CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Resuelve apelación de auto __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra el auto proferido el 15 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.
I.- Antecedentes 1.1. La demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, Jorge Eliécer Arrieta Baquero solicitó: 1.1. La anulación de la Resolución RDP 9356 del 16 de abril de 2020, por medio de la cual se «cobr[ó] una suma exorbitante de dinero, sin un debido proceso de contradictorio» y de la Resolución No. 013263 del 9 de junio de 2020, que la confirmó. 1.2.
El restablecimiento del derecho, en el sentido de que se disponga que las diferencias pensionales que fueron pagadas con ocasión de la resolución RDP 0242702 del 11 de noviembre de 2016 fueron recibidas de buena fe y se reconozcan los perjuicios morales en cuantía de 100 smlmv3. 1 En adelante UGPP. 2 En adelante CPACA. 3 Salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero 2.
En el acápite de hechos, narró lo siguiente: 2.1. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho 20 001-33-31-0012012-370- 00, en sentencia de primera instancia del 11 de julio de 2016, condenó a la entidad UGPP a ajustar la base de liquidación pensional con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de los factores: subsidio de alimentación, primas semestral, de navidad, de vacaciones y bonificación de servicios, a partir del 4 de octubre de 2007. 2.2.
El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar en auto del 22 de septiembre de 2016, además liquidó las costas y agencias en derecho en el 8% de las pretensiones reconocidas y sesenta mil pesos ($60.000) de gastos ordinarios del proceso, en contra de la UGPP. La liquidación se aprobó en auto del 27 de septiembre de 2016. 2.3. Con el fin de dar cumplimiento a la sentencia, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 042702 del 11 de noviembre de 2016, RDP 003729 del 2 de febrero de 2017, RDP 018485 del 4 de mayo de 2017, SFO 001012 del 27 de marzo de 2018, así como los Oficios NOR 90579 del 29 de octubre de 2016 y otro del 2 de febrero de 2017. 2.4.
Por medio de auto del 10 de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, informó que por un error involuntario de la secretaría, no se había dado trámite al recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la entidad demandada contra la sentencia del 11 de julio 2016, por esta razón, se fijó fecha para realizar la audiencia de conciliación prevista en el artículo 192 del CPACA, para el 18 de diciembre de 2018. 2.5.
Por lo anterior, quedó «en tela de juicio» que la UGPP hubiese expedido resoluciones tendientes al pago del reconocimiento pensional, debido a que, si la entidad interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia del 11 de julio de 2016, debía esperar a la decisión de segunda instancia, lo cual no sucedió. 2.6. Surtido el recurso de apelación presentado por la UGPP, el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia proferida el 29 de mayo de 2019, resolvió revocar la decisión de primera instancia. 2.7.
Por lo anterior, interpuso acción de tutela y, en sentencia del 6 de febrero de 2020, la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación resolvió amparar 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Esta fue revocada el 12 de marzo de 2020 por la Sección Quinta y, en su lugar, se declaró la improcedencia respecto del cargo de violación al principio de congruencia. 2.8.
Mediante la Resolución RDP 009356 del 16 de abril de 2020, la UGPP «dio por sentado la mala fe» y cobró «una suma exorbitante de dinero sin una decisión judicial bajo el debido proceso de contradictorio». Contra esta decisión presentó el recurso de apelación, pero no se ha resuelto. 2.9. El 14 de septiembre de 2020, dio respuesta al primer oficio de cobro persuasivo, en el sentido de solicitar que se diera respuesta al recurso de apelación interpuesto; asimismo pidió la revocatoria de las actuaciones adelantadas con radicación 2020400301686332. 2.10.
Posteriormente, vía telefónica, se le informó que se había expedido la Resolución RDP 013263 del 9 de junio de 2020, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, pero fue notificada a un buzón electrónico que no era correcto. 2.11. Con oficio del 28 de septiembre de 2020, se le informó que el proceso de cobro se encontraba en firme y que no procedía el análisis de la obligación y, por lo tanto, continuó con el cobro de lo que «recibió de buena fe» y en la omisión de notificar en debida forma la Resolución RDP 013263 de 2020. 3.
En el concepto de violación, sostuvo que (i) la entidad no podía sancionarlo por haber recibido la prestación de buena fe, además, porque se trató de un error de esta; (ii) no existió «ni siquiera un indicio que [ ] haya falsificado la sentencia, la ejecutoria de la misma, o algo similar al fraude o falsedad. Lo cual resulta además en una grave afectación a la seguridad jurídica, por cuanto se descubrió este hecho por un término exagerado de dos años»;
(iii) ordenar la devolución de una suma que recibió de buena fe afectó su mínimo vital; y (v) se vulneró el derecho al debido proceso, comoquiera que no se realizó la investigación correspondiente. 1.2. Solicitud de medida cautelar 4. Jorge Eliécer Arrieta Baquero solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones RDP 9356 del 16 de abril de 2020 y RDP 013263 del 9 de junio de 2020, «además del auto de cobro pre-jurídico», con fundamento en lo siguiente: 5.
