1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y sustantivo. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Cuota parte pensional. Requisitos generales de procedibilidad. Relevancia constitucional. asunto legal y económico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de julio de 20251 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: CONCEDER EL AMPARO CONSTITUCIONAL inmediato de los derechos fundamentales al Debido Proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vulnerados actualmente por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, al incurrir en VÍA DE HECHO con ocasión de la Sentencia del 23 de enero de 2025 proferida en Segunda Instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reseñado con el número de radicado 17001-33-33-002- 2021-00001-02, promovido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
SEGUNDA: En consecuencia, en sede de amparo constitucional y con el fin de evitar un perjuicio irremediable, DECLÁRESE DEJAR SIN EFECTOS, la providencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 23 de enero de 2025, sin perjuicio de las demás medidas que el juez de tutela considere necesarias, pertinentes e idóneas para salvaguardar los derechos constitucionales que se vean afectados y en consecuencia se ordene se profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta las pruebas documentales aportadas dentro del proceso y que no fueron valoradas sin referir pronunciamiento alguno de ellas, o en su defecto, si se insiste en omitir la condición de la señora Ana María Montes Ochoa de no inscrita como beneficiaria (Activos, Jubilados, Retirados), se sugiere que de manera subsidiaria se modifique tal decisión en el sentido de ordenar dar aplicación al artículo 9 del Decreto 306 de 2004 y se declare que la señora es beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud en calidad de retirada por vía judicial, aclarando que dicha solicitud subsidiaria se realiza únicamente para efectos de evitar perjuicios irremediables, sin aceptar por parte de esta cartera la calidad de beneficiaria de la mencionada señora. 1 Tutela radicada al correo de tutelas en línea de la Rama Judicial.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: Finalmente, de manera respetuosa se solicita al Honorable Magistrado Ponente, se vincule al presente trámite de tutela, a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, Departamento de Caldas y al actor del proceso contencioso administrativo Dirección Territorial de Salud de Caldas, por tener interés legítimo en las resultas del presente amparo, en virtud del inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991». 2.
Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Ana María Montes Ochoa prestó sus servicios a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, desde el 3 de septiembre de 1984 hasta el 19 de septiembre de 1985. 2.2. De conformidad con el certificado de información electrónica CETIL del 21 de noviembre de 2019 expedido por la mencionada institución hospitalaria, la Dirección Territorial de Salud de Caldas sería la responsable de la cuota parte pensional correspondiente al lapso laborado en el hospital por la mencionada señora. 2.3.
Mediante la Resolución SUB 143573 del 7 de julio de 2020 la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la señora Montes Ochoa, con efectividad a partir del mes de septiembre de 2020. 2.4. Colpensiones solicitó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, quien según la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná asumiría el pasivo de la señora Ana María Montes Ochoa, la cuota parte pensional correspondiente, lo que fue objetado por la entidad sin respuesta alguna por parte de Colpensiones. 2.5.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a Colpensiones, a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Caldas y a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se reconoció la pensión de jubilación a la señora Ana María Montes Ochoa en cuanto se estableció la distribución de las cuotas partes que financiaban la prestación. En consecuencia pidió se declarara que no era responsable de la cuota parte pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora Ana María Montes Ochoa en la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas y que los responsables eran el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas. 2.6.
Conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales (expediente 17001-33-33-002-2021-00001-00) que en sentencia del 23 de octubre de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que de acuerdo con las normas aplicables al caso, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encontraba a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda quienes debían suscribir un contrato de concurrencia. En ese sentido, indicó que si bien se pudo omitir por parte de la ESE el deber contenido en el parágrafo 5º del artículo 11 del Decreto 1513 de 1998, esto es, de informar a la Dirección Territorial de Salud de Caldas la asignación en el CETIL de la obligación del aporte por el periodo laborado en la entidad hospitalaria, también lo era que, en el presente asunto la obligación de las cuotas partes pensionales recaía en cabeza de la entidad territorial y del Ministerio de Hacienda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En criterio del juzgado, eran tanto el departamento de Caldas como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público las entidades llamadas a asumir la cuota parte pensional por el tiempo laborado por la señora Ana María Montes Ochoa en la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná entre el 3 de septiembre de 1984 y el 19 de septiembre de 1985, además, al no haber sido incluida la mencionada ciudadana como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional. 2.7.
La decisión se apeló por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones y el departamento de Caldas. Conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión que en sentencia del 23 de enero de 2025 (notificada por correo electrónico el 24 de enero de 2025), confirmó la decisión de primer grado.
