52001233300020170060601 — Consejo de Estado

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Cofinanciación. Ley 1437 de 2011 Decisión: Revocar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 13 de febrero de 2019, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones El señor Luis Julián Cabezas Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 013759 del 10 de abril de 2015 y RDP 046669 del 10 de noviembre de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente el recurso de apelación, respectivamente.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de dicha prestación, incluyendo para su liquidación la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, la indexación de las sumas adeudadas, el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; que se ordene a la UGPP no aplicar descuentos de salud sobre las mesadas que se reconozcan, y se condene en costas a la entidad demandada. 1 Folios 2 al 26 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda El señor Luis Julián Cabezas Rodríguez, indicó que el 18 de mayo de 2011, fecha en la cual cumplió 50 años, y que estuvo vinculado como docente municipal en los siguientes períodos: i) Desde el 12 de octubre de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1983, Por orden del Decreto 084 del 22 de octubre de 1980 ii) Desde el 26 de febrero de 1993 hasta el 06 de mayo de 2001 nombramiento efectuado mediante Decreto 0048 del 26 de febrero de 1993 iii) Desde el 07 de mayo de 2001 hasta el 12 de diciembre de 2004 a través del Decreto 03669 del 07 de mayo de 2001 iv) Desde el 13 de diciembre de 2004 hasta el 08 de junio de 2016 nombrado mediante Decreto 059 del 13 de diciembre de 2004.

Precisó que el 19 de diciembre de 2014 radicó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP, la cual fue desatada de forma desfavorable por medio de la Resolución RDP 013759 del 10 de abril de 2015. Inconforme con la respuesta, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 046669 del 10 de noviembre de 2015 también de forma negativa a sus intereses. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209 de la Constitución Política, así como las Leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1976, 33 de 1985 y 91 de 1989; y los Decretos 081 de 1976 y 2277 de 1979.

Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. En resumen, en el concepto de la violación después de realizar un recuento normativo de la pensión gracia, adujo que la entidad demandada desconoce los certificados de tiempos de servicio que señalan que el demandante prestó servicio como docente del orden municipal, así como los decretos de nombramiento y posesión. Que a la entidad que certifica no le asiste la facultad de definir el tipo de vinculación de un docente, toda vez que esto se define por el tipo de nombramiento Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4 Contestación de la demanda2 Luego de presentada la demanda el 01 de noviembre de 2017, y admitida el 20 de febrero de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, una vez notificada, mediante apoderado judicial presentó escrito en el que opuso a la prosperidad de las pretensiones, indicando que la actuación de la entidad se ajustó derecho.

Señaló que el demandante no logró acreditar una vinculación de carácter territorial y/o nacionalizada con anterioridad a 1980, por cuanto no aportó original o copia auténtica del decreto de nombramiento y acta de posesión que den cuenta de dicha vinculación legal y reglamentaria. Por otro lado, argumentó que los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 se consideran del orden nacional.

Propuso para terminar, las excepciones de i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; iii) prescripción; y iv) genérica. 1.5 Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, mediante sentencia del 13 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la entidad.

Para el efecto, de conformidad con el material probatorio, estableció el cumplimiento de los requisitos por parte del actor para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, estimando entre otros, que aquél tuvo una vinculación del orden territorial y/o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 hasta el 18 de julio de 2017, cumpliendo con más de 20 años de servicio docente.

En consecuencia, condenó a la UGPP a reconocerle la pensión gracia a partir del 18 de mayo de 2011, pero con efectos fiscales a partir del 19 de diciembre de 2011 por prescripción, la cual debe liquidarse con el 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional. 1.6 Recurso de apelación4 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 2 Folios 119 a 124 del expediente físico 3 Folios 152 a 156 del expediente físico 4 Folios 159 a 160 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 A manera de síntesis, expuso que no está demostrado que el actor tuvo una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, dado que no se aportó el acto de nombramiento en original o en copia auténtica, como tampoco del acta de posesión; al igual que reitera la improcedencia de tener en cuenta el tiempo de servicio prestado a partir de 1993 por considerar que es del orden nacional.

Advierte además, que existen inconsistencias entre el certificado de tiempo de servicios de 30 de julio de 2014 y el certificado de información laboral de 5 de agosto de 2015, pues en el primero se relaciona que laboró como rector de tiempo completo con vinculación nacional desde el año 1993 hasta el año 2014, y en segundo, se indica ha tenido por ese periodo una vinculación del orden municipal, con fuente de recursos propios.

En torno al periodo laborado entre los años 1980 hasta 1983, indica que no deben ser tenidos en cuenta ya que, según informe de seguridad de 9 de septiembre de 2015, adelantado en sede administrativa, se tuvo como resultado “inconforme” destacando lo siguiente (se trascribe aun con errores): “al encontrar que se procedió a la consulta de la hoja de vida física en los archivos existentes en la alcaldía de Tumaco - Nariño, del señor Luis Julián Cabezas Rodríguez, se concluyó: 1.

Analizando minuciosamente el expediente completo, se observa que el docente Cabezas Rodríguez en el año 2007, fecha en la que solicitó sus derechos pensionales de gracia. 2. En cuanto a las firmas y sellos que avalan los actos administrativos que se encuentran en fotocopia, no se emite concepto alguno toda vez que no se encontraron firmas patrones, coetáneas para realizar el cotejo grafológico y técnico correspondiente. 3.

Es importante tener en cuenta las inconsistencias observadas, con relación en las diferentes hojas de vida diligenciadas de la función pública, ya que en ellas figura la misma fecha de ingreso a laborar con la secretaria de educación municipal “26/02/1993" у no 1980 y en las diferentes certificaciones laborales expedidas con anterioridad, solo le certificaban como fecha de ingreso 1993.

Finalmente, es de anotar que dentro de la misma diligencia se conoció, que no existen documentos originales correspondientes al año 1980, que soporten las certificaciones expedidas por el secretario de educación de la citada alcaldía y ha esta fecha no cuentan con soportes originales para certificar tiempos laborados antes del año 1980 PUESTO QUE POR HECHOS OCURRIDOS EN AÑOS ANTERIORES COMO EL TERREMOTO DEL AÑO 1979 Y EL INCENDIO A LA ALCALDÍA DE TUMACO ENTRE LOS AÑOS 1980 A 1981, SEGUN LO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 MANIFESTADO VERBALMENTE POR EL JEFE DE ARCHIVO MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA VICTOR HUGO HOLGUIN” En razón de lo anterior, aduce que debe procederse a la reconstrucción del expediente en virtud de lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 1564 de 2012.

Así entonces, concluye que la carga de la prueba en este caso recae en el demandante, quien debió acreditar los requisitos de ley, entre estos, la naturaleza del vínculo docente, bien fuera, como territorial o nacionalizado. Agrega que, los recursos con los que se pagaron salarios y prestaciones al actor a partir del año 1993 fueron financiados por la Nación, por medio del sistema general de participaciones, por lo que no tiene derecho a la prestación reclamada.

Finalmente, solicita se revoque la condena en costas que le fue impuesta a la entidad alegando que la actuación desplegada se ajusta al adecuado ejercicio del derecho a acceder a la administración de justicia, y que no hubo temeridad; además no se acreditó que la contraparte incurrió en gasto alguno, y en todo caso, prosperó la excepción de prescripción propuesta en la contestación. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia Mediante auto de 23 de julio de 2019, se admitió el recurso de apelación, y luego con proveído de 09 de septiembre de 2019, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. En esta instancia, el actor y el agente del Ministerio Publico delegado ante esta Corporación, guardaron silencio.

Por su parte la entidad demandada reiteró que el docente no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia con argumentos similares a los de la contestación y el recurso de apelación, y que por tanto debe revocarse la sentencia. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes,  II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Luis Julián Cabezas Rodríguez, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.  2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa El demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 19 de diciembre de 2014, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 013759 del 10 de abril de 201510, por considerar que aquél no allegó documentación original o copia auténtica del vínculo laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que impide el reconocimiento pensional.

Inconforme con la respuesta, el docente interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado de manera negativa mediante la resolución RDP 046669 del 10 de noviembre de 2015. 2.5 Caso concreto Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente si acredita el tiempo de servicio docente del orden territorial o nacionalizado. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra acreditado que el señor Luis Julián Cabezas Rodríguez nació el 18 de mayo de 1961, razón por la que, el 18 de mayo de 2011, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. 10 Folio 54 y 55 del expediente físico Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 • Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, dicho aspecto tampoco fue objeto de reproche por la demandada. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios - Con antelación al 31 de diciembre de 1980 En el expediente reposa copia del Decreto 084 de 22 de octubre de 198011, por medio del cual el alcalde municipal de Tumaco - Nariño en uso de sus atribuciones constitucionales y legales nombró en propiedad a Luis Julián Cabezas Rodríguez, como docente municipal en la escuela de Chajal Río Chagüi. Pues bien, se rememora que la entidad en el recurso de apelación cuestiona la acreditación de esta vinculación, alegando que no se aportó acto administrativo original o en copia auténtica, como tampoco del acta de posesión. 11 Folio 33 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Al respecto, cabe señalar que para la Sala dicho documento tampoco ofrece certeza respecto a su contenido, con miras a demostrar la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, lo anterior, por cuanto revisado el mismo, se advierte que si bien se menciona que corresponde a una copia auténtica, se trata de una trascripción, ya que se reseña que fue firmado por el alcalde y secretario, pero no figuran las firmas de estos en dichos documentos, y lo propio ocurre con el acta de posesión la cual tampoco aparece suscrita por aquellos.

Cabe destacar que la firma del citado secretario figura al expedir la copia del documento, más no en el archivo primigenio. Ahora, llama la atención de esta Colegiatura que en los anteriores documentos consta sello de la Secretaría de Educación de Tumaco – Oficina Hojas de Vida y Archivo, de fecha 12 de julio de 2017, que da cuenta que aquellos son copias de archivos que posan en la hoja de vida del actor, por lo que bien ha podido allegarse copia de los actos de nombramiento y posesión que contengan las firmas de los servidores que en su momento, en el año 1980, los expidieron, máxime cuando en los mismos se dejó anotación, de que el original reposaba en los archivos.

Cabe destacar que la UGPP, en sede administrativa negó la pensión gracia, considerando que debió aportarse por el interesado el original o copia auténtica del acto de nombramiento y el de posesión; además precisó que se realizó un estudio técnico pericial, para lo cual se adelantó labor de campo en los archivos existentes en la alcaldía de Tumaco, encontrándose que no existen archivos originales de los actos mencionados del año 1980, sin embargo, si se encontró fotocopia ilegible del Decreto 084 de 1980 – de nombramiento-, y certificado de tiempos de servicios, y formatos de hojas de vida de la función pública diligenciados por el demandante.

Así, luego de la revisión respectiva, se señaló lo siguiente: “Conclusión: Efectuado el respectivo estudio técnico pericial12 sobre los documentos descritos anteriormente y que a la fecha de rendir el presente informe se encontraban en el expediente, éstos han quedado validados de acuerdo con el protocolo establecido y con los documentos de CROMASOFT y físicamente.

(…) RESULTADO Y CONCLUSIONES 1. Analizando minuciosamente el expediente completo, se observa que el docente CABEZAS RODRIGUEZ LUIS JULIAN en el año 2007, fecha en la que solicitó sus derechos pensionales de Gracia. 12 Expediente administrativo CD Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 2.

En cuanto a las firmas y sellos que avalan los Actos Administrativos que se encuentran en fotocopia, no se emite concepto alguno, toda vez que NO se encontraron firmas patrones, coetáneas para realizar el cotejo grafológico y técnico correspondiente. 3. Es importante tener en cuenta las inconsistencias observadas, con relación en las diferentes hojas de vida diligenciadas de la FUNCIÓN PÚBLICA, ya que en ellas figura la misma fecha de ingreso a laborar con la SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL 26/02/1993" y no 1980 y en las diferentes certificaciones laborales expedidas con anterioridad, solo le certificaban como fecha de INGRESO 1993.

Finalmente, es de anotar que Dentro de la misma diligencia se conoció, que no existen documentos originales correspondientes al año 1980, que soporten las certificaciones expedidas por el Secretario de Educación de la citada Alcaldía y ha (sic) esta fecha NO cuentan con soportes originales para certificar tiempos laborados antes del año 1980 PUESTO QUE POR HECHOS OCURRIDOS EN AÑOS ANTERIORES COMO EL TERREMOTO DEL AÑO 1979 Y EL INCENDIO A LA ALCALDÍA DE TÚMACO ENTRE LOS AÑOS 1980 A 1981, SEGUN LO MANIFESTADO VERBALMENTE POR EL JEFE DE ARCHIVO MUNICIPAL DE LA ALCALDÍA VICTOR HUGO HOLGUIN.

( )” (Resaltos del texto original). Con fundamento en el informe investigativo de veracidad que antecede, la UGPP inició un proceso penal contra el demandante por falsedad en documento público, estafa en grado de tentativa y fraude procesal, del cual no se tiene conocimiento del estado actual como tampoco de las decisiones que hayan podido emitirse en el mismo.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 El anterior trámite adelantado por la entidad en sede administrativa, si bien puede servir como insumo para que determine la viabilidad de iniciar acciones judiciales respecto del docente, lo cierto es que no pueden ser valoradas en sede judicial de cara a determinar el cumplimiento o no de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. De manera que, al margen de las gestiones adelantadas por la entidad y las labores de campo que afirma se hicieron, lo cierto es que, para la Sala no se encuentra suficientemente probada la prestación del servicio durante este periodo, en atención a la prueba documental aportada por el demandante y cuyo contenido no ofrece certeza por las razones ya expuestas.

Ahora, si bien se aportaron certificados de tiempo de servicio, como por ejemplo el expedido el 18 de julio de 201713, que relaciona esta vinculación como municipal por los mismos periodos ya citados, lo cierto es que no puede darse mérito probatorio al mismo, pues, se infiere que tuvo sustento en el mismo acto administrativo de designación -Decreto 084 de 22 de octubre de 1980-, que para la Sala no ofrece suficiente certeza.

Lo propio ocurre con las certificaciones laborales emitidas por el Secretario de Educación del municipio de Tumaco, que datan de 22 de octubre de 2014 y 05 de agosto de 2015, en los que señaló que una vez revisada la hoja de vida del demandante se pudo constatar que en el año 1980 prestó servicio docente por orden del Decreto 084 de fecha 22 de octubre de 1980 emanado por la alcaldía municipal de Tumaco, documento que reposa en copia auténtica en los archivos, es decir, que se refiere al mismo al cual la Sala le resta mérito probatorio. 13 Folio 32 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Así entonces, se insiste que, resulta extraño que, si en los archivos existe un original del acto de nombramiento y el de posesión, que a la vista se tuvieron para expedir las copias auténticas, no hayan sido aportados al plenario, pese a que la controversia gira en torno a este punto, incluso desde que se inició el trámite en sede administrativa.

Importante mencionar que, como lo ha señalado esta Subsección14, no corresponde a esta jurisdicción determinar la falsedad de los documentos aportados con miras a acreditar el cumplimiento de las exigencias para obtener la pensión gracia, sino su idoneidad y conducencia. 14 Ver entre otras, sentencia de 14 de noviembre de 2024, expediente 52001-23-33-000- 2021-00140-01 (4685-2023), C.P. Jorge Iván Duque Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Ahora, al tenor de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815, la prueba de la calidad de docente territorial se puede acreditar con copia de los actos administrativo en los que conste con claridad el vínculo y la naturaleza de la plaza, o en su defecto, se puede demostrar con la certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta inequívoca del tipo de vinculación. Lo anterior también resulta aplicable para demostrar la calidad de nacionalizado.

En ese orden, la Sala no echa de menos que el acto no haya sido aportado en original, pues las copias tienen mérito probatorio, sino que analizada en conjunto la evidencia física, la misma no ofrece certeza de manera inequívoca frente al hecho que se pretende probar. Además, no existen otras pruebas con las cuales se pueda contrastar el contenido del mentado acto administrativo de designación, ya que como se ha mencionado, las certificaciones aportadas, se infiere, tiene como sustento el mismo acto administrativo 084 de 1980.

Además, en esta instancia se dictó auto de fecha 8 de agosto de 2024, requiriendo pruebas de oficio, y en cumplimiento de ello la Secretaría de Educación de Tumaco, remitió información relacionada con las distintas vinculaciones del actor, remitiendo nuevamente el mismo documento de nombramiento del año 1980 al que se viene haciendo referencia, es decir, el que no contiene la firma de quienes lo expidieron –pese a que en este se afirmó que el original reposa en el archivo- sin que exista una explicación de porque no se allega este último; y por el contrario, los demás actos, si bien se aportan en copia, si contienen en su integridad la información, entre esto, vienen rubricados por quienes los profirieron.

Vale la pena resaltar que, quien demanda tenía pleno conocimiento que el motivo que generó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia por parte de la UGPP, fue la prestación del servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues ante la mencionada entidad se allegó la misma documentación, la cual como se mencionó no ofrece certeza; y aun así, el interesado no aportó nuevos elementos probatorios que pudieran llevar al convencimiento pleno de la prestación real del servicio docente en la modalidad exigida para efectos del reconocimiento de la prestación en comento, se itera, como territorial o nacionalizado.

Para el efecto, bien pudo aportar constancias de nóminas o pagos de salarios, actos de reconocimiento de prestaciones correspondientes a la época, entre otros. En punto a la carga de la prueba, se tiene que el artículo 167 del Código General del Proceso, prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que era el actor el que tenía la carga de demostrar el cumplimiento de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, lo cual se itera, no ocurrió. Véase que, si bien con el recurso de apelación la entidad demandada sugiere la práctica de una reconstrucción de expediente, ello resulta improcedente, al margen de que no es la oportunidad procesal para solicitarlo; tampoco no le asiste un interés legítimo, dado que es el docente el que debe acreditar el cumplimiento de los requisitos; y en todo caso, en sede judicial ya la entidad no tiene competencia para pronunciarse respecto al derecho que le asiste a la parte demandante, en tanto ya finalizó la actuación administrativa; por lo que, en virtud del artículo 167 citado, el señor Cabezas Rodríguez tenía la carga de soportar sus pretensiones en material probatorio conducente e idóneo, lo cual se echó de menos y que conlleva a que se deba revocar la sentencia de primera instancia. La Corte Constitucional se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, al respecto, la sentencia SU-182 de 2019 señaló: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”16.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”17. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.18» (Negrilla de la Sala)   En vista de lo expuesto, para la Sala, los documentos presentados por la parte demandante con el fin de demostrar la prestación del servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no logran ofrecer certeza sobre tal hecho, lo cual imposibilita continuar con el estudio de los demás tiempos de servicios; advirtiéndose además que, habiéndose planteado por parte de la entidad, cuestionamientos frente a las pruebas documentales referidas, el tribunal de instancia no se refirió puntualmente a ello, sino que se limitó a señalar que reposaba el acto en copia auténtica y certificado de tiempo de servicios a partir de los cuales se comprobaba lo exigido por la ley.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 2.6 Conclusión De conformidad con lo anteriormente expuesto, el señor Luis Julián Cabezas Rodríguez, no cumplió con el requisito mínimo de haber prestado servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, con una vinculación del orden territorial y/o nacionalizado, el cual resulta indispensable para obtener la pensión gracia, y que acreditado, habilita la revisión de las demás exigencias de ley.

Ante dicho incumplimiento, debe la Sala revocar la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión del 06 de febrero de 2019, y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7 Condena en costas en ambas instancias En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto la existencia de carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la demandante en defensa jurídica de sus intereses. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 13 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Nariño-Sala Primera de Decisión, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2017 00606 01 (2610-2019) Demandante: Luis Julián Cabezas Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 TERCERO. Se reconoce personería al abogado Edgar José Polanco Pereira como apoderado de la UGPP, en consideración al poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el expediente digital disponible en SAMAI CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA