05001233100020050752401 — Consejo de Estado

Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD – C.C.A. Radicación: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Demandado: Municipio de Medellín Acto acusado: Resolución C2-801 del 22 de junio de 2004, proferida por la Curaduría Segunda de la Ciudad de Medellín, “por medio de la cual se otorga una licencia de construcción y urbanismo” Temas: Procede el medio de control de nulidad contra actos administrativos particulares, cuando de la pretensión se advierta que el demandante actúa en defensa del ordenamiento jurídico en abstracto.

No es procedente pronunciarse sobre la imposición de sanciones a la autoridad administrativa que expide un acto administrativo contrario a norma superior en un proceso de simple nulidad. No es procedente pronunciarse sobre los derechos individuales de los propietarios de bienes inmuebles por la declaratoria de nulidad de la licencia de construcción, cuando la pretensión es de simple nulidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución C2-801 del 22 de junio de 2004, proferida por la Curaduría Segunda de Medellín, “por medio de la cual se otorga una licencia de construcción y urbanismo”.

ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA El 26 de agosto de 2005, en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), Walter Cano Loaiza, por intermedio de apoderado judicial, pretendió la declaratoria de nulidad de la Resolución C2-801 del 22 de junio de 2004, proferida por la Curaduría Segunda de la Ciudad de Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Medellín, “por medio de la cual se otorga una licencia de construcción y urbanismo”.

I.1.2. Los hechos que fundamentan la demanda pueden sintetizarse de la siguiente manera: La parte actora manifestó que la sociedad VERTICE INGENIERÍA S.A., mediante radicado C2-1182 de 23 de abril de 2004, presentó ante la Curaduría Segunda de Medellín una solicitud de licencia para la construcción de sótanos, 22 pisos y sellos de propiedad, al inmueble ubicado en la carrera 44 nro. 16 Sur-167.

Este inmueble, según el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín adoptado mediante Acuerdo 62 de 1999 y el Acuerdo 23 del año 2000, se localiza en el Polígono Z5 RED 9, "área de tratamiento de REDESARROLLO'', el cual establece, para construcciones sin plan parcial, una altura máxima de 2 pisos, y para construcciones con plan parcial, aprovechamientos superiores a los dos pisos.

Expresó que la Curadora urbana, al momento de estudiar y analizar la solicitud presentada por VERTICE INGENIERÍA S.A., debió abstenerse de otorgar la licencia antes citada, toda vez que ésta no cumplía con el POT, pues el inmueble no se ubicaba en una zona con plan parcial, en la cual se pudieran construir edificaciones superiores a dos pisos.

I.1.3. Cargos planteados en la demanda A juicio de la parte actora, el acto acusado es contrario a los artículos 20 y 102 de la Ley 388 de 1997, 311 y 157 del Acuerdo nro. 62 de 1999, “por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial para el municipio de Medellín”, 6 y 37 del Acuerdo 23 de 2000, “Por el cual se reglamenta y adopta las fichas resumen de normativa urbana y rural para el municipio de Medellín”.

I.2. La contestación de la demanda I.2.1. Durante la oportunidad procesal correspondiente, la Curadora Segunda de Medellín presentó escrito de contestación a la demanda, en el cual indicó que es cierto que las fichas de resumen de la normativa urbana y rural para el municipio de Medellín ubica al predio en cuestión en el polígono Z5, RED 9, “área de tratamiento redesarrollo”, el cual establece para construcciones sin plan parcial una altura máxima de dos pisos, y con plan parcial, aprovechamientos superiores a los dos pisos.

Sin embargo, expresó que, según el Acuerdo 23 del año 2000 y el Acuerdo 62 de 1999, el predio en cuestión se entiende ubicado en área de “asentamiento consolidado”, lo cual implica que, si en una misma cuadra existen edificios de más de 10 pisos, no tiene sentido que el aprovechamiento para el caso particular sea de sólo 2 pisos, dado que lo conveniente urbanísticamente es que el entorno conserve las condiciones que ya tiene.

Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que Planeación Municipal de Medellín ha proferido conceptos y actas del Comité de Asuntos Específicos, en donde corrobora la condición de “consolidado” del polígono en donde se ubica el inmueble objeto de controversia, permitiendo desarrollos sin plan parcial y con un aprovechamiento de 3.0 y un índice de ocupación del 60%.

Finalmente, señaló que la Curaduría se sujetó a todas las normas para la expedición de la Resolución C2-801 del 2004, pero con el documento que se definió “FICHA RESUMEN DE NORMATIVA URBANA -ACUERDO 23 DE 2000'', en el que se llevó a un plano más didáctico lo allí establecido, en muchas de sus transcripciones se apartó de lo consagrado en el citado Acuerdo, omitiendo o agregando textos, lo cual condujo a cometer errores en el estudio de las licencias.

I.2.2. VÉRTICE INGENIERÍA S.A., firma vinculada al proceso, por intermedio de apoderado judicial expresó que, desde el momento en que se realizaron los trámites en la Curaduría Segunda de Medellín, ésta indicó que el lote donde se realizaría el proyecto constituía una “zona consolidada” y, por tanto, no estaba afectada a la obligación de presentar plan parcial.