Lo primero que determinó fue que Colpensiones adelantó conforme a la ley el trámite de consulta de la cuota parte pensional en relación con la Dirección Territorial de Salud de Caldas. Lo segundo, tuvo que ver con la concurrencia en el pago de la pensión de jubilación de la señora Ana María Montes Ochoa en la cuota parte correspondiente tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como al departamento de Caldas frente a lo que sostuvo que tal como indicó el juzgado, estaba a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que eran las responsables de financiar el pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993.
Precisó frente al punto que no era responsabilidad de las ESE ya que estas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993 conforme lo dispuesto en el parágrafo del artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 y que, en el caso concreto del departamento de Caldas, los hospitales hacían parte del servicio de salud del ente territorial como una dependencia de manera que al hacerse referencia a las entidades de salud, lo factible era entender que sería el departamento.
Indicó de acuerdo con las normas aplicables era el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales quienes debían financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud a través de la suscripción de contratos de concurrencia en los que se pactaban las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Además, dijo que la señora Montes Ochoa laboró al servicio de la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, entre el 3 de septiembre de 1984 al 19 de septiembre de 1995 y que no quedó incluida en el grupo de funcionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993 por lo que no era procedente imponer ni a la Dirección Territorial de Salud de Caldas ni al patrimonio autónomo administrado por esta, la obligación de pago de la cuota parte respectiva para la pensión de Jubilación de la señora Montes Ochoa. 3.
Fundamentos de la acción El ministerio accionante consideró que la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión emitida el 23 de enero de 2025 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en los presuntos defectos fáctico y sustantivo. 3.1. Defecto fáctico. En criterio del tutelante se omitió dar valor al formulario 2 de empleados vinculados a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas en el que se evidenciaba que la señora Montes Ochoa no había sido incluida Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, lo que hubiera llevado al tribunal a adoptar una decisión distinta.
Dijo que se desestimaron injustificadamente los documentos aportados por la parte demandante y por el ministerio en calidad de parte demandada, en los que se acreditaba que la señora Ana María Montes Ochoa no fue reportada como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, documentos expedidos con base en la información de las bases de datos oficiales. 3.2.
Defecto sustantivo. Lo que cuestionó desde una indebida aplicación de los artículos 2.12.4.4.2. y siguientes del Decreto 586 de 2017 en la medida que la señora Montes Ochoa no tenía la calidad de beneficiaria retirada del pasivo prestacional del sector salud ni había sido reportada como tal por su ex empleador ante el fondo correspondiente.
También se refirió a la falta de aplicación del artículo 11 del Decreto 530 de 1994 y dijo que si bien había sido derogado, sus efectos continuaban vigentes ya que ni el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 ni las normas posteriores habían modificado los criterios ni los sujetos beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud.
Que en esa misma línea, el artículo 8º del Decreto 306 de 2004 ratificaba la aplicación del régimen previo al señalar expresamente las condiciones bajo las que los ex trabajadores del sector salud podían ser reconocidos como beneficiarios del referido fondo, siempre que hubieran sido reportados por sus respectivos empleadores antes del 31 de diciembre de 1993.
Señaló que era importante destacar que el hecho de que un ex trabajador no hubiera sido reportado como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del sector Salud esto no implicaba la pérdida de su derecho pensional. Ahora bien, frente a la responsabilidad en el reconocimiento y pago de la cuota parte pensional dijo que recaía de manera exclusiva en el empleador sin que dicha carga pudiera trasladarse provisionalmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni al departamento de Caldas como se había dispuesto erróneamente en la sentencia cuestionada. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 29 de julio de 2025 el despacho ponente admitió la demanda de tutela; ordenó la notificación a las partes accionante y accionada; vinculó como terceros con interés a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, al Departamento de Caldas, a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná Caldas (demandadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas (autoridad que actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho), a la señora Ana María Montes Ochoa, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (que actuaron como terceras en el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho), al Juzgado Segundo Administrativo de Manizales (autoridad que dictó sentencia de primera instancia dentro del proceso 17001-33-33-002-2021-00001-00/01/02); y a los demás demandantes, demandados y terceros que participaron en el proceso. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión, rindió informe en el que manifestó que la decisión adoptada en el proceso ordinario era conforme con las normas y con las pruebas que habían sido decretadas, además, que no se advertía vulneración alguna a los derechos fundamentales de la entidad y que se había garantizado el debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. El Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, allegó escrito en el que anunció que adjuntaba el link de acceso al expediente y las constancias de notificación respectivas.
No se pronunció en relación con las pretensiones de la demanda de tutela. 4.4. La Dirección Territorial de Salud de Caldas, se pronunció e indicó que en relación con el debate de responsabilidad de asumir el pasivo pensional de la señora Ana María Montes Ochoa correspondiente al tiempo laborado en la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas entre el 3 de septiembre de 1984 y el 19 de septiembre de 1985, tanto en el certificado de información laboral como en el acto administrativo de reconocimiento pensional se estableció que la Dirección Territorial de Salud de Caldas debía concurrir con un porcentaje de cuota parte de la pensión equivalente al 3.45%.
Sin embargo, precisó que de acuerdo con el funcionamiento histórico del sector salud no existía responsabilidad por parte de la entidad para asumir el pasivo pensional de cuota parte y acusó a Colpensiones de múltiples situaciones llevadas a cabo en la actuación administrativa que vulneraron el debido proceso. Explicó la situación concreta de los trabajadores del sector salud y dijo que en el Departamento de Caldas se celebró el Contrato de concurrencia 083 de 2001 suscrito entre el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro, con el objeto primordial y esencial de pagar la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y ex funcionarios del sector salud, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional mediante Resolución 02937 del 20 de noviembre del 2000.
Dijo que el mencionado contrato se celebró específicamente para cubrir los periodos del 1º de septiembre de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1993, respecto de quienes tuvieran la calidad de activos (bono pensional), pensionados y lo relacionado con las cesantías. Ahora bien, dijo que revisado el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud, la señora Ana María Montes Ochoa no había sido reportada como activa por los tiempos laborados en el Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, razón por la que no era posible para la entidad autorizar un reconocimiento y pago que desbordaba el marco legal de la delegación que tenía, sumado a que en el referido contrato de concurrencia solo había quedado establecido el reconocimiento de bonos pensionales y no cuotas partes, como lo estableció Colpensiones en el acto administrativo de reconocimiento pensional a la señora Montes Ochoa.
Conforme lo expuesto dijo que ni la entidad ni el patrimonio autónomo que custodiaba por delegación habían incurrido en vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados y agregó que no tenía responsabilidad alguna en relación con el pasivo pensional de la señora Ana María Montes Ochoa, lo que además fue determinado en el proceso ordinario, razón por la que pidió ser desvinculada del presente trámite al no asistirle legitimación en la causa por pasiva. 4.5.
El departamento de Caldas, manifestó que la señora Ana María Montes Ochoa no fue reportada como beneficiaria del pasivo prestacional salud y en consecuencia no era posible incluirla dentro del contrato de concurrencia de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que Colpensiones en el año 2019 allegó solicitud de cuota pensional a favor de la señora Montes Ochoa, la que se objetó y con respecto a la que no hubo pronunciamiento adicional.
Ahora bien, respecto de la sentencia del 23 de octubre de 2023 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales en el medio de control de nulidad y restablecimiento respectivo dijo que si bien es cierto se ordenaba a Colpensiones a proferir un nuevo acto administrativo en el que se excluyera a la Dirección Territorial de Salud de Caldas como responsable de la cuota parte pensional reconocida a la señora Ana María Montes Ochoa por el tiempo laborado en la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, y en tal sentido asignara como obligados de dicha cuota parte pensional al departamento de Caldas y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cierto era que a la fecha no había pronunciamiento por parte de Colpensiones de manera que, una vez el departamento conociera la actuación mediante la cual se liquidaba la pensión de vejez a favor de la señora Montes Ochoa se procedería con la asunción del porcentaje de la cuota parte asignada en la sentencia. Finalmente y de manera subsidiaria pidió ser desvinculado de la presente acción al no haber una orden judicial en relación con el ente territorial. 4.6.
La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, informó que no tenía petición en trámite presentada por la parte actora que estuviera pendiente por resolver. Sostuvo que se trataba de cuestionar una decisión judicial que había hecho tránsito a cosa juzgada y que la entidad no tenía injerencia en la providencia que se cuestionaba razón por la que pidió ser desvinculada del presente trámite al no tener legitimación en la causa por pasiva. 4.7.
La ESE Hospital San Marcos de Chinchiná Caldas, la señora Ana María Montes Ochoa, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se pronunciaron en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes y pretensiones de la acción de tutela y teniendo presente que se trata de una tutela contra providencia judicial, le corresponde a la Sala establecer inicialmente si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad, especialmente el de relevancia constitucional.