La mala fe se debe probar ante la autoridad judicial y conforme con el debido proceso, en especial, cuando fueron los actos expedidos por la administración los que generaron el error en el pago. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero 6. Se vulneraron sus derechos, por cuanto tiene 68 años de edad y no cuenta con los ingresos económicos diferentes a su pensión; además, la orden de pagar la suma de $223.784.618 desconoció que no actuó de manera engañosa o fraudulenta. 7.
Procedía el decreto de la medida cautelar, comoquiera que se quebrantó el debido proceso al no permitirse ejercer el derecho de contradicción y tampoco se demostró la mala fe. «[L]a entidad continúa insistiendo en la aplicación del cobro pre jurídico». 1.3. Auto que resolvió la medida cautelar 8. En auto proferido el 15 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F decretó la solicitud de medida cautelar.
Para tal efecto, reseñó los hechos relevantes y expuso lo siguiente: 9. El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar omitió dar trámite al recurso de apelación contra la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión, el cual fue interpuesto oportunamente. Posteriormente, la secretaría del mencionado despacho expidió una constancia de ejecutoria, lo que ocasionó que la entidad diera cumplimiento y reliquidara la pensión, lo que, a su vez, generó un mayor valor a pagar. 10.
Era procedente decretar la medida cautelar, con el fin de evitar un perjuicio del demandante, «sin que prima facie, se haya acreditado que procede la recuperación de sumas pagadas a quien, en principio y bajo la presunción que admite prueba en contrario, se entiende que obró de buena fe». 1.4. El recurso de apelación 11. Contra la anterior decisión, la entidad demandada presentó recurso de apelación. Planteó los siguientes argumentos de disenso: 12.
Los actos demandados se encuentran legalmente emitidos, debido a que, se expidieron con ocasión a las atribuciones legales que ostenta la entidad, a saber, la legalidad de la acción de cobro, pues la resolución por la cual se reconoció el reconocimiento pensional se encontraba viciada, y por lo tanto, la consecuencia de que esta saliera a la vida jurídica era que se retrotrajeran sus efectos, más aún cuando en virtud de esta se hicieron pagos a los cuales el demandante no tenía derecho. 13.
Con los actos administrativos no se vulneraron los derechos del demandante, comoquiera que se respetaron sus garantías fundamentales; además, el error en el 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero pago no podía ser imputado a la entidad, comoquiera que aquellos fueron expedidos con ocasión de la certificación de ejecutoria expedida por el juzgado. 14.
De ese modo, como lo ilícito no generaba derechos, al percibir los dineros «aprovechando el error de la administración» se generó el delito de peculado por apropiación en beneficio de terceros. 15. La suspensión de los efectos jurídicos causaron un perjuicio y detrimento en la sostenibilidad del sistema general de pensiones, en razón a que los recursos que fueron pagados indebidamente son de naturaleza pública. 16.
Se desvirtuó la buena fe, comoquiera que el demandante, a pesar de conocer que no se había resuelto el recurso de apelación en segunda instancia, continuó cobrando las mesadas pensionales. II. Consideraciones 2.1. Competencia 17. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandada contra el auto que decretó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2.
Problema jurídico 18. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿deben suspenderse los efectos de los actos administrativos acusados porque, de mantenerlos, se vulneraría el mínimo vital del demandante y, además, porque no se ha probado la mala fe y, por consiguiente, el deber de reintegrar las sumas que percibió por concepto de la reliquidación pensional? 19.
Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso–administrativo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 2.3. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo 20.
El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 21.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 22.
Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 23. De las normas antes analizadas4 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos5.
Veamos: 23.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo6;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio7. 4 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 5 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 6 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero 23.2.
Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia8; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda9. 23.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda10 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud11; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios12. 23.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas13- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 10 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 11 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios14. 24.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 25. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el recurso de apelación, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala 26. En el expediente se encuentra probados, entre otros, los siguientes hechos: 26.1. A través de la Resolución PAP 028324 del 29 de noviembre de 2010, Cajanal reconoció a favor de Jorge Eliecer Arrieta Baquero la pensión de vejez. 26.2. Por considerar que en el reconocimiento pensional no se incluyeron todos los factores salariales, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la sentencia proferida el 11 de julio de 2016, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, resolvió lo siguiente: «CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP-, a reajustar la Base de la Liquidación Pensional del señor JORGE ELIECER ARRIETA BAQUERO, [ ], teniendo en cuenta para liquidar la misma el equivalente al 75% del salario promedio que devengó el último año de servicio, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, incluyendo como factores salariales el subsidio de alimentación, prima de semestral, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por servicios; con efectos fiscales desde que se hizo efectiva la pensión, advirtiéndole a la demandada, que realice las deducciones correspondientes a que haya lugar por concepto de aportes para 14 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero la seguridad social de las sumas que aquí se ordenan incluir y sobre las cuales no se hagan deducidos los mismos para efectos pensionales, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.» [sic] 26.3.
