Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha y Tribunal Administrativo de La Guajira Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: defectos procedimental y sustantivo por desconocimiento de precedente jurisprudencial. Subtema 3: requisito de Inmediatez. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por Eulalia Realpe Mosquera en contra de la sentencia del 3 de octubre del 20241 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO Eulalia Realpe Mosquera presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, que consideró vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira, al proferir las sentencias del 11 de noviembre de 20222 y del 22 de noviembre del 20233, respectivamente, dentro del proceso con radicado núm. 44001-33-40-003-2017-00079-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 24, certificado: C368CE545099B72A 1F311F0552505BFB 4C6FC66F498D03B4 71903A9F7959B7E6. 2Samai, exp. núm. 44001-33-40-003-2017-00079-00, índice 23, certificado: 931B7BE6503857E3 857ED1D8161B0645 2D17A6AC42CC7071 CBF113B199AF74C2. 3Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 2, certificado: 50C7A9E431956755 08550AAA1BD36ED6 D99C5EC6BBD73D07 BC337D00D985160F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.1. Tita Alicia Mosquera de Realpe presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, (UGPP), con la pretensión de que se declarara la nulidad los siguientes actos administrativos: (i) Resolución núm. RDP 041020 del 5 de octubre de 2015 a través de la cual se negó el reconocimiento de la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Marco Elías Realpe Borja;
(ii) resolución núm. RDP 049193 del 24 de noviembre de 2015 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición presentado en contra de la anterior resolución, que confirmó el acto administrativo denegatorio. (iii) resolución núm. RDP 0544374 del 18 de diciembre de 2015 que resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la resolución número RDP 041020 de 5 del octubre de 2015, que confirmó el acto administrativo denegatorio y declaró agotada la vía gubernativa.
Además, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en su condición de cónyuge supérstite. 2.1.2. En primera instancia, el asunto le correspondió bajo el radicado núm. 44001-33- 40-003-2017-00079-00, al Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha. Después de la admisión de la demanda, falleció la señora Mosquera de Realpe.
Por tal motivo, se reconoció como sucesora procesal a Eulalia Realpe Mosquera. Así las cosas, el 11 de noviembre del 20224, el juzgado profirió sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar que en el curso del proceso no quedó acreditado el requisito de la convivencia durante los últimos cinco años de vida del causante.
La parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. No obstante, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de La Guajira confirmó la decisión del a-quo5 porque las premisas fácticas que sustentaron el recurso de apelación carecieron de acreditación probatoria. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora, en la solicitud de amparo6, invocó como trasgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.
En tal sentido, sostuvo que las autoridades accionadas, en las providencias judiciales objeto de tutela, incurrieron en los siguientes defectos: 4 Samai, exp. núm. 44001-33-40-003-2017-00079-00, índice 23, certificado 931B7BE6503857E3 857ED1D8161B0645 2D17A6AC42CC7071 CBF113B199AF74C2. 5 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 2, certificado 50C7A9E431956755 08550AAA1BD36ED6 D99C5EC6BBD73D07 BC337D00D985160F. 6 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 2, certificado 5C96E0C2AA984719 E7EC7FB870757526 ECDBC45F0B53FBB1 5F29D1E4471D093F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no tener en cuenta que la Corte Constitucional, en sentencias T-228 de 2023, SU-108 de 2020 y SU-461 de 2020, han señalado que los requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente o sustitución pensional pueden ser exceptuados por la configuración de justa causa, la cual se debe considerar si la interrupción de la convivencia es justificada, por ejemplo, por motivos de salud.
Procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto que la autoridad judicial accionada cometió el «error» de no estudiar de fondo el recurso de apelación por insuficiencia argumentativa, pese a que el no reconocimiento de una pensión de sobrevivientes afecta el mínimo vital. 2.3. Trámite procesal La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de octubre de 20247, admitió la solicitud de amparo; dispuso comunicar el escrito de tutela a la UGPP, en calidad de tercero interesado; y ordenó la notificación a los sujetos procesales. 2.4.
