CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 6 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 7). El señor Uriel Montañez Guerrero, mediante apoderada, ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para el estudio de las siguientes pretensiones. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMR14-4599 de 28 de agosto de 2014 y 7190 de 31 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó el derecho de petición formulado el 25 de julio de 2014 y confirma la decisión, respectivamente. De conformidad con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la accionada (i) reconocer y pagar los efectos salariales de la prima especial en el porcentaje del 30%, descontado de su remuneración mensual como juez de la República, desde el año 1999 hasta 2007;
(i) reliquidar y pagar las diferencias salariales adeudadas, por concepto de prima especial de servicios del 30%, con carácter salarial, entre los años 1999 y 2007, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; (iii) reliquidar las prestaciones sociales teniendo como base de liquidación el 100% de lo percibido, con inclusión del 30% tomado como prima especial;
(iv) reliquidar y pagar las prestaciones sociales sobre las diferencias adeudadas, estas son: primas de vacaciones, navidad y servicios, bonificaciones, cesantías, intereses de las cesantías y demás emolumentos recibidos de carácter permanente, entre los años 1999 a 2007; (v) reajustar y pagar el ingreso base de cotización (IBC) sobre los aportes a la seguridad social en pensión, dejados de aportar, con las debidas deducciones de ley;
(vi) actualizar los valores reclamados, conforme al artículo 187 del CPACA; (vii) sufragar el pago de intereses moratorios, ante un eventual incumplimiento de la sentencia, en los términos previstos en el artículo 192 ibidem; (viii) condenar en costas a la demandada; y (ix) resolver el asunto con fundamento en las sentencias de unificación 11001-03-25-000-2007-00098-00 de 2 de abril de 2009 y 11001-03-25-000-2007-00087-00 de 29 de abril de 2014. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que se vinculó a la Rama Judicial “desde 1990”, en el cargo de Juez Penal del Circuito de Marinilla. Que, presentó derecho de petición el 25 de julio de 2014 ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el que solicitó el pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas por concepto de la prima especial de servicios en el porcentaje del 30%, para los años 1999 a 2007.
Aduce que mediante Resolución DESAJMR14-4599 de 28 de agosto de 2014, la Administración Judicial dio respuesta negativa a la solicitud formulada, por lo que el 22 de septiembre de ese año interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado desfavorablemente mediante Resolución 7190 de 31 de diciembre de 2015. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Señala que los actos administrativos acusados violentan las siguientes disposiciones legales: los artículos 1, 13, 25, 53, 58, 150 (numeral 19) y 230 de la Constitución Política; 2, 3, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; 5 y 10 de la Ley 153 de 1887; 115 de la Ley 1395 de 2011; 152 (numeral 7) de la Ley 270 de 1996; 12 del Decreto 717 de 1978 y 10, 102, 123, 138, 189, 269, 270 y 271 del CPACA.
Que, el trabajo goza de especial protección por parte del Estado, por lo que debe garantizarse que este sea dado en condiciones justas y equitativas, tal como lo ordena el artículo 25 de la Constitución lo cual le impone a la entidad demandada la correcta interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 al tenor del 230 superior, y en atención del principio de favorabilidad en materia laboral, toda vez que se trata de un derecho adquirido e irrenunciable a su favor. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 79 a 86).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Frente a los hechos no hizo pronunciamientos. Asegura que, es inviable proceder con lo pretendido por el demandante, toda vez que su actuación se ha ajustado al mandato expreso de la legislación aplicable en cada vigencia y de hacerlo se derivarían situaciones que implicarían desacatar el ordenamiento legal vigente, esto es, se estaría modificando un régimen salarial claramente definido y establecido en la ley.
Que, ha liquidado las prestaciones conforme lo ordena la Ley 4ª de 1992 y las normas que regulan el reconocimiento de las citadas acreencias laborales, es decir, con base en los decretos que se han expedido anualmente los cuales no ofrecen duda respecto de su interpretación y aplicación en cada anualidad. Por otra parte, solicita se declaren probadas las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido y prescripción trienal de los derechos laborales. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 133 a 139).
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, en sentencia de 6 de octubre de 2020, accedió parcialmente a las peticiones de la demanda, al encontrar que el demandante laboró al servicio judicial del 1° de abril de 1999 hasta el “31 de octubre de 20016” como juez de la República y que la entidad accionada no le canceló el 30% correspondiente a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como tampoco fue tenido en cuenta el mayor valor generado para efectos del reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, ni la liquidación de cotizaciones de aportes para pensión. En tal virtud y en aplicación de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 dictada por el Consejo de Estado, ordenó la nulidad parcial de los actos administrativos enjuiciados, toda vez que opera el fenómeno de la prescripción trienal para los períodos que anteceden al 25 de julio de 2011 al haber interrumpido tales términos el 25 de julio de 2014 con el derecho de petición ante la entidad, por tanto, reconoció el pago de la prima especial de servicios, en cuantía del 30%, desde el 25 de julio de 2011 hasta el 31 de agosto de 2016 (fecha de desvinculación), asimismo, la reliquidación y pago de las diferencias salariales de los valores que por concepto de cotización de aportes al sistema de seguridad social en pensión, del 30% descontado del salario básico como prima especial, entre el 25 de julio de 2009 y el 31 de agosto de 2016, sobre esta última fecha, dispuso que en cuanto a los aportes a pensión, el termino de prescripción es de 5 años de acuerdo con lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Sin condena en costas. 1.7 Recurso de apelación. Las partes formularon recursos contra la anterior decisión. 1.7.1 Parte demandante (ff. 145 a 154). Pide sea revocada parcialmente el fallo de primera instancia y se acojan la totalidad de las pretensiones desde 1993 hasta el 31 de agosto de 2016, es decir, con la reliquidación de todas sus prestaciones sociales.
Por otra parte, dicha inconformidad la expone en nueve (9) aspectos, a saber, titulados: (i) aplicación de garantías laborales y pensionales imprescriptibles, principio protector o protectorio, principio protector o protectorio; (ii) aplicación del principio de “prospecividad” o el llamado efecto retroactivo o retrospectivo; (iii) aplicación del precedente – fallo de nulidad de actos administrativos generales;
(iv) efectos ex tunc de los fallos de nulidad simple de actos generales, fallo del 29 de abril de 2014; (v) reliquidación de prestaciones sociales; y (vi) sobre la prescripción extintiva de derechos laborales; (vii) efectos salariales de la prima especial para efectos de la pensión de jubilación; (viii) violación del principio de igualdad y seguridad jurídica; y (ix) solicitud de aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral – bloque de constitucionalidad.
Que no comparte la decisión, habida cuenta que observa que es contraria a la verdad jurídica, en razón a que la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta, en ese mismo sentido, refiere que la sentencia de 29 de abril de 2014 le es más favorable a su situación lo cual no fue tenido en cuenta. 1.7.2 Entidad demandada (ff. 157 a 170).
La accionada, presentó recurso de apelación, con el que refuta lo decidido por el Tribunal, esto es, depreca se revoque lo ordenado y se nieguen las pretensiones. Que, dando alcance al nuevo criterio jurisprudencial resulta imposible material y presupuestalmente la inclusión en nomina del pago adicional de la prima especial del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo que acceder a ello, implicaría que se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009.
Arguye que, la aludida prima especial no tiene carácter salarial por disposición de la Ley 4ª de 1992, así las cosas, dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, aspecto que fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional y declarada exequible.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 28 de enero de 2021 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 19 de enero de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la etapa procesal fijada en el numeral 5 ibidem, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar con auto de 31 de enero de 2023, oportunidad aprovechada por las partes demandante y demandada. 2.1 Demandante.
Reitera lo dicho en el recurso de apelación, en el sentido de que se accedan las pretensiones de la demanda, al tener derecho al pago de la prima especial y a la reliquidación de sus prestaciones sociales en el porcentaje del 100%, desde 1999 hasta la fecha del retiro efectivo del servicio público. 2.2 Entidad demandada. Igualmente, solicita sean revocadas las decisiones adoptadas por el a quo, toda vez que no tiene competencia para crear salarios y prestaciones, sino que simplemente ejecuta o cumple los decretos anuales salariales y prestacionales dictados por el Gobierno Nacional. 2.3 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación mensual, con inclusión de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30%, desde el año “1993 hasta el 31 de agosto de 2016”, y si se configura el fenómeno jurídico de la prescripción. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales, en virtud de los períodos que se reclaman en la demanda. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Certificado laboral de 2 de octubre de 2018 (f. 100), que da cuenta la vinculación del actor con la Rama Judicial, desde el 1° de abril de 1999 hasta el 31 de agosto de 2016, desempeñando los cargos de juez de la República en: Juzgado 002 Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de Medellín, del 1° de abril de 1999 al 15 de febrero de 2003.
Juzgado 010 Penal del Circuito de Medellín, entre el 16 de diciembre de 2003 y el 14 de febrero de 2006. Juzgado 001 Penal del Circuito de Marinilla, desde el 15 de febrero de 2006 hasta el 31 de agosto de 2016. Certificados salariales de 3 de octubre de 2014 y 2 de octubre de 2018 (ff. 30 a 34 y 101 a 113), que indican los conceptos prestacionales devengados por el actor desde 1999 hasta 2010, entre los que se destacada;
Sueldo básico mensual. Prima especial. Bonificación por actividad judicial. Primas de vacaciones, técnica, servicios y navidad. Bonificación por servicios. Vacaciones Derecho de petición de 25 de julio de 2014 (ff. 35 y 36)), a través del cual el señor Uriel Montañez Guerrero solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 100%.
Resolución DESAJMR14-4599 de 28 de agosto de 2014, a través de la cual el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, negó el derecho de petición que precede al estimar que no puede generar ni disponer reconocimientos, ni pago de nivelaciones salariales, ni prestaciones sociales sin que cuente previamente con la respectiva disponibilidad presupuestal (ff. 12 a 15).
Recurso de apelación de 22 de septiembre de 2014 (ff. 37 a 39). Resolución DESAJMR14-4837 de 24 de septiembre de 2014, que concedió un recurso de apelación (f. 17). Resolución 7190 de 31 de diciembre de 2015 (ff. 19 a 28) de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se desata desfavorablemente un recurso de apelación y se confirma la decisión impugnada.
Conciliación extrajudicial de 22 de junio de 2016 entre el accionante y la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 9 a 11). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Dicho esto, se observa que, con los elementos de juicio allegados al plenario, se concluye que el señor Uriel Montañez Guerrero se desempeñó como juez de la República, desde el 1° de abril de 1999 hasta el 31 de agosto de 2016, tiempo durante el cual devengó sueldo básico mensual, primas especial, de vacaciones, técnica, servicios y navidad, vacaciones y bonificaciones por actividad judicial y por servicios, en tal virtud, se hace beneficiario de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y en igual sentido, a la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación mensual.
Conforme a lo antes probado, también se advierte que el 25 de julio de 2014, formuló escrito de petición con el que le solicitó a la Administración Judicial el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con la consecuente reliquidación de sus prestaciones sociales con el 30% dejado de percibir, lo cual le fue negado mediante las Resoluciones DESAJMR14-4599 de 28 de agosto de 2014 y 7190 de 31 de diciembre de 2015, objeto de nulidad en el presente litigio, por lo que en aplicación de las reglas establecidas en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación, es dable decretar probada la prescripción trienal de los derechos laborales que anteceden al 25 de julio de 2011, en razón de contabilizar los tres años hacía atrás a partir de la fecha de la reclamación administrativa, además, teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda van dirigidas a obtener el reconocimiento del derecho desde el 1° de abril de 1999 hasta el 31 de agosto de 2016, fecha de la terminación laboral.
Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del demandante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Así las cosas, se confirmará con modificación la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, toda vez que se hace necesario corregir los numerales tercero y quinto del fallo impugnado, habida cuenta que la prescripción no aplica para los aportes o cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión, situación que fue declara por el juez de primera instancia al determinar que la misma operó para los períodos anteriores al 25 de julio de 2009.
Por otra parte, es necesario dejar anotado que la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones sociales reclamadas, en virtud de lo dispuesto en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Modificase el numeral tercero de la sentencia apelada, en el sentido de que la demandada deberá efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial durante el tiempo en que el demandante fungió como juez de la República, esto es, del 1° de abril de 1999 al 31 de agosto de 2016, por las razones expuestas ut supra. 2°.
Modificase el numeral quinto que decretó la prescripción del reajuste de las cotizaciones de aportes a pensión de la Seguridad Social, y se ordena que la misma no opera para tales efectos, conforme a lo explicado en precedencia. 3°. Confirmase parcialmente la sentencia de 6 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Uriel Montañez Guerrero contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.