CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 76001-23-31-000-2009-00872-01 (54.044) Actor: MARÍA DE JESÚS ARCILA Y OTROS Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones de la Sala, me permito expresar las razones por las cuales aclaro el voto en el asunto de la referencia. A través de fallo del 18 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca declaró probada la excepción de caducidad, decisión “revocada” por la Subsección a través de sentencia del 21 de noviembre de 2022, para, en su lugar, concluir que se configuraba la ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida escogencia de la acción. La sentencia de la Sala se edificó, entre otros, en los siguientes supuestos: 1.
En primer lugar, se concluyó que la decisión de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad no era susceptible de ser apelada por el Ministerio Público, en cuanto no le asistía interés para debatir la oportunidad en el ejercicio del derecho de acción, por ser un asunto que solo le concernía a la parte actora, por ser la interesada en la indemnización objeto de las pretensiones.
Me aparto de lo expuesto por la Subsección, en cuanto restringe la facultad de intervención del Ministerio Público, pues, si bien a los procesos de reparación directa resulta inherente un interés patrimonial, lo cierto es que tal circunstancia no constituye un impedimento legal para que sus agentes puedan actuar, pues se entiende que su intervención opera en favor del bien común, al margen de que Radicación: 76001-23-31-000-2009-00872-01 (54.044) Actor: María de Jesús Arcila y otros Demandado: Nación–Rama Judicial y otros 2 alguna de las partes pueda resultar beneficiada, tal como lo precisó la Sección Tercera en sentencia de unificación del 26 de febrero de 20181, en la cual sostuvo: “Su autonomía e independencia convierten a la institución en instrumento al servicio del interés público al paso que la tornan en factor generador de balance, equilibrio e igualdad de cargas, cuandoquiera que el desconocimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales fundamentales lo rompan (…) [S]us actuaciones (…) están encaminadas a restablecer el equilibrio roto al contravenirse preceptos constitucionales o legales y, en tal sentido, justamente con miras a servir ese interés público, habrá de apoyar a quien se vio más afectado sin que ello le signifique asumir la posición de parte interesada.
(…) [E]l Ministerio Público tiene la obligación de velar por el interés público y de equilibrar las cargas allí donde ellas se inclinan hacia un extremo o hacia el otro de modo desproporcionado o arbitrario, contrariando mandatos constitucionales o legales; así que no es dable afirmar que en sus actuaciones como sujeto procesal en los juicios contencioso administrativos la Procuraduría y sus agentes judiciales al impugnar las decisiones puedan obrar en interés – particular–, de una parte o de la otra.
(…) [E]l amplio margen de apreciación reconocido por la Constitución a las autoridades judiciales para fijar el sentido y alcance del derecho aplicable no puede llevarse al extremo de imponer cargas que restringen de manera sensible y, sin mediar justificación constitucional alguna, el derecho de acceso a la administración de justicia”.
En el caso concreto, la apelación del Ministerio Público versaba sobre la caducidad, institución relacionada tanto con el derecho de acceso a la administración de justicia como con el debido proceso, por ende, tal recurso se enmarcaba en la defensa de la integridad del ordenamiento jurídico y de los derechos fundamentales de las partes, y no en un interés netamente patrimonial de la parte actora.
El argumento planteado en la sentencia de la Subsección implica que en sede de reparación directa ningún aspecto pueda ser apelado por el Ministerio Público, porque si sus agentes no están facultados para cuestionar las decisiones relativas a los presupuestos procesales de la acción, por ser un aspecto reservado a la parte actora, bajo el mismo razonamiento habría que concluir que no están habilitados para recurrir sentencias de fondo que niegan o conceden las pretensiones, pues una decisión en tal sentido estaría relacionada directamente con los intereses de una de las partes. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente 36.853, M.P. Danilo Rojas Betancourth.
Radicación: 76001-23-31-000-2009-00872-01 (54.044) Actor: María de Jesús Arcila y otros Demandado: Nación–Rama Judicial y otros 3 De este modo, la intervención del Ministerio Público estaría limitada a las acciones públicas, lo que desconoce la normativa y jurisprudencia de unificación sobre este tema, criterio que no comparto y, por ende, me permito aclarar el voto frente a este aspecto. 2.