En auto del 27 de septiembre de 2016 se aprobaron las costas. 26.4. En cumplimiento de la sentencia, la UGPP expidió la Resolución RDP 042702 del 11 de noviembre de 2016, por medio de la cual reliquidó la pensión en cuantía de $1.912.518 a partir del 4 de octubre de 2007; esta fue adicionada y modificada mediante las Resoluciones RDP 003729 del 2 de febrero de 2017 y RDP 018485 del 4 de mayo de 2017, respectivamente.
Igualmente, expidió la Resolución SFO 001012 del 27 de marzo de 2018, en la que ordenó el pago por concepto de intereses y costas. 26.5. En sentencia del 29 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la sentencia proferida el 11 de julio de 2016 por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y ordenó compulsar copias a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación por «la ocurrencia de las anomalías expuestas con el recurso de apelación incoado en el proceso»; estas eran: «Si bien es cierto, se acreditó en el plenario que el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, omitió darle el trámite de rigor al recurso de apelación incoado oportunamente por la entidad demandada en contra de la providencia de fecha 11 de julio de 2016, en el que se accedió a las pretensiones incoadas por la parte actora, lo que conllevó a que se expidiera erradamente una constancia de ejecutoria de la aludida decisión, y por ende que la UGPP acatara la orden impartida por el A quo; [ ]» [sic] 26.6.
En la Resolución RDP 9356 del 16 de abril de 2020, la UGPP consideró y resolvió lo siguiente: Que se verifica el cobro de mayores valores de mesadas pensionales por parte del señor ARRIETA BAQUERO JORGE ELIECER, toda vez que entre el 04 de octubre de 2007 al 31 de enero de 2020, recibió el pago de la mesada pensional en exceso. Que en esas condiciones, el señor ARRIETA BAQUERO JORGE ELIECER CONTINUÓ COBRANDO las mesadas pensionales en su totalidad tal como da cuenta el Resumen de Mayores valores pagados, suscrito por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP Radicado No. 2020800100662132 del 16 de marzo de 2020, que da certeza de los cobros efectuados por el señor ARRIETA BAQUERO JORGE ELIECER; entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a la totalidad de aquellas, cuando era conocedor de la situación que daba origen a la modificación en el pago de su mesada pensional. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero Que la sumas pagadas de más, deben ser recuperadas por UGPP, en los términos del numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013.
Que en virtud de lo anterior, la Subdirección de Nomina de Pensionados de la UGPP, informa que mediante oficio Radicado No. 2020800100096702 del 17 de enero de 2020, solicito al señor ARRIETA BAQUERO JORGE ELIECER, el reintegro de los mayores valores pagados, sin que a la fecha se haya obtenido el pago de los mismos. [ ]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Determinar que el Señor ARRIETA BAQUERO JORGE ELIECER, identificado con C.C. No 12.718.007 de Valledupar, adeuda, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $ 223,784,618.00 M/CTE (Doscientos Veintitrés Millones Setecientos Ochenta y Cuatro Mil Seiscientos Dieciocho Pesos CON 00/100 M/CTE), la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el Resumen de Valores expedido por la Subdirección de Nómina de Pensionados de la UGPP anexo al memorando Radicado No. 2020800100662132 del 16 de marzo de 2020, y lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución [ ]» 26.7.
Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, pero fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución RDP 013263 del 9 de junio de 2020. 27. En el recurso de apelación, la parte demandada sostuvo que los actos administrativos fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico y que procedía el cobro de los dineros porque el demandante, aun con conocimiento de la existencia del recurso de apelación que no fue tramitado, cobró las mesadas pensionales sin tener derecho. 28.
El artículo 83 superior establece que «[l]as actuaciones de los particulares y autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 29. De conformidad con esta disposición, en la parte segunda del CPACA [organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva], concretamente el artículo 164, numeral 1, literal c), se dispuso que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», de lo que se deduce que solo la autoridad judicial puede determinar si el beneficiario de una suma reconocida, por ejemplo una pensión, acudió a maniobras fraudulentas para obtener el derecho. 30.
De ello se extrae, adicionalmente, que la entidad pública no puede, unilateralmente, ordenar la devolución de las sumas pagadas «en exceso» o 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero «indebidamente» con el simple argumento de la existencia del error, pues ello se distancia del postulado normativo del deber de desvirtuar aquel principio. 31.
En efecto, esta Sección15 ha señalado que, si bien la buena fe se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas [relaciones jurídico - administrativas], no constituye un postulado absoluto, pues tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional como la prevalencia del interés general; por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que la contraparte actuó de mala fe. 32.
Ciertamente, esta Sección ha sostenido lo siguiente16: «[ ] no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento o reajuste pensional, sino que resultaba necesario que acudiera ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de demostrar que la conducta de la demandante se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana [ ].» 33.
A más de ello, cuando se trata de un error de la administración, se ha puntualizado lo que se transcribe a continuación17: «[ ] en tratándose de un error de la administración como cuando concede el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar en su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe18.
Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo evento, habrá que analizar situaciones particulares respecto de las conductas de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de las decisiones definitivas que resolvieron la cuestión». 34.
Entonces, como supra se reseñó, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia que ordenó la reliquidación de Jorge Eliecer Arrieta Baquero a pesar de que había presentado el recurso de apelación oportunamente. Sin embargo, 2 años después de que aquella se hubiera proferido, se le dio el trámite correspondiente y, el Tribunal Administrativo del Cesar decidió revocarla. 15 Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, radicación 68001-23-33-000-2014-00746-02 (0996-2016), CP.
William Hernández Gómez. 16 Subsección B, sentencia del 9 de marzo de 2023, expediente 73001-23-33-000-2020-00089-01 (3186-2022), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2022, radicación 25000-23-42-000-2016-02392- 01 (2329-2019), CP. William Hernández Gómez. 18 En este sentido, se pronunció recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, expediente: 2677-15 y del 29 de junio de 2017, expediente: 4321-2016. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero 35.
Así las cosas, en principio, el aquí demandante no tuvo injerencia alguna en las etapas y decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón suficiente para deducir que, hasta este momento procesal, no está demostrada la mala fe y, por consiguiente, que la UGPP no podía, unilateralmente, cobrar los dineros que fueron desembolsados en virtud de los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia. 36.
A más de lo anterior, la Sala halla razón al demandante en que, a la fecha, tiene 72 años de edad, de manera que imponerle la carga de devolver la suma de $223.784.618 constituye un impacto que, posiblemente, supera su capacidad económica y una afrenta a sus derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso y mínimo vital. 37.
En un caso similar, esta Sección consideró lo siguiente19: «En tal medida, no resulta razonable que el SENA, en abierta de contradicción de los postulados constitucionales y legales antes citados, ordene el reintegro de las sumas que fueron pagadas por el ISS y el SENA entre el 11 de agosto de 1998 y el 30 de junio de 2001, tiempo durante el cual recibió doble mesada pensional, imponiendo a la afectada un sorpresivo gravamen, sometiéndola al cumplimiento de una carga que eventualmente podría exceder su capacidad económica y patrimonial, pretendiendo así purgar el descuido en que incurrió la administración por no haber adoptado las medidas necesarias, tendientes a evitar este tipo de situaciones.» [sic] [se resalta] 38.
En conclusión, considera la Sala que la UGPP no podía ordenar la devolución de los dineros, comoquiera que no se ha desvirtuado la mala fe de Jorge Eliécer Arrieta Baquero, de ahí que sea procedente la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados. 39. Sea del caso señalar, además, que si bien las actuaciones surtidas en el proceso de cobro persuasivo y/o coactivo no son del resorte de esta litis, se debe precisar que, al decretar la suspensión provisional del acto administrativo aquí cuestionado, que constituye el título ejecutivo, la consecuencia lógica es que las actuaciones tendientes a ejecutarlo tengan la misma suerte, razón por la cual, en la parte resolutiva se adicionará el auto proferido el 15 de marzo de 2023, en el sentido de puntualizar que esas actuaciones tampoco pueden seguir causando efectos jurídicos.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Segunda 19 Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2011, radicación 25000-23-25-000-2004-00813-01 (2049-08), CP. Luis Rafael Vergara Quintero. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00956-01 (6648-2023) Demandante: Jorge Eliécer Arrieta Baquero
RESUELVE
Primero. Adicionar el auto proferido el 15 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de precisar que las actuaciones adelantadas en virtud del acto suspendido tampoco pueden seguir causando efectos jurídicos. Segundo. Confirmar el auto proferido el 15 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual se decretó la medida cautelar de suspensión de los efectos de las Resoluciones RDP 9356 del 16 de abril de 2020 y 013263 del 9 de junio de 2020.
Tercero. Una vez en firme este auto, remitir el expediente al Tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.