De superar dicho examen, se estudiará si el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión incurrió en los defectos fáctico y sustantivo que fueron propuestos por la parte actora contra la decisión del 23 de enero de 2025 emitida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 17001-33-33-002- 2021-00001-02. 4.
Alcance del requisito de relevancia constitucional La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y, aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; (vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. La relevancia constitucional también supone que la tutela no se emplee para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa, ni para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. En el caso propuesto encuentra la Sala que no se satisface el requisito de relevancia constitucional por 2 razones que son las siguientes: la primera, porque lo que hace la parte actora es reiterar argumentos presentados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia; la segunda, por cuanto el asunto versa sobre una discusión de carácter legal y económico al estar discutiendo las normas que en su criterio debieron ser tenidas en cuenta para analizar el caso y concluir que, al estar probado que la señora Ana María Montes Ochoa no estaba enlistada como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, no había lugar a entender que el Ministerio de Hacienda debiera concurrir al pago de cuota parte pensional alguna. 5.2.
De acuerdo con los fundamentos que se expusieron en el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, se destacan como relevantes los siguientes: ● Insistió a lo largo del escrito del recurso de apelación que la señora Ana María Montes Ochoa no era beneficiaria del pasivo prestacional del sector Salud, 6 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a que en el formulario 2 suscrito por el gerente del hospital en el que laboró, escrito anexado en su oportunidad al proceso, no estaba relacionada y por lo que no se hizo la provisión financiera correspondiente. ● Dijo que pese a lo anterior el derecho pensional de la señora Montes Ochoa continuaba incólume y que lo que debía establecerse era quiénes eran los obligados a participar en la financiación de esa prestación. ● Que al no ser beneficiaria de los recursos de la concurrencia no era sujeto del procedimiento reglado en el Decreto 586 de 2017 para calcular las reservas del pasivo pensional del sector salud del personal certificado como retirado a 31 de diciembre de 1993 En el escrito de tutela el citado ministerio presenta los mismos argumentos pero al amparo de los presuntos defectos fáctico y sustantivo en los que dice haber incurrido en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión. Veamos: ● En su criterio, se omitió dar valor al formulario 2 de empleados vinculados a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas en el que se evidenciaba que la señora Montes Ochoa no había sido incluida como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, lo que hubiera llevado al tribunal a adoptar una decisión distinta. ● Dijo que se desestimaron injustificadamente los documentos aportados por la parte demandante y por el ministerio en calidad de parte demandada, en los que se acreditaba que la señora Ana María Montes Ochoa no fue reportada como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, documentos expedidos con base en la información de las bases de datos oficiales. ● Cuestionó la indebida aplicación de los artículos 2.12.4.4.2. y siguientes del Decreto 586 de 2017 en la medida que la señora Montes Ochoa no tenía la calidad de beneficiaria retirada del pasivo prestacional del sector salud ni había sido reportada como tal por su ex empleador ante el fondo correspondiente. ● Que el artículo 8º del Decreto 306 de 2004 ratificaba la aplicación del régimen previo, al señalar expresamente las condiciones bajo las cuales los extrabajadores del sector salud podían ser reconocidos como beneficiarios del referido fondo, siempre que hubieran sido reportados por sus respectivos empleadores antes del 31 de diciembre de 1993. ● Señaló que era importante destacar que el hecho de que un ex trabajador no hubiera sido reportado como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del sector Salud esto no implicaba la pérdida de su derecho pensional. ● Frente a la responsabilidad en el reconocimiento y pago de la cuota parte pensional dijo que recaía de manera exclusiva en el empleador sin que dicha carga pudiera trasladarse provisionalmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni al departamento de Caldas como se había dispuesto erróneamente en la sentencia cuestionada. 5.3.
El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Primera de Decisión en la sentencia del 23 de enero de 2025 abordó concretamente el punto relacionado con las entidades encargadas de concurrir al pago de la respectiva cuota parte pensional de la prestación reconocida a la señora Ana María Montes Ochoa, de la siguiente manera: «En la sentencia de primera instancia se determinó que como la señora Montes Ochoa no había quedado incluida como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional, atendiendo lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 era claro que el pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encontraba a cargo de las entidades territoriales y del ministerio de Hacienda, quienes debían suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, que el parágrafo del citado artículo indicaba que, en todo caso, el pago de la deuda no era responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta Sala comparte la conclusión a la que se arribó en primera instancia, porque de las normas y jurisprudencias transcritas se concluye que las entidades territoriales y la Nación son las responsables de financiar el pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, y que ello no es responsabilidad de la ESE “pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993” (parágrafo artículo 78 de la Ley 1438 de 2011).
Es de resaltar que los hospitales hacían parte del Servicio de Salud de Caldas, que era una dependencia del departamento de Caldas. De esta manera lo explicó el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 23 de octubre de 2024, radicado 11001- 03-06-000-2024-00581-00 frente a otro hospital del departamento: (…) Conforme lo anterior, la interpretación que debe dársele al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 no es que las ESE serán las competentes para asumir dicha cuota parte, sino que cuando se refiere a las entidades de salud lo factible es entender que es el departamento, al ser quien para esos años prestaba el servicio de salud directamente, quien debe asumir el pago de esa cuota parte.
Lo anterior, además se concatena con que las normas determinan que el ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituyen el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Además, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y el ministerio de Hacienda y Crédito Público puedan celebrar nuevos contratos de concurrencia o adicionar los iniciales, “en la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria” (Artículo 2.12.4.4.4.). Además, dispuso que, en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas (parágrafo 2 artículo ibidem).
En este caso está acreditado que la señora Montes Ochoa laboró al servicio de la hoy ESE Hospital San Marcos de Chinchiná entre el 3 de septiembre de 1984 al 19 de septiembre de 1985, y que no quedó incluido dentro del grupo de funcionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993. Por lo tanto, como quiera que la señora Montes Ochoa no fue incluida en el grupo de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993, no es procedente imponer ni a la DTSC, ni al patrimonio autónomo administrado por ella, y mucho menos a la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, la obligación de pago de la cuota parte de la pensión de vejez reconocida en los actos administrativos demandados, como bien se determinó en el fallo.
(…) Por lo tanto, es claro que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del ministerio de Hacienda, quienes deben suscribir un contrato de concurrencia o adicionar los existentes. Así las cosas, en este caso, será la entidad territorial -departamento de Caldas- y el ministerio de Hacienda y Crédito Público, son las entidades llamadas a asumir la cuota parte pensional por el tiempo laborado por la señora Montes Ochoa en la hoy ESE Hospital San Marcos de Chinchiná entre el 3 de septiembre de 1984 y el 19 de septiembre de 1985». 5.4.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que el tribunal en su providencia hizo un análisis tanto de las pruebas que obraban en el expediente como en las normas y la jurisprudencia aplicables al caso y encontró que si bien la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná (Caldas) fue incluido como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del sector Salud en el convenio de concurrencia respectivo, la señora Montes Ochoa no fue incluida en el grupo de beneficiarios del fondo mencionado constituido a 31 de diciembre de 1993, por lo que tanto el Ministerio accionante como el departamento de Caldas eran las entidades que debían concurrir al pago de la cuota parte pensional respectiva. 5.5.
De este modo, se advierte que lo que pretende el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es reiterar los argumentos presentados en el recurso de apelación insistiendo en que no es el llamado a responder por la cuota parte Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensional que le corresponda en concurrencia con el departamento de Caldas, insistiendo en que la señora Ana María Montes Ochoa no estaba incluida como beneficiaria en el respectivo Fondo del Pasivo Prestacional en el sector Salud y que por tanto no era llamado a responder.
De manera que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, ya que la discusión que se propone no compromete la afectación de derechos fundamentales y lo que busca es reabrir una controversia ya resuelta para imponer una tesis jurídica y fáctica favorable a sus intereses litigiosos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 5.6.
A lo anterior se suma que se trata de un asunto eminentemente legal que no impacta la garantía de los derechos fundamentales que señala la accionante pues como se advierte en los fundamentos de la acción, el ministerio menciona en aspectos de orden legal con los que insiste en no tener que concurrir a la cuota parte pensional de la prestación reconocida por parte de Colpensiones a la señora Ana María Montes Ochoa incluso advirtiendo que esto conllevaba al detrimento patrimonial del sistema sin una real vulneración de derechos de rango fundamental.
En consecuencia, la Sección considera que la tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que el asunto no trasciende el plano meramente legal; y a que, de fondo, lo pretendido se limita a asunto económico que en criterio del ministerio impacta la sostenibilidad del sistema al tener que hacer parte de un reconocimiento económico de una cuota parte pensional en la que reitera, no debe concurrir, lo que no está directamente relacionado con la vulneración de derechos fundamentales.
Justamente, así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019 al considerar que una de las razones por las que no se satisface el requisito de relevancia constitucional es porque lo debatido no es más que una cuestión meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales. 6. Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se declarará improcedente la acción de tutela por no acreditarse el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04549-00 Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador