Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Luz Myriam Becerra Zapata, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 045515 del 3 de noviembre de 2015, RDP 001530 del 20 de enero de 2016 y RDP 008709 del 26 de febrero de 2016, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Folios 1 al 12. 2 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales; y ii) actualizar la condena conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Luz Miriam Becerra Zapata nació el 26 de septiembre de 1955. ii) Laboró como docente nacionalizada del 22 de agosto de 1978 al 31 de julio de 1979, nombrada por la secretaria de educación del Departamento de Risaralda. Posteriormente, ingresó al servicio el 17 de abril de 1995, nombrada por la secretaría de educación del Departamento de Risaralda. iii) Cumplió los 50 años el 4 de septiembre de 2005 y 20 de servicio el 4 de junio de 2014. iv) El 30 de junio de 2015, radicó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue negada mediante los actos acusados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 y 19 de la Ley 4 de 1992; 15 de la Ley 91 de 1989; 6 de la Ley 60 de 1993; 279 de la Ley 100 de 1993; 27, 20 y 31 del Código Civil; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; y 46 del Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la actora adujo que existe falsa motivación en los actos enjuiciados, pues conforme al tiempo de servicios aportado con la demanda se puede colegir que la señora Becerra Zapata, al 31 de diciembre de 1980 había laborado por más de 10 meses como docente 3 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata nacionalizada y completó más de veinte años de servicios, vinculada con entidades territoriales con cargo a su presupuesto; además, acredita todas los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, desvirtuando con ello lo señalado por la UGPP. 1.2.
Contestación de la demanda2 La UGPP, por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda. Alegó que los actos administrativos demandados no son violatorios de ninguna norma constitucional o legal y, por el contrario, se ajustan plenamente al régimen jurídico que le era aplicable a la actora, quien siempre estuvo vinculada a la docencia con carácter de nacional.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; buena fe, prescripción y genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 23 de marzo de 2018, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Después de hacer el recuento de normas que regulan la pensión gracia y citar jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, concluyó lo siguiente:3 i) La Administración negó el reconocimiento de la pensión gracia argumentando que la demandante ostentó la calidad de docente nacional y sus salarios fueron financiados con recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Frente a ello, la actora no logró demostrar que el tiempo laborado en el Departamento de Risaralda lo fuera con vinculación territorial y, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso, en concordancia el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 2 Folios 98 al 104. 3 Folios 180 al 187. 4 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata ii) En ese orden, no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que el tiempo hábil para el reconocimiento de la prestación no alcanza los 20 años, puesto que si bien la accionante se vinculó al servicio oficial docente antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó periodos como docente nacionalizada, el tiempo que pretende acumular corresponde al que trabajó como docente nacional. 1.4.
El recurso de apelación La apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y pidió que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones.4 Dijo que la señora Luz Miriam Becerra Zapata, al 31 de diciembre de 1980, había laborado 11 mes y 10 días al servicio docente en calidad de docente nacionalizada y nuevamente ingresó a laborar el 17 de abril de 1995, en virtud del nombramiento efectuado por el gobernador de Risaralda, como representante del ente territorial. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandada reiteró los argumentos planteados a lo largo del proceso.5 La demandante guardó silencio.6 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 4 Folios 189 al 197. 5 Folios 264 al 267. 6 Constancia secretarial obrante en el folio 268. 7 Ibidem. 5 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 8 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 6 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 7 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 8 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 9 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 10 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Luz Myriam Becerra Zapata nació el 19 de septiembre de 1955.20 - El 28 de julio de 1978, por medio del Decreto 1649, el gobernador de Risaralda, nombró a la señora Becerra Zapata maestra escalafonada en segunda categoría, en la Escuela Rural Mixta Itauri, municipio de Pueblo Rico.21 Tomó posesión el 22 de agosto de 1978, según Acta 1205.22 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 29. 21 Folios 30, 139 y 153. 22 Folios 140 y 154. 11 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata - El 10 de septiembre de 1979, mediante Decreto 0876, proferido por el gobernador del citado departamento, se aceptó la renuncia de la actora al cargo mencionado, a partir del 31 de julio de 1979.23 - El 29 de marzo de 1995, por Decreto 0235, el mismo mandatario nombró a la demandante seccional para el Instituto Docente Nacederos de Mistrató.24 Se posesionó el 17 de abril de 1995, según Acta 083.25 - De acuerdo con los Formatos para la expedición de certificado de historia laboral expedidos por la Secretaría de Educación de Risaralda, la actora laboró desde el 22 de agosto de 1978 hasta el 31 de julio de 1979 en el plantel educativo Itauri, municipio de Pueblo Rico;26 y desde el 17 de abril de 1995 en el plantel educativo Nacedero, municipio de Mistrató, para un total de 22 años, 6 meses y 10 días.27 ➢ Actuación administrativa - El 30 de junio de 2015,28 la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - El 3 de noviembre de 2015, por medio de la Resolución RDP 045515, la UGPP negó la prestación, con el argumento de que los tiempos de servicio fueron prestados con nombramiento del orden nacional.29 - El 20 de enero de 2016, por Resolución RDP 001530,30 se resolvió el recurso de reposición y el 26 de febrero del mismo año, mediante Resolución RDP 008709,31 el de apelación, confirmando la decisión. 23 Folios 141 y 155. 24 Folios 32, 143 y 158. 25 Folios 144 y 158. 26 Folios 16, 138 y 152. 27 Folios 15, 137 y 151.
A la fecha de la certificación, el 27 de abril de 2016, continuaba activa en el servicio. 28 Información extractada de la Resolución RDP 045515 del 3 de noviembre de 2015. 29 Folios 22 al 24. 30 Folios 18 al 20. 31 Folios 26 al 28. 12 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que denegó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos. i) La señora Luz Myriam Becerra Zapata demostró que tuvo una vinculación como educadora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En efecto, la actora fue nombrada mediante Decreto 1649 del 28 de julio de 1978, así: […] 13 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitido por la Secretaría de Educación de Risaralda, da cuenta de que se trató de un nombramiento en propiedad, en el nivel de primaria, régimen de pensiones nacionalizado, y relaciona como tiempo de servicio el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 1978 y el 31 de julio de 1979, para un total de 11 meses y 10 días, como se aprecia en la siguiente imagen: Como se advierte en el Decreto 1649 de 1978, la actora fue nombrada por el gobernador de Risaralda, en uso de atribuciones legales, sin intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación y sin invocar norma alguna de la que pueda inferirse que la designación se realizaba en nombre de la Nación. Se trata, por lo tanto, de una vinculación de carácter territorial.
En efecto, pese a que el nombramiento de la reclamante ocurrió durante el proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizado, pues, se reitera, en el acto de designación no hubo participación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita advertir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975; tampoco 14 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata fue allegado documento alguno en el que conste que la remuneración de la docente estaba a cargo de los recursos del SGP.
La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1. ° de la Ley 91 de 1989, en tanto define como personal territorial a «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto.
En ese orden, se concluye que el referido periodo es válido para acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y debe ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicio exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) La señora Becerra Zapata fue nombrada seccional, en Básica Primaria, para el Instituto Docente Nacedero de Mistrató, por Decreto 0235 del 29 de marzo de 1995, expedido por el gobernador del departamento de Risaralda, así: 15 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata El gobernador invocó para el efecto las atribuciones conferidas por el artículo 10 de la Ley 29 de 1989 y el acto lo suscribieron, además, el secretario de educación y el representante del Ministerio de Educación. El artículo 9 de la Ley 29 de 1989, por la cual se modifica parcialmente la Ley 24 de 1988, establece lo siguiente: Artículo 9.
El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del 16 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Parágrafo 1.
Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. Parágrafo 2. La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado.
Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan.
El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. […] A su turno, el artículo 10 dispuso: Artículo 10. Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. Parágrafo. El Gobierno establecerá las formas y procedimientos para la entrega de las atribuciones conferidas por los artículos 9 y 10 de la presente Ley, y reglamentará lo pertinente en un plazo de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley.
Al efecto, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 10, que refiere a su vez a las referenciadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa, per se, que la vinculación sea nacional, puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacional o nacionalizados.
En ese orden, se observa que el gobernador no relacionó atribuciones legales ajenas a su condición natural de autoridad territorial ni que hiciera el nombramiento 17 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata en representación de la Nación. Además, fue suscrito por la secretaria de educación y el representante del ministro [de educación] ante la entidad territorial.
Este hecho no desvirtúa de forma alguna la clase de vinculación, pues, como se aclaró, de acuerdo con lo establecido en la sentencia de unificación de 2018, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de vinculación interviene un representante del Ministerio de Educación Nacional.
Igualmente, no se advierte que la plaza ocupada por el actor hubiese sido nacional, ni que los recursos para el pago de salarios hubieran procedido de la Nación. Así las cosas, es posible colegir que la naturaleza jurídica de la vinculación a partir de 1995 fue nacionalizada y permaneció inmodificable por más de 21 años, como lo certificó la Secretaría de Educación, el 27 de abril de 2016, fecha para la cual el vínculo estaba vigente, como se aprecia en la imagen: 18 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Becerra Zapata, sin duda, tienen la denominación de nacionalizados y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, nacionales, en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
En conclusión, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. De igual modo, la señora Becerra Zapata cuenta con más de 50 años de edad y no existe reproche en el proceso relacionado con su buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Por lo tanto, como la interesada cumplió los requisitos previstos por el legislador para acceder a la prestación pretendida, se impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del 19 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 6 de mayo de 2013 y el 6 de mayo de 2014, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones, servicios y navidad.32 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».33 Ahora, teniendo en cuenta que el derecho se causó el 6 de mayo de 2014, con el cumplimiento de los 20 años de servicio,34 esto es, con posterioridad al cumplimiento de los 50 años de edad (4 de septiembre de 2005); que la reclamación en sede administrativa se presentó el 30 de junio de 2015; y que la demanda fue presentada el 20 de octubre de 2016,35 queda claro que no se configuró el fenómeno de prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del cpaca y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: 32 Los factores fueron certificados por la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda (folio 14). 33 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 34 Según el siguiente cálculo: 35 Folio 33. 20 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,36[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. 21 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante, lo que impone revocar la sentencia apelada para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 23 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso que promovió la señora Luz Myriam Becerra Zapata contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 045515 del 3 de noviembre de 2015, RDP 001530 del 20 de enero de 2016 y RDP 008709 del 26 de febrero de 22 Radicado: 66001 23 33 000 2016 00784 01 (3348-2018) Demandante: Luz Myriam Becerra Zapata 2016, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la actora.
Tercero. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Luz Myriam Becerra Zapata, a partir del 6 de mayo de 2014, en cuantía del 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 6 de mayo de 2013 y el 6 de mayo de 2014.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, indicada en la parte motiva. Cuarto. No condenar en costas a la parte demandada, conforme a lo manifestado en la parte motiva. Quinto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. mygr