www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216–2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: José Ángel Ruiz Mosquera Tema: Lesividad.

Reconocimiento de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 25 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 002525 de 15 de marzo de 1994 y 21235 de 19 de mayo de 2007, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de José Ángel Ruiz Mosquera.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia. 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=27001233300020190 0070011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda Se afirma que José Ángel Ruiz Mosquera nació el 24 de mayo de 1941 y prestó servicio docente primero en la secretaría de educación del Chocó, entre el 30 de enero de 1965 y el 1 de mayo de 1973, y, posteriormente, en el Ministerio de Educación Nacional, desde el 2 de mayo de 1973 y el 30 de agosto de 1993.

De igual manera, que la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. – CAJANAL le reconoció una pensión gracia a través de la Resolución 2525 de 15 de marzo de 1994, efectiva a partir del 24 de mayo de 1991, la cual fue reliquidada por medio de la Resolución 21235 de 19 de mayo de 2007. Así mismo, se indica que el señor Ruiz Mosquera se retiró del servicio docente el 31 de diciembre de 1999 y, posterior a ello, CAJANAL reliquidó la mesada pensional a través de la Resolución 002525 de 15 de marzo de 1994, por medio de la cual se tuvo en cuenta lo devengado en el año anterior al retiro efectivo del servicio. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Citó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 6, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989. Como sustento de las pretensiones, indicó que el reconocimiento pensional se produjo sin el lleno de requisitos legales, toda vez que únicamente se acreditaron 8 años, 3 meses y 2 días de vinculación del orden territorial o nacionalizado, pues desde el 2 de mayo de 1973 en adelante su vinculación fue del orden nacional, lo que es contrario a lo dispuesto por la Ley 114 de 1913, situaciones administrativas que fueron certificadas tanto por la entidad territorial como por la Nación. 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 30 de agosto de 2019, se produjo la notificación a la parte demandada, sin embargo, el señor José Ángel Ruiz Mosquera guardó silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia Con decisión de 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Chocó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del acto demandado y negando el restablecimiento del derecho pretendido por la UGPP.

Como sustento de la decisión, señaló que de las certificaciones allegadas se pudo constatar que el señor José Ángel Ruiz Mosquera no acreditó 20 años de vinculación como docente territorial o nacionalizado, aclarando que los tiempos de servicio como docente nacional no son válidos para el cómputo de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Aunado a ello, aclaró que no hay pruebas que lleven a determinar que se presentó la mala fe por parte del docente con miras a obtener el reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia o que se hubiera inducido en error a la administración, por tanto, consideró que no resulta procedente la devolución de dineros pretendida. 1.6.

Recurso de apelación El señor Waldir Ruiz Palacios, como apoderado judicial e hijo del señor José Ángel Ruiz Mosquera, presentó recurso de apelación en el que indicó que la reliquidación de la pensión gracia del causante se encuentra ajustada a las normas y jurisprudencia aplicable para el momento en que se concedió; así mismo, señaló que se trata de un derecho adquirido, el cual no puede ser desconocido o vulnerado por leyes posteriores, pues ello desconocería los derechos fundamentales del pensionado, los cuales se encuentran protegidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial por la sentencia C-168 de 1995.

Finalmente, considera que la sentencia de primera instancia es contraria al principio de irretroactividad de la ley, pues la resolución que reconoció la pensión gracia fue anterior a los pronunciamientos jurisprudenciales con los que se busca sustentar la nulidad del acto administrativo, por lo que se debe acceder a la revocatoria del fallo de primera instancia para determinar que el acto de reliquidación demandado es legal y por tanto no procede su nulidad. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La Procuradora Segunda delegada ante el Consejo de Estado allegó concepto2, en el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia; al efecto, explicó que el docente Ruiz Mosquera no cumplió con todos los requisitos exigidos para ser beneficiario de una pensión gracia, principalmente, no logró demostrar que haya ocupado una plaza de carácter territorial o nacionalizada por el tiempo legal requerido, únicamente se encuentra probado un tiempo de servicio de esa naturaleza por 8 años, 3 meses y 2 días, por lo tanto, no tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia y, en consecuencia, procede la declaratoria de nulidad de los actos demandados.

La UGPP, el señor José Ángel Ruiz Mosquera y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se 2 Índice 20 del expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso4, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia de la demandada se encuentra indebidamente reliquidada, y, por tanto, hay lugar a ordenar la nulidad de los actos demandados y ordenar la devolución de dineros percibidos como consecuencia de ello, o si por el contrario es procedente revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el presente caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 4 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley5, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.6 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha 5 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 6 Corte Constitucional.

Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8197, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.8 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que, conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, se estima necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 002525 de 15 de marzo de 1994 y 21235 de 19 de mayo de 2007, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó, respectivamente, una pensión gracia a favor del señor José Ángel Ruiz Mosquera (q.e.p.d). Sin embargo, del acta de reparto visible en el expediente digitalizado, disponible en el índice 16 del expediente digital disponible en SAMAI del Tribunal Administrativo de Chocó, se advierte que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 12 de agosto de 2019, es decir, 25 años y 5 meses después de expedido el acto de reconocimiento pensional y 12 años, 2 meses y 23 días de proferido el acto de reliquidación. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa, contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, 7 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 8 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 27001 23 33 000 2019 00070 01 (2216-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG, sin embargo, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene fundamento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 25 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/