Intervenciones El Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha8 indicó que no transgredió el derecho al debido proceso de la parte actora, puesto que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se cumplieron todas las garantías previstas en el ordenamiento jurídico. Advirtió que lo pretendido con la acción constitucional es reabrir la discusión de índole legal de la causa ordinaria para obtener un pronunciamiento favorable a la tutelante, motivo por el que es improcedente.
El Tribunal Administrativo de La Guajira9 pidió que se declare improcedente el amparo de tutela porque no incurrió en los defectos alegados por la parte actora, pues la providencia cuestionada fue proferida de conformidad con el ordenamiento jurídico procesal vigente. De esta manera, precisó que la tutelante incumplió con la carga de argumentar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, expresó que los reparos planteados por la señora Realpe Mosquera fueron decididos por las autoridades judiciales competentes, en las instancias procesales respectivas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que lo pretendido en esta acción es reabrir la discusión jurídica como si se tratara de una tercera instancia, lo cual desnaturaliza el objeto de la tutela.
La UGPP afirmó que las decisiones judiciales cuestionadas en esta acción constitucional no incurrieron en los defectos y que la actora pretende continuar con un debate ya finalizado; por tanto, aseguró que la tutela carece de sustento fáctico y probatorio que justifique la intervención del juez constitucional. 7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 11, certificado: BBA80C2157756C5A F496874161201360 D26E4904AB177812 C0CC2633950DFA42. 8 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 16, certificado: 3A0B705B6153BB03 B27720C97D3E8AEF B8AAF6EB21A3E662 7315B36F1FFB7886. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 19, certificado 6B373F479DDD8FB4 1FB3D1680431A165 8BD4706FDC74ED79 FEBF541DB93B30CD.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, advirtió el incumplimiento del requisito de inmediatez, puesto que desde la notificación de la decisión del tribunal hasta la presentación del escrito de tutela transcurrió un término que superó los 6 meses. 2.5.
Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de octubre de 202410, declaró improcedente la acción de tutela al encontrar que no quedó satisfecho el requisito de inmediatez. Lo anterior, porque la actora radicó la solicitud de amparo transcurrido más de seis meses desde la notificación de la sentencia cuestionada, es decir, por fuera del plazo que la jurisprudencia ha establecido como razonable. 2.6.
Impugnación Eulalia Realpe Mosquera presentó impugnación11 en contra de la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para lo cual argumentó que el requisito de inmediatez se encuentra superado comoquiera que la aclaración de voto manifestada en la sentencia del 22 de noviembre de 2023 por uno de los magistrados integrantes de la sala «vino a ser notificada hasta el 3 de marzo de 2024», momento desde el que se debió contabilizar el plazo de 6 meses.
Por tal razón, consideró que la fecha máxima para presentar el escrito de amparo era el 3 de septiembre del 2024. Adujo que el juez de primera instancia tenía que garantizar el acceso a la administración de justicia, emitir una decisión de fondo y no desconocer los argumentos del escrito de tutela «so pretexto de una extemporaneidad de 11 días», más aún, al tener en cuenta la sentencia del 22 de noviembre de 2023 trasgredió el derecho fundamental a la seguridad social.
Por lo expuesto, solicitó que se revoque el fallo de primera instancia de tutela y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia del 3 de octubre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Eulalia Realpe Mosquera se encuentra acreditada, por cuanto actuó como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fueron expedidas las sentencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales. 10Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 24, certificado C368CE545099B72A 1F311F0552505BFB 4C6FC66F498D03B4 71903A9F7959B7E6. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04208-00, índice 30, certificado 89CD3BB47D292C2F CCA790890242398B 873D24F872B59139 091F18893AA45925.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira porque fueron las autoridades que profirieron las respectivas providencias dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3.
Cuestión preliminar La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 22 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, toda vez que esta decisión fue la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Tita Alicia Mosquera de Realpe en contra de la UGPP. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado12 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional13.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado;
(iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; (v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 13 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución14. 3.5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia de tutela de primera instancia del 3 de octubre de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En concreto, se deberá determinar si la acción de tutela interpuesta por Eulalia Realpe Mosquera en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira supera el requisito de inmediatez.
En caso afirmativo, se continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad y, si a ello hay lugar, a emitir una decisión de fondo. 3.5.1. Requisito de inmediatez El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela se puede presentar en cualquier momento y lugar, pues su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales; también es cierto que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.
De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Por otra parte, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia que se cuestiona previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado15 explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que están en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta corporación, como regla general, consideró que, para que el ejercicio de la acción de tutela se efectuara en un plazo razonable, se debía interponer la solicitud de amparo dentro de los seis meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia reprochada.
En el asunto bajo estudio, Eulalia Realpe Mosquera presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, que consideró vulnerados con la sentencia del 22 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira dentro del proceso con 14 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado núm. 44001-33-40-003-2017-00079-01. Pues bien, al examinar el referido expediente en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, la Sala observa que la providencia objeto de tutela fue notificada a las partes e intervinientes dentro del proceso ordinario con mensaje electrónico enviado el 26 de enero de 202416, y cobró ejecutoria el 2 de febrero de 2024.
En ese orden, el plazo de seis meses que la jurisprudencia de esta corporación ha estimado como razonable para acudir a la administración de justicia en tutela contra providencia judicial, contado desde la ejecutoria de la mencionada sentencia, finalizó el 2 de agosto de 2024; sin embargo, el escrito de amparo fue presentado el 12 de agosto de 202417, es decir, que no superó el requisito de inmediatez.
En cuanto al argumento de impugnación atinente a que el plazo de inmediatez debe ser analizado desde la «notificación» de la aclaración de voto que presentó uno de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de La Guajira en la providencia objeto de reparos, es preciso aclarar, por un lado, que la publicación del voto disidente fue realizada el 12 de diciembre de 202318; y, por otro lado, que la fecha del 3 de marzo de 2024 corresponde al registro en la plataforma Samai de la constancia de notificación de la sentencia ordinaria de segunda instancia, actuación realizada el 26 de enero de 2024.
Además, cabe advertir que, de acuerdo con los cargos expuestos en el escrito de tutela, el hecho que generó la presunta vulneración de derechos fundamentales de Eulalia Realpe Mosquera es la sentencia del 22 de noviembre de 2023, providencia que contiene los fundamentos en los cuales la autoridad judicial accionada sustentó su decisión, y no la aclaración de voto a la que hace referencia. Aunado a lo expuesto, la Sala pone de presente que la parte actora no manifestó algún motivo que permitiera inferir la existencia de un hecho que le haya impedido ejercer oportunamente este medio de defensa judicial; y que la exigencia de agotar el requisito de procedibilidad de inmediatez de la acción constitucional es desproporcionada.
En tal sentido, no se encuentra justificada la interposición tardía de la solicitud de amparo constitucional. IV. CONCLUSIONES Por las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 3 de octubre del 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo interpuesto por Eulalia Realpe Mosquera en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira, en razón a que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez. 16 Samai, exp. núm. 44001-33-40-003-2017-00079-00, índice 12, certificado: 87DB081464B04A30 CE2F7FE50233C481 192377CA943B0578 449F040AD8CE9AEC. 17 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04208-01, índice 1, certificado: 3ABED3573A9D687A FBEDB924C388C8EA 376E38F821FB8922 BC2AABB98251C100. 18 Samai, exp. núm. 44001-33-40-003-2017-00079-00, índice 10, certificado: B8B2B04A91F00FAD 36486CD441A6F794 8574494B0255A66F FC455292D979FA29.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04208-01 Accionante: Eulalia Realpe Mosquera Accionados: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de octubre de 2024 que profirió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JARR/DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.