Frente a la imputación formulada contra la Superintendencia de Notariado y Registro, en la sentencia se precisa que tal entidad, en virtud de un fallo de pertenencia de la jurisdicción ordinaria, dio apertura en 1986 al folio de matrícula inmobiliaria 370-239987 y, luego no lo canceló, a pesar de la orden judicial en ese sentido. 2.1.
Con fundamento en lo expuesto, la Subsección concluyó que se trataba de actos administrativos de registro que debían ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que lo procedente fuera declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. No comparto dicha conclusión, en la medida en que los actos administrativos de ejecución no son demandables, aspecto que resultaba relevante en el sub lite, porque la apertura del folio de matrícula inmobiliaria en 1986 obedeció a la materialización de la respectiva sentencia de pertenencia, sin que se hubiese excedido su alcance, de ahí que no se esté ante un evento de procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En relación con los actos administrativos de ejecución, esta Corporación ha sostenido2: “Los actos administrativos de ejecución (…) son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.
A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos3: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 13 de agosto de 2020, Radicación: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16), C.P: Rafael Francisco Suárez Vargas. 3 Cita del original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015”. Radicación: 76001-23-31-000-2009-00872-01 (54.044) Actor: María de Jesús Arcila y otros Demandado: Nación–Rama Judicial y otros 4 iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad (destacado no es del texto).
De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial. Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial”.
Así las cosas, no siempre que en el contexto de los hechos narrados en sede de reparación directa se advierta la existencia de un acto administrativo, el juez debe adecuar las pretensiones a nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello depende de que el respectivo acto sea susceptible de control judicial, supuesto que en el sub lite no se cumplió y, por ende, no resultaba procedente declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida escogencia de la acción. 2.2.
De otro lado, en cuanto a la omisión en la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria, una vez fue dejado sin efecto el fallo de prescripción, no se trató de la expedición de un acto administrativo, sino el incumplimiento de una orden judicial, de ahí que no fuera procedente la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la caducidad de la reparación directa, contada desde la fecha en la que accionada debió cancelar el respectivo folio. 3.
Finalmente, la Subsección precisó que, si bien los actores manifestaron su inconformidad, vía imputación por error judicial, con la sentencia que ordenó la extinción de dominio del edificio Zulay, construido por un tercero sobre sus predios, lo cierto era que lo pretendido era recuperar la posesión de tales terrenos, de ahí que la acción idónea fuera la reivindicatoria y la reparación directa no resultara procedente, lo que imponía declarar la indebida escogencia de la acción en lo que a ese punto se refería. Me aparto de la anterior conclusión, porque, según la demanda, la imputación formulada contra la Rama Judicial se sustentó en el hecho de ordenar la extinción de dominio de las mejoras que un tercero levantó sobre los predios de los actores Radicación: 76001-23-31-000-2009-00872-01 (54.044) Actor: María de Jesús Arcila y otros Demandado: Nación–Rama Judicial y otros 5 -edificio Zulay-, decisión que se calificó de ilegal, por el supuesto desconocimiento de “la regla general de que lo accesorio pertenece a lo principal, es decir, que en este caso, tal edificación pertene[cía] a los lotes donde se [encontraba] construida”.
En ese sentido, se imponía el análisis de fondo del asunto, para que se determinara si los argumentos planteados por la parte actora resultaban o no suficientes para concluir que la extinción de dominio en los términos en los que fue ordenada era contraria a derecho y constituía un error judicial, por el supuesto desconocimiento de los derechos de los demandantes.
En suma, al margen de la prosperidad o no de las pretensiones, la Sala se encontraba ante un caso responsabilidad por actos de la administración de justicia, de ahí que no fuera procedente un fallo inhibitorio por indebida escogencia de la acción, sino una reparación directa con decisión de fondo, en la que se analizara si la decisión de extinción de dominio comportaba o no un error judicial.
En los anteriores términos explico las razones que me llevaron a aclarar el voto. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.