Indicó que en la actualidad el edificio se encuentra totalmente terminado, vendido y ocupado, con el correspondiente certificado de permiso de ocupación y recibo de obras otorgado por el municipio de Medellín. Explicó que, previo a lo concertado con el municipio y de manera voluntaria, VÉRTICE INGENIERÍA propuso la formulación de un plan parcial en el sector de Santa María de los Ángeles, siguiendo los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial, al cual se integra el edificio AMATISTA, lote sobre el cual se otorgó la licencia demandada.

Por lo anterior, se opuso a que se acceda a las pretensiones de la demanda, proponiendo como excepciones la inexistencia de la norma violada, la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de requisitos formales en la formulación de la demanda de nulidad. I.3. La sentencia apelada Mediante sentencia de 7 de abril de 2014, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Resolución C2-801 del 22 de junio de 2004, otorgada por la Curaduría Segunda de la ciudad de Medellín. Como problema jurídico planteó “si debe declararse la nulidad de la resolución que autorizó la construcción de un edificio multifamiliar en una zona denominada “redesarrollo" que sólo permitía la construcción de 2 pisos mientras no se aprobara un plan parcial; o si por el contrario, el acto administrativo se ajustó a las normas vigentes para la época, teniendo en cuenta que el inmueble al cual se le otorgó la licencia de construcción se encontraba inmerso en un área “consolidada” no obligada a presentar Plan Parcial, que permitía aprovechamientos mayores a dos pisos.” Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Explicó que, revisadas las normas consideradas infringidas con la expedición de la licencia de construcción y urbanismo en discusión, es claro que el área o lote sobre el cual se otorgó la licencia aludida, constituye el polígono Z5 - RED - 9, denominada “tratamiento de REDESARROLLO” según el Plan de Ordenamiento Territorial.

Esto es acorde con lo indicado en la misma Resolución C2 801 de junio de 2004, con lo expresado por las mismas partes, con lo señalado por el Departamento Administrativo de Planeación en respuesta a los oficios dirigidos a esa dependencia, y con lo dicho por la arquitecta Susana López, quien rindió declaración obrante a folio 320 del expediente.

En esa medida, y revisado el artículo 157 del Acuerdo 062 de 1999, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Medellín, se tiene lo siguiente: ARTÍCULO 157. Del tratamiento de redesarrollo (RED). Este tratamiento pretende orientar procesos de transformación ya iniciados o generar nuevos en zonas que cuentan con buenas condiciones de infraestructura y localización estratégica en la ciudad de acuerdo con los objetivos de ordenamiento propuestos por el Plan, de manera que se privilegie su transformación hacia la optimización de su potencial, permitiendo mayores aprovechamientos y diversidad de usos.

Es condición esencial de este tratamiento la búsqueda y aplicación de mecanismos que hagan atractiva y promuevan la gestión asociativa de proyectos, vía la formulación de planes parciales, que garanticen la planificación integral por sectores y posibiliten la utilización de unidades de actuación urbanística, cooperación entre participes u otras herramientas dirigidas al reparto equitativo de cargas y beneficios, y la generación de unidades prediales más eficientes que permitan mayores aprovechamientos y mejores dotaciones.

PARÁGRAFO. En las zonas de redesarrollo podrán realizarse proyectos predio a predio utilizando el aprovechamiento medio previsto para el caso en la correspondiente ficha. Una vez adoptado el plan parcial de la zona regirán las normas sobre aprovechamientos y usos complementarios definidos por el mismo. Este plan parcial podrá́ hacer uso de los mayores aprovechamientos previstos para la zona.

Así́ mismo, en estas zonas podrán permanecer las actividades actuales siempre y cuando no generen conflictos o deterioro en el sector y cumplan con las normas ambientales pertinentes. Corolario de lo anterior, estimó que es claro que las zonas previstas por el POT del municipio de Medellín como “tratamiento Redesarrollo'', tienen como finalidad la búsqueda de proyectos asociativos, mediante la formulación de planes parciales que permitan mayores aprovechamientos Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 y mejores dotaciones para la zona, dado que constituyen lotes que cuentan con buenas condiciones de infraestructura y localización estratégica en la ciudad.

Ahora bien, apuntó que el Acuerdo 23 del año 2000, por el cual se reglamentan y adoptan las Fichas Resumen de Normativa Urbana y Rural para el municipio de Medellín, establece en su artículo 6 qué aprovechamientos para las zonas de Renovación y Redesarrollo varían, dependiendo de si se desarrollan sin plan parcial o después de adoptado éste.

En tratamientos de desarrollo se determinan los aprovechamientos máximos para los Planes Parciales. Explicó que la Ficha Resumen Normativa Urbana (complementaria al POT) tiene como función compilar para cada zona de la ciudad, o de tratamiento o área de intervención definidas por el mismo, las normas estructurales y generales a tener en cuenta, determinando por ejemplo los aprovechamientos para cada polígono o área de planeamiento.

