaciones, como se expone a continuación: Año Factor Valor acumulado incluido en la Resolución UGM 049340 de 8 de junio de 2012 Valor acumulado de conformidad con el certificado de sueldos y factores salariales27 2008 Sueldo $13.188.470 $13.188.470 2008 Prima técnica $4.615.964 $4.615.964 2008 Bonificación especial (Quinquenio) $3.253.984 $19.523.906 2008 Prima vacacional $2.323.548 $3.808.038 26 Folios 22 al 32. 27 Expedido por la Dirección de Gestión del Talento Humano de la Contraloría General de la República el 23 de septiembre de 2011. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo 2008 Prima de servicio $3.844.446 $5.283.452 2008 Prima de navidad $4.667.484 $4.667.484 49.
Lo anterior, permite evidenciar que, en la liquidación de la pensión no fueron tenidos en cuenta como «valor acumulado» los valores que realmente percibió por concepto de primas de vacaciones y de servicio. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia vigente al momento en el que se expidió el acto objeto de control judicial, aquellos emolumentos devengados anualmente se debían incluir en una doceava (1/12) parte, lo que en el caso de los factores en revisión correspondería a: i) prima de servicio: $440.287,6628 y ii) prima de vacaciones: $317.336,529.
Así las cosas, en tanto, la modificación pretendida resultaría contraria al interés en la pretensión del pensionado, no se modificará el acto administrativo en ese aspecto. 50. En igual sentido, el demandante reprochó el valor tenido en cuenta para la liquidación de la prestación por concepto de la bonificación especial o quinquenio.
Al respecto, de conformidad con la jurisprudencia30, para determinar el porcentaje en el que se debía incluir el quinquenio como factor salarial de liquidación pensional, se debía tener en cuenta lo siguiente: «Para determinar el porcentaje de inclusión en el ingreso base de liquidación se procederá de la siguiente manera: i) se determinará con certificación expedida por la Contraloría General de la República sobre el valor que le fue liquidado como quinquenio al demandante con ocasión de la última bonificación consolidada, esto es, la correspondiente a los últimos 5 años.
Tal certificación no puede ser totalizada por el equivalente a los acumulados que se le hubieran pagado durante el último semestre de funciones, pues de conformidad con el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 que corresponde a un mes de remuneración, ii) determinado dicho valor se dividirá el quinquenio entre los cinco años que sirvieron para su causación, iii) el resultado que se obtenga será a su vez dividido entre los doce meses que comprende el año, y iv) las doceavas que resulten se integrarán multiplicadas por 6, que con los meses que se tienen que considerar el ingreso base de liquidación pensional.» 51.
En consonancia, el quinquenio se debía incluir en el porcentaje correspondiente a seis sesentavas (6/60) de este factor, en ese sentido esta Corporación ha explicado31: «Grosso modo, el nuevo pronunciamiento advierte que se tendrá únicamente el último quinquenio percibido como factor salarial, empero, este corresponderá a (6/60) seis 28 5.283.452 / 12 meses = 440.287,66. 29 5.283.452 / 12 meses = 440.287,66. 30 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sala Especial de Decisión Nº. 4.
Sentencia del 1.º de agosto de 2017. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Radicado Nº. 11001-03-15- 000-2016-02022-00. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; auto del 14 de febrero de 2019. Radicado 25000-23-42-000-2014-02001-01 (3701-2015). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo sesentavas de la totalidad del valor percibido.
A modo de ejemplo, frente a un ex servidor de la Contraloría General de la República que haya percibido como último quinquenio la suma de $3’500.000, se deberá hacer el siguiente procedimiento: i) este valor se dividirá en cinco (5), correspondientes a los 5 años con conllevan a dicha prestación, es decir, $3’500.000 / 5 = $700.000; ii) ahora, este valor se dividirá en doce (12), correspondientes a las doceavas que componen un año, así: $700.000 / 12= $58.333; y por último, iii) se deberá multiplicar el resultado anterior por seis (6), número de meses que ordena la Ley 929 de 1976, para promediar la inclusión de factores salariales en las pensiones de los servidores de la mencionada entidad; en conclusión, el valor del quinquenio que se deberá incluir en el ejemplo será el siguiente: $58.333 x 6 = $350.000.» 52.
En línea con lo expuesto, se encuentra que el último quinquenio recibido por el demandante fue por el valor de $19.523.906 por lo que tenía derecho a que en el ingreso base de liquidación por ese factor le fuera incluida la suma de $1.952.39032, lo que resultaría desfavorable para el pensionado, por lo que, tampoco se modificará el acto demandado en ese sentido. 53.
En suma, contrario a lo concluido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, puesto que, si bien se advirtió una diferencia en el valor de los factores incluidos en el ingreso base de liquidación de la prestación, ordenar la modificación de estas con el fin de adecuarlo a la interpretación que se encontraba vigente en la fecha de expedición del acto demandado33 sería contrario al principio «interés en la pretensión u oposición, para la sentencia de fondo o mérito», con fundamento en el cual, en materia laboral, esta Corporación34 ha considerado que a través del ejercicio del medio de control el demandante busca satisfacer un derecho que le represente una mejora frente a lo inicialmente reconocido, o dicho en otros términos, obtener un beneficio, en condiciones normales; de manera que en aquellos casos en los que no media demanda de reconvención el resultado de su proceso no puede conllevar consecuencias que alteren el estado de las cosas a como se encontraban antes de iniciar la demanda, es decir, el juez no puede hacer más gravosa la situación en la que se encontraba el demandante y que lo motivó a acudir a la jurisdicción con el fin de acceder a un derecho del cual se considera es acreedor. 54.
Por las anteriores razones la Sala se relevará de analizar lo relacionado con la aplicación del último semestre de servicios y la inclusión de factores adicionales a los previstos en el Decreto 1158 de 1994 para conformar el IBL de la pensión de Eliécer Gónzalez Galindo y en su lugar se mantendrá incólume el derecho en los términos de la Resolución UGM 049340 del 8 de junio de 2012, puesto que no le 32 I) Quinquenio: $19.523.906 / 5 [periodo en el que se causó] = $3.904.781; ii) $3.904.781 / 12 [meses del año] = $325.398,4; y iii) $325.398,4 x 6 [periodo sobre el que se calculó el IBL]= $1.952.390. 33 Vigente incluso en la actualidad. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2013-01223-00, M.P. César Palomino Cortés 17 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo asistió razón al demandante frente a la pretensión de obtener la reliquidación de la pensión de jubilación, por las consideraciones expuestas. 55.
Por consiguiente, y por las razones hasta aquí expuestas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió las pretensiones de la demanda y en su lugar se negaran. 2.5. Costas 56. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 57.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 58. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 59.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 60. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 35 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo 3.
Conclusión 61. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no procede la reliquidación pensional en consideración a un IBL conformado con la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 11 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Eliécer González Galindo contra la Ugpp, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en su lugar se dispone: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Sexto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Ausente con excusa JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma 19 Radicado: 25000-23-42-000-2012-01787-01 (0558-2017) Demandante: Eliécer González Galindo del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT