Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00041-00 (0243-2025) Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas Demandadas: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) Tema: Resuelve suspensión provisional El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Juan Carlos Arciniegas Rojas instauró demanda tendiente a obtener la nulidad del siguiente fragmento del literal a) del artículo 4. ° del Decreto 25 de 1995, específicamente, lo subrayado: «Artículo 4º.
Otras remuneraciones. A partir del 1º de enero de 1995, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan serán las siguientes: a) ministros del Despacho y directores de Departamento Administrativo. Cuatro millones doscientos ochenta y tres mil cuatrocientos pesos ($4.283.400.00) moneda corriente, distribuidos así: Asignación básica: $ 1.156.518.00 Gastos de representación $ 2.056.032.00 Prima de dirección: $ 1.070.850.00 […]».
Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su juicio, el acto demandado vulnera los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 25, 48, 53,150 y 187 de la Constitución Política; Leyes 42 de 1980, 4ª de 1992 y Decretos Ley 195 y 203 de 1987. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00041-00 (0243-2025) Argumentó que el artículo 3° del Decreto Ley 195 de 1987 determinó que los ministros del despacho tendrían una remuneración mensual igual por todo concepto a la que en todo tiempo devengaran los miembros del Congreso de la Republica.
Que el artículo 1° del Decreto Ley 203 de 1987, reafirmando lo contemplado en el artículo 3° de la Ley 42 de 1980, dispuso que dicha remuneración, por concepto de asignación básica y gastos de representación, sería equivalente y se incrementaría en la misma forma que la de los miembros del Congreso. A juicio del demandante el acto reprochado desmejoró las condiciones laborales preestablecidas para los ministros, porque la Ley 4ª de 1992 establece que los derechos laborales reconocidos a los empleados públicos no pueden ser disminuidos.
Que este presenta reducción en beneficios y garantías por hacer ajustes salariales no justificados. Que, en consecuencia, se vulneraron los principios de progresividad, proporcionalidad, no regresividad, y se causó un detrimento económico a dichos funcionarios. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida el 4 de julio de 20251 y en providencia de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional.2 El DAFP se opuso al decreto de la medida,3 considera que no se cumplen los requisitos para su procedencia y no se manifiesta una evidente violación o contradicción entre el acto cuestionado y las normas superiores invocadas.
Que no se demuestran aspectos y circunstancias que ameriten la suspensión del acto o que su negativa hiciera nugatorios los efectos de la sentencia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio. CONSIDERACIONES El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. 1 Índice 12.
SAMAI 2 Índices 13 ibid. 3 Índices 25, 26 y 27 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00041-00 (0243-2025) Por su parte, el artículo 231 dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Lo anterior, significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.
Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».
En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.
Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.
Resolución al caso concreto El demandante expone que con el Decreto 25 de 1995 se desmejoraron las condiciones salariales de los ministros, pese a que la Ley 4ª de 1992 prohíbe la disminución de los derechos laborales reconocidos a los empleados públicos. Que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00041-00 (0243-2025) lo fijado en el aparte demandado contraviene disposiciones anteriores, las cuales establecen que los ministros tendrían una remuneración mensual igual por todo concepto a la que en todo tiempo devengaran los miembros del Congreso.
Que, por esto se vulneran los principios de progresividad, proporcionalidad y no regresividad. Es necesario precisar que según el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución, en la fijación del régimen salarial y prestacional de, entre otros, los empleados públicos se presenta una concurrencia de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, pues el Congreso de la República expide una ley en la cual establece las normas generales, señalando los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el segundo organismo.
En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 4ª de 19924 que en su artículo 1. ° señaló que el Gobierno nacional fijaría el régimen salarial y prestacional de «a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico […]». En el artículo 2 de la misma norma el legislador determinó varias directrices que tendría en cuenta el Gobierno para la fijación de dicho régimen.
En esta disposición se señaló, entre otros aspectos, el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado, prohibiéndose desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, refiriéndose a las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
Como se indica, la Ley 4ª estableció los objetivos y criterios a los que debía sujetarse el Gobierno central para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Dentro de estos dispuso varios parámetros que ameritan un estudio de legalidad profundo y complejo por parte de esta jurisdicción. Se considera que de los aspectos señalados de la norma en mención se desprenden conceptos que merecen ser analizados de forma integrada con la normatividad respectiva, tales como los derechos adquiridos, la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos, las limitaciones presupuestales, entre otros.
De lo anterior se deriva la necesidad de interpretar el contenido del acto, las normas referenciadas y, además, efectuar un análisis de los principios a los que se refiere el accionante. De ese estudio bien puede ocurrir que estas normas sean la base para anular el acto administrativo o argumentarse que, por el contrario, son su fundamento.
Más si se observa que en el acto reprochado, anexo con la subsanación de la demanda,5 se menciona que el presidente de la época lo expidió 4 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 5 Folio 4.
Índice 10 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00041-00 (0243-2025) en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4° de 1992, misma que el demandante estimó vulnerada. En síntesis, ante la ambivalencia hermenéutica y la necesidad de un estudio de legalidad profundo y complejo, integrado por la aplicación de diversos criterios de interpretación y la ponderación de principios constitucionales, que puedan derivarse del análisis completo de las disposiciones consideradas vulneradas y los expuestos por el señor Arciniegas Rojas, se estima pertinente el común desarrollo del proceso para que, a partir de las pruebas y lo alegado, sea factible resolver sobre la legalidad del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del aparte del literal a) del artículo 4. ° del Decreto 25 de 1995 «por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos, Entes Universitarios Autónomos, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
Segundo. Reconocer personería jurídica a la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno identificada con cédula de ciudadanía 1.013.607.950 y portadora de la tarjeta profesional 273.576 del C.S.J., como apoderada del DAFP (índices 25). Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente