Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00685-00 Accionante: Luz Mariela Escobar de Herrera Accionado: Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada por Luz Mariela Escobar de Herrera, a través de apoderado judicial, en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 8 de febrero de 2023 la accionante interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y a la seguridad social, los cuales considera vulnerados con la providencia dictada el 20 de octubre de 2022 por la autoridad accionada, mediante la cual se confirmó la proferida el 8 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas elevadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 66001233300020180007300/01. 2.- Hechos 2.1.- Afirmó la parte actora que Gildardo de Jesús Herrera Agudelo cumplió los requisitos para acceder a una pensión mientras laboraba en el Colegio Nacional Deogracias Cardona, por lo cual, la Caja Nacional de Previsión –Cajanal–, a través de la Resolución No. 008920 del 20 de noviembre de 1992, le reconoció pensión de jubilación desde el 2 de junio de 1982.
Posteriormente, mediante Resolución No. 08166 del 3 de agosto de 1995, se le reconoció derecho a la pensión de gracia, pero con efectos fiscales desde el 12 de enero de 1992. 2.2.- Por Resolución expedida el 20 de diciembre de 1999 se dispuso el retiro de Herrera Agudelo a partir del 17 de enero de 2000 al alcanzar la edad de retiro forzoso. 2.3.- Así mismo, señaló la tutelante que contrajo matrimonio con Herrera Agudelo el 17 de diciembre de 1959 y convivió con él hasta el 3 de agosto de 2016, fecha en la que falleció. Explicó que el 23 de diciembre de 2016 reclamó la pensión de sobrevivientes, sin embargo, por Resolución EDP 009330 del 9 de marzo de 2017, la UGPP negó la solicitud por considerar que la pensión cuya trasmisión era objeto de pedimento tuvo origen en un acto ilegal. 2.4.- Agregó que, como no se agotó la vía administrativa en contra del acto de marzo de 2017, elevó una nueva solicitud el 11 de octubre de 2017 con el mismo propósito; no obstante, el 20 de noviembre de 2017, mediante comunicado No. 201714203304801, la UGPP indicó que ya existía un pronunciamiento sobre el petitum, el que, además, estaba en firme. 2.5.- Por lo anterior, la accionante formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el fin de dejar sin efectos la Resolución No. 201714203304801 del 20 de noviembre de 2017 y, en consecuencia, que se le reconociera su derecho a la pensión, se hicieran los ajustes según el IPC, se ordenara el cumplimiento de la sentencia y se ordenara el pago de costas y agencias en derecho.
Este trámite le correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda bajo el radicado No. 66001233300020180007300. 2.6.- Por sentencia del 8 de marzo de 2019 el a quo ordinario negó las pretensiones de la demanda, puesto que la pensión reclamada tiene origen en un acto ilegal. En tal medida, expuso que los maestros vinculados a planteles educativos del orden nacional no tenían derecho a la pensión de gracia de la que fue beneficiario Herrera Agudelo; precisó que, al verificar el acervo probatorio, se encontró que el pensionado recibió por más de 20 años una doble asignación de recursos públicos, lo cual está prohibido en estos casos. 2.7.- Inconforme, la accionante elevó recurso de apelación, bajo el argumento de que Herrera Agudelo disfrutó en vida de la pensión de gracia sin que existiera pronunciamiento alguno sobre la supuesta ilegalidad mencionada en la sentencia y que la UGPP solo alegó tal circunstancia cuando se hizo el reclamo en diciembre de 2016.
Insistió en que se vulneró la confianza legítima al modificar intempestivamente los requisitos de acceso a la pensión de gracia, máxime cuando existía una expectativa legítima de recibirla. Adujo que la entidad podía demandar ante la jurisdicción el acto supuestamente ilegal, pero no podía restarle efectos de forma unilateral. 2.8.- Por sentencia del 20 de octubre de 2022 la Sección Segunda de esta corporación confirmó la recurrida.
Para ello, sostuvo que los mismos tiempos de servicio fueron usados para obtener la pensión de jubilación y la de gracia, lo cual, contraviene la Constitución Política; precisó que, en atención a la Ley 91 de 1989, Herrera Agudelo no podía acceder a la pensión de gracia, pues no laboró para planteles educativos del orden departamental o municipal por 20 años. 2.8.1.- Indicó que la UGPP expidió un reglamento que permite verificar las pensiones en estos casos.
Aseveró que, aunque Herrera Agudelo hubiese disfrutado de la pensión de gracia sin ningún inconveniente, la UGPP podía revisar nuevamente la situación al percatarse de una irregularidad o ilegalidad, por lo que no se trata de un derecho adquirido; explicó que las expectativas protegidas son las legítimas y no las obtenidas con abuso del derecho. 2.8.2.- Agregó que no es de recibo el argumento según el cual la entidad debía demandar el acto administrativo ilegal, porque, con la petición de sustitución y ante la protuberante irregularidad, podía analizar la situación pensional inicial.
Entonces, adujo que se debía proteger la moralidad pública y afrontar la corrupción para proteger los recursos públicos. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante, como sustento de su petición de amparo, estima que la providencia cuestionada, incurrió en: 3.1.- Un defecto procedimental absoluto, por cuanto lo que debía verificarse era el cumplimiento de las condiciones para ser beneficiaria de la sustitución pensional, sin que se discutiera sobre el derecho a la pensión de gracia. Así, al estudiarse la legalidad del reconocimiento de ese derecho prestacional, se desconoció el procedimiento.
Adicionalmente, reiteró que la UGPP debía iniciar un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa para dejar sin efectos el acto que otorgó la pensión, lo que fue omitido por la corporación convocada. 3.2.- Un defecto sustantivo, en la medida en que el problema jurídico se ceñía a determinar si tenía derecho o no a la pensión de sobrevivientes, por lo cual, al verificarse la legalidad del acto de reconocimiento inicial, se conculcó el principio de congruencia y se dictó una decisión extra petita. 3.3.- Un defecto por violación directa de la Constitución, ya que se vulneraron sus derechos fundamentales, en tanto el análisis judicial debió limitarse al estudio de los requisitos para que fuese procedente la sustitución pensional. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos fundamentales;
(ii) dejar sin efectos la providencia proferida por el Consejo de Estado; (iii) declarar la nulidad del acto administrativo que fue demandado en el proceso ordinario y (iv) adoptar las medidas que se estimen pertinentes. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 13 de febrero del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación del magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía del Tribunal Administrativo de Risaralda y de la UGPP.
También ordenó la notificación a la demandada y a las vinculadas. 5.2.- El Tribunal Administrativo de Risaralda aseveró que la tutela no tenía relevancia constitucional porque se ejerció como una tercera instancia y se planteó un debate ajeno a los derechos fundamentales. Agregó que las pretensiones fueron negadas en primera instancia con base en un estudio juicioso de las pruebas; que la sustitución pensional es un derecho derivado por lo que está sujeto al derecho originario; que, según la Corte Suprema de Justicia, no le está prohibido a la entidad pensional verificar las condiciones de consolidación del derecho del causante y que no era lógico acceder a la sustitución y luego demandar el acto ilegal. 5.3.- La UGPP alegó que la accionante pretende sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural, desconocer el actuar de las autoridades competentes, así como pasar por alto los principios de cosa juzgada y autonomía judicial.
Señaló que en el proceso ordinario se respetó el debido proceso y que no estaban demostrados los defectos denunciados. Afirmó que la tutela no es la vía para reclamar prestaciones económicas y que, de acceder a lo pedido, se afectaría la sostenibilidad financiera. 5.4.- El magistrado César Palomino Cortés, ponente de la decisión cuestionada, indicó que en contra de su providencia procedía el recurso extraordinario de revisión; ultimó que no se desconocieron los derechos alegados.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia criticada vulneró los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, dispuso que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
En esa providencia resaltó que, en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una alta corte, el estudio del requisito sub examine “(…) debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales”. 4.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que el cargo atinente a que la autoridad accionada –previo a concluir que el acto de reconocimiento pensional era ilegal– pasó por alto que la UGPP debía iniciar un proceso administrativo con ese propósito, no satisface el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificado, se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el medio de control No. 66001233300020180007300/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- Pues bien, al analizar los argumentos vertidos en la providencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el supuesto deber de la UGPP de incoar un proceso administrativo, se advierten las siguientes consideraciones: “Frente a la obligación de la entidad accionada de demandar sus propios actos, donde se pueden hacer los reproches necesarios, además de esta posibilidad se encuentra en cabeza del organismo demandado una vez se solicita la reliquidación de la pensión gracia así como la sustitución, realizar un nuevo estudio del cumplimiento de los requisitos para la procedencia del derecho que se pretende reliquidar o sustituir, toda vez que no se podría limitar al ente prestacional, cuando una vez observe la irregularidad o ilegalidad en su emisión seguir permitiendo esta situación, siempre que se trate de un acto arbitrario, opuesto a la Constitución y la [l]ey, obviamente los motivos del estudio deben ser reales, objetivos y trascendentes.
La administración cuenta con la posibilidad de realizar un nuevo análisis respecto del acto administrativo creador del derecho y cuando considere que el mismo es ilegal o vulnere el ordenamiento jurídico, puede negar la reliquidación o sustitución deprecada, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos.
Debido a las infinitas inconsistencias en el reconocimiento de pensiones y con el propósito de fortalecer el principio de moralidad que debe preceder la actividad de dicho reconocimiento, así como para afrontar el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, considerando que el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas, que no correspondan con lo dispuesto legalmente, y afecta la liquidez y solvencia del sistema, es obligación de los organismos pensionales cuando se conceden derechos sin el lleno de los requisitos, negar la concesión de una pensión de sobrevivientes que fue otorgada a su titular con desconocimiento la ley”. 4.4.- En atención a lo anterior, la Sala nota que el ad quem ordinario sostuvo que, además de poder acudir a la jurisdicción como lo solicitaba la demandante, la entidad pensional, ante el depreco de sustitución, también estaba facultada para revisar el acto de reconocimiento primigenio a fin de verificar la existencia de una irregularidad o ilegalidad que afectara dicho derecho y, por consiguiente, las finanzas públicas y la sostenibilidad del sistema de seguridad social.
En suma, le otorgó una especial prevalencia a la regla de sostenibilidad fiscal y al cuidado de los recursos públicos, para evitar el despropósito de acceder a la sustitución a pesar de advertir una protuberante ilegalidad respecto del acto pensional originario. 4.5.- Con base en esto, resulta claro que la parte actora pretende utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad accionada estudió acuciosamente el argumento elevado por la tutelante y encontró que era plausible estudiar la legalidad del acto que reconoció la pensión de gracia antes de conceder un derecho derivado de este.
En tal medida, para esta Sala, se hace diáfano que la crítica aludida busca reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que se analicen nuevamente los aspectos que fueron definidos por la autoridad judicial de segunda instancia y se imponga la interpretación favorable a la interesada en detrimento de aquella que fue prohijada por el Consejo de Estado, lo que impide estudiar el fondo de esa alegación. 4.6.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.8.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado respecto de la queja en comento, por lo que se seguirá con el estudio de los presupuestos genéricos, pero solamente frente a las críticas fundadas en la trasgresión del principio de congruencia. 5.- El requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. En cuanto a la acción de tutela en contra de providencias judiciales, el estudio de la subsidiariedad debe ser mucho más riguroso y exigente, sobre el particular, es preciso recordar que el examen de una decisión judicial también implica la observancia de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. 5.2.- En el sub judice la accionante denunció que, al haberse estudiado la legalidad del acto que otorgó la pensión de gracia y no haberse limitado a verificar la concurrencia de las condiciones que permitían la sustitución, se trasgredió el principio de congruencia y se incurrió en un fallo extra petita. 5.3.- Prima facie, considera la Sala que el cargo aludido no cumple con el requisito genérico de subsidiariedad, en razón a que Escobar de Herrera debió haber ventilado ese reproche a través del recurso extraordinario de revisión. En punto de lo anterior, se debe explicar que, en tratándose del desconocimiento del principio de congruencia, esta Corporación ha decantado que ello da lugar a una nulidad originada en la sentencia, de modo que procede el recurso extraordinario de revisión, al configurarse la causal consignada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Así ha sido considerado desde el precedente judicial del 02 de febrero de 2016, radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, en el que la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado sostuvo: “(…) la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA –antes 6 del artículo 188 del C.C.A.–, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio (…)”. 5.4.- Por lo anterior, si la intención es cuestionar que la accionada se pronunció sobre algún aspecto que excedía su competencia, se debía acudir de manera preferente al recurso extraordinario de revisión para alcanzar la validez de los derechos que se alegan afectados.
Ello, a fin de que la acción de tutela no sea considerada como una instancia adicional, ni llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto. 5.5.- Adicionalmente, tampoco se acreditó una situación de gravedad e inminencia que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.6.- Así, se reitera que los defectos esgrimidos por la accionante no satisfacen el presupuesto de subsidiariedad, ya que, se itera, si se considera que la sentencia de segunda instancia se pronunció sobre algún aspecto de la litis que no podía resolverse en ella, el recurso extraordinario de revisión es un medio procedente para elevar esa queja. 6.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00