En el caso concreto, observó la Ficha Resumen Normativa Urbana para el polígono Z5 - RED-91, de la cual se puede extraer del acápite de normas generales, entre otras cosas, las siguientes directrices: “a) Tratamiento REDESARROLLO b) Aprovechamiento: desarrollo c) Observaciones: i) El redesarrollo se adelantará mediante la adopción de planes parciales, con propuestas urbanísticas integrales, reparto de cargas y beneficios y mayores aprovechamientos del suelo, en este plan se definirá en forma específica las características de las edificaciones y usos del suelo. ii) Se deben elaborar planes parciales cuya área mínima sea de una manzana de acuerdo con la conformación vial actual. iii) En el asentamiento consolidado definido en la parte gráfica y delimitado por las calles 5 y 2 Sur y las carreras 438, 43C y Avenida las Vegas y la Urbanización ubicada entre la Avenida las Vegas y el corredor del Río frente a la calle 2 Sur, el aprovechamiento para desarrollos sin plan parcial será l.C 3.0 en área, I.0: 60 % en área neta.” (Subraya de la Sala) Significa lo anterior que el polígono identificado con el código Z5-RED- 09, objeto de la licencia de construcción C2-801 de junio del 2004 (demandada), requería de la aprobación previa de un plan parcial para obtener aprovechamientos superiores a los dos pisos, al tratarse de un lote ubicado en zona de REDESARROLLO según el POT.

Por lo tanto, no era viable en su momento la expedición de una licencia de construcción multifamiliar como se hizo, dado que no se había presentado plan parcial por parte de la constructora. 1 Folios 15 a 18 y folios 326 a 329 del expediente. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Igualmente, indicó que el área en cuestión no se ubicaba dentro del “asentamiento consolidado” definida para ese polígono, de conformidad con la ficha normativa a la que se hizo referencia, dado que la dirección carrera 44 nro.

I6 Sur-167 del predio objeto de licencia, no se encontraba incluido en esa sección, de acuerdo con el plano que delimitaba el área. Por lo tanto, no eran permitidos aprovechamientos mayores a los dos pisos sin formulación de plan parcial. Aseguró que a la mentada conclusión es posible arribar, luego de la lectura del documento que sobre el particular emitió el Departamento de Planeación del municipio de Medellín2, específicamente en el punto cinco.

Así mismo, destacó que vale la pena resaltar lo expresado por esa misma dependencia a folio 203 del expediente durante el año 2005, sobre el proyecto Amatista, en el que se dijo lo siguiente: "Es importante tener en cuenta que el Comité de Proyectos Específicos mediante Acta nro. 002 tema 5 de abril 13 de 2004, recomendó que para el desarrollo del lote ubicado en la cra 44 nro. 16 Sur-167, es necesario su integración con las edificaciones contiguas (siete en total, excluyendo las edificaciones en altura y las dos ubicadas hacia la calle 16 Sur), con el fin de elaborar un Plan parcial de media manzana.

No obstante lo anterior, la Curaduría Segunda de Medellín otorgó licencia de urbanismo y construcción según Resolución nro. C2-801 de 22 de junio de 2004, para el desarrollo de un proyecto multifamiliar que consta de sótanos y 24 pisos, sin el cumplimiento del trámite de Plan Parcial ( )" Estimó que resulta claro que, mediante Decreto 1191 del año 2007, posterior a la expedición de la licencia urbanística demandada, el lote objeto de construcción, denominado “Edificio Amatista", totalmente terminado y entregado a sus propietarios, se integró al Plan Parcial “Santa María de los Ángeles”.

Sin embargo, al momento del otorgamiento de la licencia, la firma VÉRTICE INGENIERÍA no presentó Plan Parcial para la construcción de una edificación de más de dos pisos. Ahora bien, sobre la protección de los derechos de los propietarios de las viviendas adquiridas en el edificio Amatista, citó lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia fechada el 13 de noviembre de 20083, en la cual señaló lo siguiente: “( ) Así las cosas, la sentencia apelada se modificará en el sentido declarar la nulidad del acto acusado, y se confirmará en relación con la negación de las demás pretensiones de la demanda, no sin antes dejar en claro que la anulación de dicho acto no afecta la situación en que se encuentren las unidades de vivienda que se hubieren construido con fundamento en el mismo, dado que esa decisión no obedece a violación de normas sustanciales que regulan la materia, sino a las irregularidades procedimentales atrás advertidas, las cuales atañen exclusivamente a la entidad demandada, de allí que 2 Folio 336 del expediente. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil ocho, expediente 76001-23-25-000-1997-24274- 01. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en el evento de que tales construcciones se hubieren realizado, cabe tenerlas amparadas por el principio de la confianza legítima, de donde las autoridades competentes deberán reiniciar la actuación administrativa, con sujeción al debido proceso, sin que al efecto se deba presentar una nueva solicitud por la urbanizadora ” A juicio del tribunal, en virtud del principio de confianza legítima, los derechos de los propietarios de las viviendas no se verán afectados por la nulidad de la licencia de construcción, debido a que el vicio atañe exclusivamente a un acto propio de la autoridad demandada; aunado al hecho de que, a la fecha, la edificación cumple con el requisito echado de menos al momento de la expedición de la licencia, toda vez que ya se encuentra integrada al plan parcial de “Santa María de los Ángeles”.

Finalmente, y en lo que atañe a la acción nulidad incoada por el demandante para pretender la nulidad de un acto particular y concreto, consideró que resulta de recibo dicha acción, como quiera que, tratándose de las reglas de urbanismo, la concesión u otorgamiento de una licencia para la construcción de un proyecto extiende sus efectos más allá de la órbita de lo individual para generar en un momento dado un impacto social y económico ante los eventuales riesgos y situaciones que se pudieran ver afectados a partir de las omisiones o fallas en las que pudiera incurrir la autoridad al momento de su expedición, siendo ésta razón suficiente para advertir, conforme lo expuesto por el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, que en el presente caso se muestra evidente el interés general que se cierne sobre el acto objeto de censura.

I.4. Recurso de apelación El Ministerio Público presentó recurso de apelación en contra de la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, indicó que el aparte de la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2008 por el Consejo de Estado, citada en la providencia apelada, es un obiter dicta, un comentario al margen, no vinculante, el cual, si bien contiene un pronunciamiento importante sobre los derechos de los propietarios de las viviendas que fueron levantadas por la empresa VERTICE INGENIERÍA S.A. con violación del ordenamiento jurídico, nada se dice sobre esta misma circunstancia en los apartes del decisum, razón por la cual dichas consideraciones no tienen el carácter de ratio decidendi, y no hacen tránsito a cosa juzgada.

En segundo lugar, en lo concerniente al principio de confianza legítima, indicó que éste no puede ser considerado como un instrumento para solucionar el conflicto, pues la misma confianza legítima hace parte del conflicto, ya que la conducta de la administración lo vulnera. Aseveró que la Corte Constitucional, en la sentencia C-131 de 2004, manifestó que “el principio de confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede alterar, de manera súbita, unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 particulares, sin que les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.'' Aseguró que en el derecho administrativo colombiano se ha planteado el análisis de cuatro elementos que permiten concluir si el actuar de la administración ha vulnerado el principio de la confianza legítima, para lo cual se deben tener en cuenta los siguientes elementos: “1.

La existencia de una relación jurídica entre la administración y los particulares; en palabras de la Corte Constitucional “que los sujetos administrativos se encuentren respecto a la producción del daño en una situación propia del derecho administrativo”. 2. La existencia de un reglamento dado; es la base sobre la cual se funda la confianza legítima, se exige su existencia previa en el ordenamiento jurídico. 3.

La conformidad del reglamento con actos posteriores; la confianza del particular se fortalece y arraiga con la cadena de conductas posteriores asumidas por la administración, toda vez que éstas estén conforme con el reglamento emitido previamente. La Corte Constitucional ha expresado que los principios de buena fe y confianza legítima les imponen a las autoridades "el deber de ser coherentes en sus actuaciones y respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios''.4 4.

La actuación diligente del interesado; es decir, ajustada a los requisitos, formalidades y solemnidades del reglamento.” En el caso objeto de examen, consideró que el principio de la confianza legítima no se ve vulnerado toda vez que los presupuestos enunciados en los puntos tres y cuatro no se cumplen; se infringe el punto tres con la actuación realizada por la administración, en este caso, por el Curador Segundo de Medellín, la cual no se ajustó al reglamento dado previamente para la expedición de la licencia de construcción contenida en la Resolución C2-801 del 22 de Junio de 2004.

Se infringe también el punto cuatro, en la medida en que, con la conducta asumida en su momento por el particular, la empresa VERTICE INGENIERÍA S.A. no cumplió tampoco con las exigencias del reglamento en el trámite de la licencia de construcción y, una vez finalizada la “construcción ilegal”, subrogó todas sus obligaciones y derechos en los adquirentes de las viviendas irregulares.

Este es pues el principal motivo de inconformidad con la sentencia apelada, toda vez que los derechos de los terceros, en este caso los particulares adquirentes de buena fe, no pueden quedar vulnerados a 4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia 7 - 642 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. En igual sentido, ver CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia 7-364 de J999.

M.P. Alejandro Martínez Caballero. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 causa de la actuación ilegal de la administración, en este caso la Curaduría Segunda Urbana de Medellín. Por lo tanto, estimó necesario que el superior se pronuncie sobre la situación de los derechos de los propietarios de las viviendas, los cuales se ven comprometidos con la decisión de declarar la nulidad del acto acusado, la cual no cuestiona en este recurso.

Por otro lado, expuso “otras cuestiones”, las cuales indicó que dejaba a consideración del Consejo de Estado su estudio en el evento que las encuentre oportunas y pertinentes. En primer lugar, en relación a la naturaleza de la acción, a su juicio, si bien es cierto se trata de la simple nulidad de un acto particular, situación que encuentra su fundamento en la teoría de los móviles y las finalidades, no parece ser tan claro que éste fuera su trámite, ya que de la mera declaración de nulidad del acto administrativo acusado pueden verse afectados los derechos de los particulares adquirentes de las viviendas.

Por lo tanto, se hace necesario hacer declaraciones en su favor en el decisum de la sentencia, lo cual podría tomarse como restablecimiento del derecho, y de ser así, la acción que debió tramitarse sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto lo sostiene toda vez que, en la parte motiva de la sentencia apelada, se hizo referencia a los particulares sobre aspectos esenciales de la litis, pero guardó silencio en el decisum, lo que, en su sentir, compromete el principio de congruencia sobre el cual debe estructurarse cualquier sentencia. En segundo lugar, en cuanto a la responsabilidad de las partes, indicó que, de acuerdo con el artículo 6 de la Constitución Política, las partes involucradas en el acto administrativo demandado tienen responsabilidad directa en la infracción al ordenamiento jurídico.

Aseveró que el sujeto productor del acto, el Curador Segundo Urbano de Medellín, no cumplió las exigencias establecidas en las normas violadas y analizadas en la sentencia para la expedición de la Resolución C2- 801 del 22 de junio de 2004. En consecuencia, al ser la infracción legal relacionada directamente con el ejercicio de funciones públicas, le es aplicable el régimen de los servidores públicos a los que les es imputable la responsabilidad por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Aseguró que en el caso de la empresa VERTICE INGENIERÍA S.A., en cabeza de su representante legal, estaba obligada en el trámite de la solicitud de la licencia de construcción a cumplir con los requisitos y exigencias contenidas en las normas analizadas en la sentencia, lo cual no se realizó, razón por la cual se hace responsable como particular por infringir la Constitución y las leyes y acreedor de las sanciones previstas en las mismas normas relativas al derecho urbano. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Estimó que la sentencia no puede ser de mero contenido declarativo, ya que de la nulidad del acto administrativo se desprenden de forma consecuencial la responsabilidad de las partes que intervinieron en la formación del acto administrativo, la cual tiene sanciones establecidas en el ordenamiento jurídico.

I.5. Trámite en segunda instancia I.5.1. Mediante auto de 1 de diciembre de 2014, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2014, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.5.2. En auto de 17 de junio de 2015, el Despacho corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, si así lo considera, formule su concepto.

I.5.3. Durante el término de traslado no hubo pronunciamiento alguno. Igualmente, el Ministerio Público no rindió concepto. I.5.4. En auto proferido el 23 de marzo de 2018, la consejera de Estado Lucy Jeannette Bermúdez, en cumplimiento del Acuerdo de descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, devolvió, por falta de competencia, el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado, al considerar que en el recurso de apelación presentado por el Ministerio Público no se cuestiona totalmente la decisión de anular el acto administrativo acusado.

Explicó que, de acuerdo con los artículos 320 y 350 del CGP, los razonamientos expuestos por el Ministerio Público en su recurso de apelación no pretenden que se revoque ni que se reforme el fallo de primera instancia; por lo tanto, carece de objeto decidir sobre los cargos planteados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1 COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia- Ley 270 del 7 de marzo de 1996, 129 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 y 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

II.2. Hechos El 23 de abril de 2004, la sociedad Vértice Ingeniería S.A. presentó ante la Curaduría Segunda de Medellín una solicitud de licencia para la construcción de sótanos, 22 pisos y sellos de propiedad, al inmueble ubicado en la carrera 44 nro. 16 Sur-167, de esa ciudad. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El 22 de junio de 2004, la Curaduría Segunda de Medellín expidió la Resolución C2-801, “Por medio de la cual se otorga una licencia de construcción y urbanismo”.

La Ficha Resumen Normativa Urbana del sector donde se ubica el inmueble establece que el polígono identificado con el código Z5-RED-09, objeto de la licencia de construcción, requería de la aprobación previa de un plan parcial para obtener aprovechamientos superiores a los dos pisos, al tratarse de un lote ubicado en zona de REDESARROLLO según el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Mediante Decreto 1191 de 2007, expedido por la Alcaldía de Medellín, el lote objeto de construcción, denominado “Edificio Amatista”, totalmente terminado y entregado a sus propietarios, se integró al Plan Parcial “Santa María de los Ángeles”.

II.3. ANÁLISIS En el recurso de apelación formulado por el Ministerio Público no se cuestiona la declaratoria de nulidad de la Resolución C2-801 de 22 de junio de 2004; lo que se cuestiona son los siguientes puntos: i) Procede el medio de control de nulidad contra un acto administrativo de contenido particular; ii) En un proceso ordinario de nulidad, procede la imposición de sanciones a la autoridad administrativa que expidió un acto administrativo declarado nulo por infringir norma superior, iii) Se afectan los derechos de los terceros propietarios que adquieren un proyecto urbanístico desarrollado a partir de una licencia de construcción que es declarada nula.

II.3.1. Procedencia del medio de control de nulidad simple frente actos particulares A juicio del ministerio público, en su recurso de apelación, si bien es cierto la acción impetrada se trata de la simple nulidad de un acto particular, situación que encuentra su fundamento en la teoría de los móviles y las finalidades, no parece ser tan claro que éste fuera su trámite, ya que de la mera declaración de nulidad del acto administrativo acusado pueden verse afectados los derechos de los particulares adquirentes de las viviendas.

II.3.1.2. Naturaleza del acto acusado, medio de control procedente y de los efectos de la sentencia de nulidad sobre terceros. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Históricamente la teoría del acto administrativo ha distinguido dos modalidades.

El acto administrativo general y el particular. El acto administrativo general es aquel que, entre otras características, tiene la condición de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas impersonales y objetivas. El particular, situaciones jurídicas de carácter individual y concreto; es decir, afectan a personas claramente individualizadas y determinadas.

Esta corporación ha señalado que: “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto es aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no ser así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”.

Ahora bien, en relación a la procedencia de la acción de simple nulidad contra un acto administrativo de contenido particular, como ha sido reseñado por esta Corporación5, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.

En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones, denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los móviles y finalidades, explicada así: “Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 5 CONSEJO DE ESTADO.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.6 (Se destaca) Conforme esta teoría, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado que en los casos en que el demandante actúe en defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, y que no se advierta de la causa petendi, que persigue un restablecimiento automático de un derecho, procede la acción de simple nulidad en contra de los actos administrativos particulares.

Análisis del caso concreto. Para el caso objeto de examen, la Resolución nro. C2-0801 de 22 de junio de 2004, proferida por la Curaduría Segunda de la Ciudad de Medellín, “por medio de la cual se otorga una licencia de construcción y urbanismo”, establece lo siguiente: “La Curadora Urbana Segunda de Medellín, en uso de sus facultades legales en especial las conferidas en la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997, Ley 810 de 2003, Decreto Nacional 1052 de 1998 y los demás Decretos Reglamentarios y, CONSIDERANDO 6 Ibídem.

Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Que mediante radicado C2-1182 de abril 23 de 2004 la firma VÉRTICE INGENIERÍA S.A identificada con NIT No 811.026.526-7, presentó solicitud de LICENCIA DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN PARA CONSTRUCCIÓN DE SÓTANOS A 22 PISOS Y SELLOS DE PROPIEDAD HORIZONTAL, en el inmueble de su propiedad localizado en la CARRERA 44 NO 16 SUR 167.

Que el proyecto presentado cumple con la normatividad vigente en el Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 62 de 1999, Acuerdo 23 de 2000, Acuerdo 38 de 1990 y demás reglamentaciones complementarias. Que el proyecto cumple con las disposiciones sismorresistentes establecidas en la Ley 400 de 1997 — NSR 98 y sus Decretos Reglamentarios.

Que el predio se encuentra localizado en el estrato socio-económico 6 Que los vecinos fueron notificados de la solicitud de licencia mediante CERTIFICACIÓN PERSONAL REALIZADA POR EL INTERESADO DEL 5 DE MAYO DE 2004 y que NO hicieron parte de este trámite. Que canceló impuesto de construcción según cuenta de cobro NO 2004-3490 ($105'126.601) Que presentó todos los documentos exigidos por el Decreto Nacional 1052 de 1998 para este tipo de licencia. Que el lote se localiza en polígono Z5 RED_9, tratamiento de REDESARROLLO, uso del suelo RESIDENCIAL según el Plan de Ordenamiento Territorial.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar LICENCIA DE URBANISMO Y CONSTRUCCIÓN PARA CONSTRUCCIÓN DE SOTANOS A 22 PISOS Y SELLOS DE PROPIEDAD HORIZONTAL a la firma VÉRTICE INGENIÉRÍA S.A. identificada con Nit NO 811.026.526-7 propietaria del inmueble localizado en la CARRERA 44 NO 16 SUR 167.

ARTÍCULO SEGUNDO: El proyecto aprobado tendrá las siguientes características: Área neta del lote: 3.576,53 M2 Área Construcción en Sótanos de: 4.498,60 M2 Área Construcción en 10 Piso de: 980,68 M2 Área Construcción en 2A 24 Piso de: 14.086,05 M2 Destinación: 88 APARTAMENTOS, 155 PARQUEADEROS PRIVADAS, 29 PARQUEADEROS VISITANTES, 1 PORTERÍA, 1 SALÓN SOCIAL, Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 1 PISCINA, 1 GIMNASIO, 1 CANCHA DE SQUASH.

Tipología: MULTIFAMILIAR Área para propiedad horizontal: 19.565,33M2 Obligación por zonas verdes:: M2 CON UN MÍNlMO DEL 20% DEL ÁREA NETA DEL LOTE., EQUIVALENTE EN SU TOTALIDAD A 715,30 M2. PAGAR EN DINERO A FAVOR DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN. Obligación por construcción de equipamientos: 1 POR DESTINACIÓN DE VIVIENDA. EQUIVALENTE EN SU TOTALIDAD A 88,00 M2.

PAGAR EN DINERO A FAVOR DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN Nomenclatura asignada: (…) Observaciones: POR ENCONTRARSE EN ASENTAMIENTO CONSOLIDADO EL APROVECHAMIENTO PARA DESARROLLOS SIN PLAN PARCIAL ES: l.C. 3.0 EN ÁREA NETA, I.0: EN ÁREA NETA.

ARTÍCULO TERCERO: Los parámetros con los cuales se autoriza la construcción se indican en los planos aprobados, que hacen parte integral de esta resolución.

ARTÍCULO CUARTO: También hacen parte integral de esta resolución todos los documentos que demuestren la debida cancelación de impuestos, contribuciones y expensas a que haya lugar.

ARTÍCULO QUINTO: De acuerdo con lo estipulado en el Decreto Nacional 1052 de 1998, se deja constancia expresa que la expedición de la licencia no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la titularidad de derechos reales ni de posesión sobre el inmueble objeto de ella.

ARTÍCULO SEXTO: Las licencias tendrán una vigencia máxima de treinta y seis (36) meses prorrogables de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Nacional 1052 de 1998, solicitud que deberá ser presentada dentro de los treinta (30) días calendario anteriores al vencimiento de la respectiva licencia, siempre y cuando se acredite la iniciación de las obras.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Las obras deberán ser ejecutadas en forma tal que garanticen tanto la salubridad de las personas, como la estabilidad de los terrenos de las edificaciones vecinas, de su propia edificación y el debido respeto a los elementos constitutivos del espacio público.

ARTÍCULO OCTAVO: Es obligatorio mantener en la obra la licencia, la resolución, los planos aprobados y demás documentos anexos, y exhibirlos cuando sean requeridos por la autoridad competente.

ARTÍCULO NOVENO: Deberá instalarse una valla para la identificación de las obras en el sitio, que contenga la descripción Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 del proyecto según los parámetros establecidos en el artículo 27 del Decreto 1052 de 1998.

ARTÍCULO DÉCIMO: Contra la presente providencia caben los recursos de reposición y apelación consagrados en la Ley, que los podrán presentar los interesados dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a partir de la notificación de dicha licencia.” Como puede apreciarse, si bien el acto administrativo demandado otorga una licencia de urbanismo y construcción a la firma Vértice Ingeniería S.A., más allá de este sujeto particular y concreto se encuentra inmersa la protección del interés general, dado que el correcto desarrollo urbanístico de las ciudades es un tema que le interesa a toda la sociedad, pues guarda relación directa con la ciudad donde reside; de ahí por qué la importancia del diseño y expedición de los planes de ordenamiento territorial.

El acto administrativo demandado tiene identificado e individualizado al sujeto sobre el cual recaen sus efectos jurídicos, este es, la firma Vértice Ingeniería S.A., a la cual le otorga una licencia de urbanismo y construcción. Sin embargo, los efectos del mentado acto administrativo trascienden los intereses individuales de la aludida firma, dado que involucra también los derechos de todas las personas que pueden verse afectadas como consecuencia de la construcción de una edificación, quienes tienen el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En consecuencia, el presente acto administrativo podrá ser objeto de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si lo que pretende el actor es salvaguardar un derecho subjetivo suyo o de un tercero. Pero también, el acto se puede demandar a través del medio de control de nulidad simple, si lo que se pretende en la demanda es la salvaguarda del ordenamiento jurídico en abstracto y la protección de un interés general de la población, como lo es la construcción de edificaciones de manera ordenada y respetando las disposiciones jurídicas.

En el caso objeto de examen, una vez leída la causa petendi y las pretensiones de la demanda, se puede concluir que sí procedía la acción de nulidad simple, como se pasa a explicar. En relación con la causa petendi, se observa que la parte actora, en el escrito de su demanda, no hizo referencia explícita a un restablecimiento del derecho.

Igualmente, se advierte que lo que alega es que la Curaduría Urbana, al momento de estudiar y analizar la solicitud de licencia de construcción, debió abstenerse de otorgarla, toda vez que ésta no se acogía a las normas urbanísticas vigentes, pues el inmueble al cual se le otorgó licencia no se ubicaba en el área definida como asentamiento consolidado dentro de ese polígono, lo cual, a su juicio, genera perjuicios para el público en general, dado que se desvirtúan los objetivos, Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 estrategias, políticas y el modelo de ciudad definido en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Así mismo, se desconocen los principios que orientan el ordenamiento del territorio y los fines de la función pública de urbanismo definidos en los artículos 2 y 3 de la Ley 388 de 1997, los cuales están orientados a garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del sector donde se localiza el predio y a la ciudad en términos de infraestructura vial, servicios públicos y equipamientos.

Como se advierte, la parte actora en su demanda pone de presente la protección del interés público, no un interés particular. Ahora bien, al analizar las pretensiones de la demanda, se observa que en éstas se busca únicamente la declaratoria de nulidad de la Resolución C-20801 de 22 de junio de 2004, “por medio de la cual se otorga una licencia de urbanismo y construcción para construcción de sótanos a 22 pisos y sellos de propiedad horizontal”.

El recurrente afirma que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo acusado, se afectan los derechos de los propietarios de las viviendas; por lo tanto, la acción procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre este punto, la Sala precisa que el acto administrativo demandado no determina quiénes son los propietarios de las viviendas adquiridas después de otorgada la licencia de construcción, ni las sucesivas transacciones que se han realizado, ni las que se realizan ahora o en el futuro; por lo tanto, se trata de sujetos indeterminados respecto de los cuales no es posible predicar un restablecimiento del derecho.

Adicionalmente, resulta pertinente recordar que, según lo dispuesto en el artículo 170 del CCA7, en la sentencia el juez debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones. En este sentido, en cumplimiento del principio de congruencia dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, en los procesos de nulidad simple, la pretensión conduce únicamente al estudio de la legalidad del acto administrativo acusado.

Por lo tanto, no puede el juez pronunciarse respecto a los efectos que podría llegar a tener la declaratoria de nulidad respecto de terceros, sino limitarse a estudiar si el acto adolece de algún defecto que conlleve su nulidad. Sobre el principio de congruencia de la sentencia, resulta particularmente ilustrativo lo desarrollado por esta Corporación, en providencia del 12 de julio de 2012, con ponencia de la Dra. Carmen Teresa Ortiz, en un proceso de simple nulidad: 7 ARTÍCULO 170.

Modificado por el art. 38, Decreto Nacional 2304 de 1989. <El nuevo texto es el siguiente> Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.

Para restablecer el derecho particular, los Organismos de los Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 “Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante.

Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)”. Como se puede apreciar, en cumplimiento de este principio, el juez debe pronunciarse únicamente sobre las pretensiones del proceso, que, se reitera, como el caso concreto corresponde a un proceso en ejercicio de la acción de simple nulidad, el objeto se circunscribe a estudiar la legalidad del acto acusado, sin entrar a analizar los efectos que su declaratoria tenga o pueda tener respecto de terceros.

Ahora bien, lo anterior no implica que eventualmente la administración pueda tomar alguna decisión respecto a terceros como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, si ello es lo que infiere que debe hacer como consecuencia de la decisión judicial; pero para ello debe mediar una nueva actuación administrativa en la cual los terceros tendrán el derecho de defender sus intereses particulares y donde eventualmente puedan alegar los motivos de defensa, incluyendo, entre otros, la confianza legítima y la buena fe calificada o error común creador de derecho8, si así lo consideran, para el respectivo análisis de la administración y, en su caso, del juez de la nueva actuación. No obstante, se reitera que esta situación no puede ser objeto de pronunciamiento en este proceso, pues la decisión del juez debe ser congruente con la pretensión. En conclusión, a partir de una lectura de la causa petendi y de las pretensiones de la demanda, logra advertirse que la parte actora actúa 8 Sentencia T-090 de 1995.

“El principio general según el cual el error común e invencible crea derecho, constituye uno de los casos, excepcionales dentro de nuestro ordenamiento, en los que se admite que de la creencia errónea y de buena fe sobre la legalidad de un acto, se puedan derivar consecuencias jurídicas avaladas por el propio ordenamiento. La ficción de que nadie ignora la ley, no tiene alcance absoluto, ni siquiera en derecho privado.

Si en ocasiones se le reconoce relevancia a una situación que en apariencia armoniza con el derecho aunque en realidad lo contraviene, derivada de un error particular (como en el caso del matrimonio putativo), el error colectivo o común genera efectos aún más significativos, pues puede convalidar situaciones generales que en principio son contrarias al ordenamiento.

Tal es el caso del error comunis, reconocido desde el derecho romano como fuente generadora de derechos. La jurisprudencia ha delimitado el alcance de este principio exigiendo, para su aplicabilidad, que el error sea "invencible", queriendo significar con ello que, además de ser común a muchos, hasta el más prudente de los hombres habría podido cometerlo”.

Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 en defensa del interés público, en este caso, de la construcción de edificaciones de manera ordenada y respetando las normas urbanísticas vigentes. Por lo tanto, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia, la acción procedente era la de nulidad simple y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo sugiere el recurrente; de ahí que sólo procede realizar un pronunciamiento sobre la legalidad del acto acusado, sin entrar a definir los efectos que la declaratoria de nulidad tenga sobre terceros.

II.3.2. Responsabilidad de la autoridad administrativa. A juicio del recurrente, de acuerdo con el artículo 6 de la Constitución Política, las partes involucradas en el acto administrativo demandado tienen responsabilidad directa por la infracción del ordenamiento jurídico. El curador urbano, al otorgar la licencia de forma contraria a las normas urbanísticas vigentes, y el solicitante de la licencia, debido a que legalmente estaba obligado, en el trámite de la solicitud de la licencia de construcción, a cumplir con los requisitos y exigencias contenidas en las normas urbanísticas.

Por lo tanto, pide que, en la presente sentencia, al otorgante y solicitante de la licencia le sean impuestas las sanciones legales correspondientes. Sobre el punto, la Sala estima que es improcedente la solicitud del recurrente, dado que, de acuerdo con el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), norma vigente para el momento de la presentación de la demanda (24 de agosto de 2005), la acción de nulidad simple tiene como objetivo “(…) que se declare la nulidad de los actos administrativos”, no solo cuando “infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.” En el caso objeto de examen, la demanda se presenta en ejercicio de la acción de nulidad simple, y con el objetivo de declarar la nulidad de la Resolución C2-0902 de 22 de junio de 2004.

En consecuencia, en este proceso le corresponde a la jurisdicción pronunciarse única y exclusivamente respecto a la legalidad del acto acusado. Lo anterior también es una consecuencia directa del cumplimiento del principio de congruencia de las sentencias, explicado en el punto anterior de esta decisión, pues, so pena de incurrir en un fallo extrapetita, no puede el juez que está conociendo de un proceso de nulidad simple pronunciarse respecto a la eventual responsabilidad que le es atribuible a la autoridad administrativa que expide un acto administrativo declarado nulo.

Por lo anterior, no prospera la solicitud de imposición de sanciones a la Curadora Urbana Segunda de Medellín que expidió la licencia urbanística demandada y a la firma beneficiaria de la licencia, VERTICE INGENIERÍA S.A. Radicado: 05-001-23-31-000-2005-07524-01 Demandante: Walter Cano Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado Aclaración de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.