www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (02) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001 23 33 000 2013 00161 01 (1132 – 2015) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Julio Cesar Blanco Carbonell Tema: Lesividad.

Reliquidación de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 15972 de 5 de diciembre de 1996 y 20170 de 24 de agosto de 2001, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de Julio Cesar Blanco Carbonell.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia. 1 Folios 1 a 8 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP relató que el señor Julio Cesar Blanco Carbonell estuvo vinculado como docente en el departamento del Atlántico desde el 6 de febrero de 1964 hasta el 31 de octubre de 2000.

Indicó que a través de la Resolución 15972 de 5 de diciembre de 1996, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. le reconoció una pensión gracia, la cual fue reliquidada con la Resolución 20170 de 24 de agosto de 2001. Agrega la entidad que, el señor Blanco Carbonell presentó acción de tutela con miras a obtener una nueva reliquidación pensional, dictándose por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá fallo el 13 de diciembre de 2002, amparando derechos fundamentales y ordenando a Cajanal revocar el acto administrativo mediante el cual le reconoció la prestación en cita, y en su lugar dispuso que se dictara una nueva decisión en la que se incluyeran los valores efectivamente devengados.

Empero, explica la parte actora que posteriormente el despacho judicial referido le informó que el fallo de tutela no fue dictado por el mismo, y que por tanto se abstuviera de adelantar actuación alguna con fundamento en el supuesto amparo. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Sostiene la parte entidad demandante que, Cajanal en su momento expidió el acto administrativo reliquidando la pensión gracia de manera errónea, en cumplimiento a una orden judicial, estimando entonces que dicho acto se encuentra viciado por no ajustarse a derecho.

Estima que se desconoce el artículo 128 de la Carta, así como las Leyes 114 de 1913 y 4 de 1966, y el Decreto Reglamentario 1473 de 1969, ya que no es procedente liquidar la pensión gracia atendiendo a la norma general, es decir, que no puede reliquidarse la pensión del docente con inclusión de los factores salariales devengados a la fecha del retiro, y en porcentaje del 75% como lo dispone la Ley 33 de 1986, sino que debía procederse en atención a las disposiciones citadas con anterioridad, es decir, teniendo en cuenta el promedio de los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la obtención del estatus pensional. 1.4.

Contestación de la demanda A pesar de haberse notificado en debida forma el auto admisorio de 20 de mayo de 2013, el señor Julio Cesar Blanco Carbonell guardó silencio. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5.

Sentencia de primera instancia2 Con decisión de 27 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Como sustento de la decisión, señaló que la manera de liquidar las pensiones de los docentes, conforme al artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, es con el promedio del 75% de los salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que se consolidó el estatus pensional, es decir el 15 de enero de 1995 para el caso concreto, de manera que se consideró ajustada la liquidación efectuada por la entidad; agregando que, Cajanal debió liquidar la pensión gracia incluyendo además del sueldo básico, la totalidad de los factores que percibió el señor Blanco Carbonell en el año anterior a la consolidación del estatus (entre el 15 de enero de 1994 hasta el 15 de enero de 1995), sin embargo destacó, que en el plenario no militan prueba sobre los factores devengados durante dicho periodo. 1.6.

Recurso de apelación3 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia; sobre el particular considera que la resolución que reliquidó la pensión es contraria a la ley y a los diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado que sobre el asunto se han proferido, pues la liquidación de la pensión gracia se debe realizar con el promedio de los salarios percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus y no del último año de servicio, circunstancia que, si bien advirtió el fallador de primera instancia, no lo decidió así en el fondo del asunto.

De igual manera, insiste que no es posible aplicar la Ley 33 de 1985 al régimen especial de los docentes que aspiran a la pensión gracia, pues ello afecta los intereses económicos de la entidad y del Estado. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia La UGPP, el señor Julio Cesar Blanco Carbonell –demandado-, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, 2 Folios 465 a 475 del expediente. 3 Folios 482 a 485 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso5, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia del actor se encuentra indebidamente liquidada, y por tanto, hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, y en su lugar acceder a las mismas.

Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el prese caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho 4 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 5 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley6, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.7 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94. Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias.

La presente ley rige a partir de su sanción y 6 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 7 Corte Constitucional. Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2014, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8198, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente señaló difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.9 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2014, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, resulta necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de las Resoluciones 15972 de 5 de diciembre de 1996 y 20170 de 24 de agosto de 2001 por medio de las cuales CAJANAL reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de Julio Cesar Blanco Carbonell. Adicionalmente, a folio 353 del expediente, se corrobora que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 8 de febrero de 2013, es decir, 16 años después de concedida la pensión y 12 luego de que se produjera su reliquidación. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica. 8 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 9 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones". Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 08001 23 33 000 2013 00161 01 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/