08001233300020220000301 — Consejo de Estado

Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2022-00003-01 Accionante: MARTHA HEILBRON LASTRA Accionado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Temas: Confirma decisión que declaró la improcedencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de febrero de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 15 de diciembre de 2021, la señora Martha Heilbron Lastra, por intermedio de apoderado judicial1, ejerció acción de cumplimiento contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 20162. 2.

Pretensiones de la demanda: “Que se ordene a la Accionada (sic): LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA 1 La señora Martha Heilbron Lastra, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Carlos Luna Noguera, para que la represente en el proceso de la referencia. 2 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”.

Que se ordene a la autoridad de control competente, adelantar la investigación del caso para efectos de las responsabilidades disciplinarias.” 3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El señor Orlando Antonio Pomares prestó sus servicios en la empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Santa Marta, y mediante Resolución No. 141298 del 27 de noviembre de 1991 se le reconoció y ordenó pagar pensión de jubilación, precisando que en virtud de una convención colectiva de trabajo, disfrutaría de los servicios médicos de la empresa. 3.

A través de la Resolución No. 000256 del 25 de febrero de 2009, proferida por el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, se le ordenó al actor pagar el valor de la cotización para los servicios médicos; razón por la que el señor Pomares, la demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP, expediente al que se le asignó número de radicado 47001- 23-33-000-2014-00036-00. 4.

En primera instancia conoció el Tribunal Administrativo del Magdalena que en sentencia del 29 de abril de 2015, dispuso: “…1. DECLÁRASE nulidad de la Resolución No. 000256 de 25 de febrero de 2009, expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia ‘por la cual se ordena a un pensionado a pagar el valor de la cotización para los servicios médicos y se inicia una actuación administrativa de revisión integral de pensión’. 2.

A título de restablecimiento del derecho, ORDENÉNASE (sic) a la UGPP, que continúe pagando al señor ORLANDO ANTONIO POMARES, los servicios médicos asistenciales reconocidos mediante la Resolución No. 141298 de fecha 27 de noviembre de 1991, emitida por la Empresa Puertos de Colombia, desde la fecha que se abstuvo de continuar pagando el mencionado beneficio, sin perjuicio de que la entidad pueda iniciar las acciones judiciales pertinentes para obtener la modificación la (sic) prestación aludida. 3.

CONDÉNASE a la UGPP a devolver los valores descontados de la mesada pensional del señor ORLANDO ANTONIO POMARES, por concepto de servicios médicos asistenciales posteriores al 11 de febrero de 2011, por encontrarse prescritos los descuentos efectuados con anterioridad a esa fecha según lo expuesto en la parte motiva. (…)”. 5. La decisión anterior fue confirmada en providencia del 4 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, al Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estimar que “…si la entidad accionada consideraba que el pensionado no tenía derecho al beneficio de salud consagrado en la convención colectiva celebrada entre los trabajadores y la Empresa de Puertos de Colombia, el procedimiento adecuado era solicitar primero el consentimiento previo del administrado, y en el evento de su negativa, debió haber demandado la nulidad del acto administrativo que otorgó la pensión de jubilación al señor Pomares y demostrar dentro del proceso judicial -con el lleno de todas las garantías procesales y el derecho de defensa- que éste no cumplía los requisitos para el reconocimiento pensional (…) la Sala de Subsección considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Magdalena al resolver la primera instancia (…)”. 6.

Por escrito del 7 de enero de 2021, con referencia “solicitud cumplimiento de sentencia” el apoderado judicial de la parte actora le pidió a la UGPP, que diera aplicación al procedimiento previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, y en consecuencia: “1º) Que se suprima el descuento que se aplica a su mesada pensional por concepto del pago de la cotización de los servicios médicos a la EPS de los Ferrocarriles Nacionales y se normalice la prestación del servicio a sus familiares beneficiarios que les fue suspendido. 2º) Que se le reintegre la suma de dinero descontada a partir del 11 de febrero de 2011, tal cual como lo ordena la sentencia, hasta cuando se deje de aplicar el citado descuento a su mesada pensional, con el reconocimiento de los intereses causados y que se causen hasta el pago total de la obligación. 3º) Que se expida por parte de la UGPP el acto administrativo correspondiente, con el cual le ordena a la EPS Ferrocarriles Nacionales, la devolución de los aportes a salud descontados de su mesada pensional al Sr. Orlando Antonio Pomares, dando estricto cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016”. 7.

Mediante escrito radicado en la UGPP con el No. 2021600500432952 del 3 de marzo de 2021, el apoderado de la accionante informa a la entidad demandada que adjunta el poder conferido por la señora Martha Heilbron Lastra “…en su condición de beneficiaria, Causahabiente Sustituta reconocida y actualmente en nómina de la pensión del jubilado fallecido Orlando Antonio Pomares, cumpliendo con lo anotado en su oficio sobre el otorgamiento del poder por medio del cual en su nombre y representación adelantó los trámites pertinentes para obtener de esa entidad la orden de pago a quien corresponda, del reintegro del valor de los descuentos de las cotizaciones a salud a mi mandante, cumpliendo con la condena dictada en la sentencia emanada del Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmada por el Consejo de Estado que ya se entregaron para tal efecto a la UGPP, según derecho de petición enviado por ‘Servientrega’, en enero 6 de 2021 y recibido en sus oficinas en enero 7 de 2021”. 8.

A través del Oficio con radicado 2021142000581631 del 18 de marzo de 2021, con asunto “Respuesta a Derecho de Petición Radicado No. 2021600500432952 Causante: Orlando Antonio Pomares (…) Interesado (a): Martha Heilbron Lastra (…)”, manifestó al apoderado de la parte actora en relación con la solicitud “del reintegro del valor de los descuentos de las cotizaciones a salud a mi Mandante”, que: Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1.

Mediante Resolución RDP No. 32355 de 29 de octubre de 2019 se ordenó: ‘ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019 el cual quedará de la siguiente manera: (…)ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de POMARES ORLANDO ANTONIO, a partir de 14 de julio de 2019 día siguiente al fallecimiento en la misma cuantía devengada por el causante, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina del presente acto administrativo conforme las siguientes distribución: Solicitante: Heilbron Lastra Martha Ignacia calidad: Cónyuge o compañera(o) Porcentaje: 100.00%.’ 2.

Que el parágrafo único del artículo primero de la Resolución N. 32355 de 29 de octubre de 2019, ordenó: ‘PARAGRÁFO: Por la Subdirección de Nómina de Pensionados abstenerse de ordenar descuentos por concepto de aportes en salud sobre la mesada reconocida a la señora HEILBRON LASTRA MARTHA IGNACIA de conformidad con la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA mediante fallo del 29 de abril de 2015 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCN (sic) SEGUNDA – SUBSECCIÓN A mediante fallo del 04 de abril de 2019’.

Conforme con lo anterior, la Resolución RDP No. 32355 de 29 de octubre de 2019 ordenó el cese de los descuentos a la mesada pensional de la interesada más no, el pago de valores por concepto de reintegro de aportes por salud, por lo tanto, no hay lugar al reporte de estos valores dado que el acto administrativo no ordena dicho pago (…)”. 4.

Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 9. Por auto del 12 de enero de 2022 el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda y ordenó la notificación al director de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP. 4.2. Contestación de la demanda 10. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP mediante correos electrónicos del 17 y 20 de enero de 2022, contestó la demanda, en la que solicitó “denegar por improcedente" las pretensiones de la accionante “…por encontrarlas sin fundamento tanto en los hechos como en el derecho”. 11.

Adujo que la UGPP dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena del 29 de abril de 2015, confirmada por el Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 4 de abril de 2019, a través de la Resolución RDP 032355 del 29 de octubre de 20193. 12.

Señaló que en el caso de la accionante, la entidad ha expedido los siguientes actos administrativos:  Resolución No. 141298 del 27 de noviembre de 1991, por la que la Empresa Puertos de Colombia, reconoció una pensión a favor del causante en cuantía de $646,006.10, efectiva a partir del 25 de noviembre de 1991.  Resolución N° 349 del 20 de febrero de 1996, por la cual se ordenó el pago de un acta de conciliación No. 32 del 14 de febrero de 1996, total conciliado $79.327.767.25.  Resolución 1022 del 30 de mayo de 1996, por la que se ordenó el pago de diferencias de mesada y se reajusta el monto de la mesada acorde con la Resolución 349 del 20 de febrero de 1996.  Resolución No. 00256 del 25 de febrero de 2009 por la que se determinó que el causante acreditaba la calidad de empleado público y por ende debía reintegrar los dineros girados para cubrir los servicios en salud que se le prestaron, realizar las cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud, y efectuar el estudio de una pensión de carácter legal y adelantar la actuación administrativa de su mesada pensional.  Resolución No. RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019, que reconoció una pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento del señor Pomares Orlando Antonio, a favor de la señora Heilbron Lastra Martha Ignacia, en calidad de cónyuge o compañera(o), en cuantía del 100% efectiva a parir del 14 de julio de 2019 con efectos fiscales desde la inclusión en nómina.

En este acto administrativo se precisó que el pago del retroactivo quedaría en suspenso mientras se continúa con el trámite de revisión integral de la pensión del causante conforme con la Resolución 00256 del 25 de febrero de 2009.  Auto ADP 007005 del 31 de octubre de 2019, por el que se estudió la prestación del causante para concluir que hubo indebido reconocimiento de la prestación, por tanto se debe solicitar autorización a la beneficiaria para la revocatoria. 3 Resolución No. RDP 032355 del 29 de octubre de 2019 “Por la cual se modifica la Resolución RDP 28413 del 20 de septiembre de 2019.” Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Auto ADP 006230 del 24 de septiembre de 2019 por el cual se ordenó la práctica de pruebas dentro del expediente del causante Pomares Orlando Antonio, a efectos de que la beneficiaria Heilbron Lastra Martha Ignacia otorgara su consentimiento previo, expreso y escrito para revocar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente y tramitar la revocatoria directa de los actos administrativos que no se encuentran ajustados a las normas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la Ley 1437 de 2011.  Resolución No. RDP 032355 del 29 de octubre de 20194, por la cual se modificó el artículo primero de la Resolución RDP 028413 del 20 de 4 La Resolución No. RDP 032355 del 29 de octubre de 2019 (…)

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019 el cual quedará de la siguiente manera: (….)ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de POMARES ORLANDO ANTONIO, a partir de 14 de julio de 2019 día siguiente al fallecimiento en la misma cuantía devengada por el causante, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina del presente acto administrativo conforme la siguiente distribución: Solicitante: HEILBRON LASTRA MARTHA IGNACIA Calidad: Cónyuge o Compañera(o) Porcentaje: 100.00 %.

(…) Límite Pensión: La pensión reconocida es de carácter vitalicio. Según sea el caso, y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando el derecho.

PARÁGRAFO: Por la Subdirección de Nómina de Pensionados abstenerse de ordenar descuentos por concepto de aportes en salud sobre la mesada reconocida a la señora HEILBRON LASTRA MARTHA IGNACIA de conformidad con la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA mediante fallo del 29 de abril de 2015 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN (sic) SEGUNDA - SUBSECCIN (sic) A mediante fallo del 04 de abril de 2019.

ARTÍCULO SEGUNDO: Anéxese copia de la presente Resolución a la Resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019 y envíese a la Subdirección de Nomina de Pensionados para todos los fines legales pertinentes.

ARTÍCULO TERCERO: Los demás apartes y numerales de la resolución RDP 028413 del 20 de septiembre de 2019 no sufren aclaración, adición ni modificación alguna y deberá darse estricto cumplimiento a lo establecido en ellos.

ARTÍCULO CUARTO: Remítase copia del presente a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN (sic) SEGUNDA - SUBSECCIN (sic) A para lo pertinente.

ARTÍCULO QUINTO: Notifíquese a los interesados haciéndoles saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno (…)”. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2019 en el sentido de señalar que se reconoce el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Pomares Orlando Antonio, a partir de 14 de julio de 2019, en la misma cuantía devengada por el causante, con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina, con un porcentaje del 100 %. 13.

Precisó que esta acción constitucional ejercida por la accionante, resulta improcedente por cuanto no es el medio idóneo, “…además porque la entidad dio cumplimiento, y por qué (sic) si la parte actora no está conforme con el cumplimiento cuenta con mecanismos como es la ejecución de la sentencia, acción que ya impetró. Pues en estos casos como lo viene indicando la jurisprudencia esta acción no es procedente ya que el actor tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial”. 14.

Resaltó que según el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 la acción no procede cuando el afectado tenga otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo. 15. Afirmó que la actora actualmente disfruta de la pensión, como lo admitió en la demanda, lo cual garantiza el cubrimiento de sus requerimientos básicos y la atención en seguridad social. 16.

Destacó que para el cumplimiento de sentencias judiciales ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, la Ley 1437 de 2011, ha previsto en los artículos 297 a 299, el proceso ejecutivo, indicando que constituye título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 17.

Sostuvo que en el Tribunal Administrativo del Magdalena, cursa una acción de lesividad, con radicado No. 47001-23-33-000-2019-00746-00 en contra de la demandante como beneficiaria del fallecido Orlando Antonio Pomares instaurada por la UGPP, teniendo en cuenta que éste era empleado público en cuanto desempeñaba el cargo de director de relaciones industriales, y en esa medida no le era aplicable la convención colectiva. 18.

Indicó que por las anteriores consideraciones la entidad “…no puede dar cumplimiento a las sentencias y ordenar la devolución de los aportes en salud por cuanto este beneficio estaba contemplado solo para los trabajadores oficiales, por consiguiente al determinarse que el causante era un empleado público no tiene derecho al beneficio que le fue reconocido razones que considera la Unidad son suficientes y para evitar que se continúe con el detrimento patrimonial de los recursos del Sistema General de Pensiones (…)”. 4.3.

Fallo impugnado 19. En sentencia del 21 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atlántico declaró improcedente este medio de control, al considerar que: “…la accionante persigue claramente el cumplimiento de la sentencia proferida en el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el No. 47001233300020140003600 de 29 de abril de 2015, en lo referente a la devolución de unos dineros descontados en la mesada pensional del causante señor Orlando Antonio Pomares.

(…) En cuanto a que el mandato sea imperativo e indiscutible se observa que el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, contienen las instrucciones que debe seguir la UGPP para hacer devolución de aportes y sanciones cuando se declara la nulidad parcial o total de un acto administrativo expedido por esa entidad. (…) Todo lo anterior lleva a concluir que, en el caso sometido a consideración de la Sala, la acción de cumplimiento se torna improcedente.

Primero, porque existe un mecanismo idóneo para perseguir el cumplimiento de la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 47001233300020140003600 de 29 de abril de 2015, en el Tribunal Administrativo del Magdalena y segundo, porque lo pretendido versa sobre el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración, lo cual está contemplado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 (…)”. 4.4.

Impugnación 20. La parte actora, mediante correo electrónico del 28 de febrero de 2022 allegó escrito en el que impugnó5 la decisión del Tribunal, para manifestar “…su inconformidad al declarar improcedente la acción de cumplimiento, por cuanto ineludiblemente se dan todos los requisitos para que se proteja por este medio, hacer efectiva una sentencia contra la UGPP que está sujeta al fiel cumplimiento de un mandato legal como es el contemplado en el art. 311 de la Ley 1819 de 2016”. 21.

Aseguró que está demostrado que la UGPP se ha negado rotundamente a cumplir con lo ordenado en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, que es un mecanismo idóneo especialmente creado para la devolución de los descuentos a salud o cotizaciones a la seguridad social arbitrariamente aplicados a la mesada pensional del causante Orlando Pomares. 22.

Resaltó que la entidad accionada ha desatendido la norma invocada, en cuanto “…se niega a cumplir, incurriendo en doble desacato lo que es un hecho evidente, ni acata la mencionada Ley, ni acata la Sentencia del Tribunal del Magdalena, confirmada por el Consejo de Estado”. 23. Sostuvo que “…la UGPP que coloca bajo la duda y la mira de la sospecha lo ordenado en una sentencia emanada de un juez de la república, cuando dice en su auto ADP007005 del 31 de octubre de 2021, que se va hacer un estudio de la prestación del causante y se arriba a la 5 La sentencia del 21 de febrero de 2022, fue notificada por correo electrónico el 23 de febrero de 2022 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 28 de febrero de 2022.

Así pues, se evidencia que la parte actora impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto. Ver expediente digital. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conclusión que hubo un indebido reconocimiento de la prestación del causante y se solicita a la beneficiaria autorización para su revocatoria (…) Qué necesidad había de acudir a mover el aparato judicial instaurando un proceso ejecutivo, cuando en este caso en particular la misma ley le señala a la UGPP cuál es el paso inmediato a seguir cuando se produce una sentencia en su contra en la cual se ordena el reintegro de los descuentos aplicados a una mesada pensional por concepto de cotización para los servicios médicos”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 24. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 19976, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 25. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 21 de febrero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró improcedente la acción, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 26.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 27. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la autoridad accionada, el cumplimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016? 6 “ARTÍCULO 3o.

COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

¿Es viable exigirle a la entidad demandada que en aplicación de la norma invocada como incumplida, proceda a la devolución del valor de los aportes a salud, conforme con lo ordenado en la sentencia del 29 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena? 3. Razones jurídicas de la decisión 29. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento;

(ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 30. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 31.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 32.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 33. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 7(Subraya fuera del texto). 34.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 34.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)8. 34.2.

Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 34.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 34.4.

El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 34.5. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.

De la renuencia 35. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 36. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP, antes de instaurar la demanda. 37.

En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”9. 38. Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora el 7 de enero de 2021, en escrito con referencia “solicitud cumplimiento de sentencia” le pidió a la UGPP, que diera aplicación al procedimiento previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 y, en consecuencia, “…se suprima el descuento que se aplica a su mesada pensional por concepto del pago de la cotización de los servicios médicos a la EPS de los Ferrocarriles Nacionales y se normalice la prestación del servicio a sus familiares beneficiarios que les fue suspendido (…) se le reintegre la suma de dinero descontada a partir del 11 de febrero de 2011, tal cual como lo ordena la sentencia, (…) se expida por parte de la UGPP el acto administrativo correspondiente, con el cual le ordena a la EPS Ferrocarriles Nacionales, la devolución de los aportes a salud descontados de su mesada pensional al Sr. Orlando Antonio Pomares, dando estricto cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016”. 39.

La UGPP el 18 de marzo de 2021, manifestó al apoderado de la parte actora en relación con la solicitud “del reintegro del valor de los descuentos de las cotizaciones a salud a mi Mandante”, que “…la Resolución RDP No. 32355 de 29 de octubre de 2019 ordenó el cese de los descuentos a la mesada pensional de la interesada más no, el pago de valores por concepto de reintegro de aportes por salud, por lo tanto, no hay lugar al reporte de estos valores dado que el acto administrativo no ordena dicho pago (…)”. 40.

Conforme con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante constituyó en renuencia a la entidad demandada, respecto del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. 3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 41. El precepto que se pide acatar es actualmente exigible porque no está derogado ni suspendido. 42.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido 9Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otro instrumento de defensa judicial para lograr la efectiva materialización de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 43.

En el sub lite, la accionante pretende el acatamiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016 y, en consecuencia, que la UGPP le reintegre la suma de dinero descontada de su mesada pensional, conforme con lo dispuesto en sentencia del 29 de abril de 2015 del Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 44.

La UGPP afirmó que a través de la Resolución RDP 032355 del 29 de octubre de 2019, dio cumplimiento a la sentencia del 29 de abril de 2015, confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 4 de abril de 2019, al precisar en el parágrafo primero del artículo primero que “…Por la Subdirección de Nómina de Pensionados abstenerse de ordenar descuentos por concepto de aportes en salud sobre la mesada reconocida a la señora HEILBRON LASTRA MARTHA IGNACIA de conformidad con la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA mediante fallo del 29 de abril de 2015 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN (sic) SEGUNDA - SUBSECCIN (sic) A mediante fallo del 04 de abril de 2019”. 45.

Por su parte, el Tribunal declaró improcedente la acción constitucional, al estimar que lo que realmente pretende la actora es el cumplimiento de una sentencia en relación a que se le devuelvan unos dineros descontados en la mesada pensional del causante por concepto de cotización para los servicios médicos, para lo cual esta acción constitucional no procede, en cuanto “…existe un mecanismo idóneo para perseguir el cumplimiento de la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 47001233300020140003600 de 29 de abril de 2015, en el Tribunal Administrativo del Magdalena y segundo, porque lo pretendido versa sobre el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración, lo cual está contemplado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 (…)”. 46.

La parte actora adujo en la impugnación que la UGPP se ha negado rotundamente a cumplir con lo ordenado en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, “…se niega a cumplir, incurriendo en doble desacato lo que es un hecho evidente, ni acata la mencionada Ley, ni acata la Sentencia del Tribunal del Magdalena, confirmada por el Consejo de Estado”. 3.4.

Análisis del caso concreto 3.4.1. Disposiciones que se pretenden cumplir 47. La parte demandante solicita el cumplimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 201610. 10 “Ley 1819 de 2016 Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.

De la lectura de la normativa invocada, se advierte que cuando se declara la nulidad total o parcial de los actos expedidos por la UGPP y se ordena la devolución de aportes, como en el sub lite, para que proceda su pago se requiere que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo dispuso, la entidad debe expedir acto administrativo. 49.

En este orden de ideas está acreditado que la UGPP, en cumplimiento de la orden impartida en sentencia y atendiendo las previsiones del precepto invocado en la demanda, profirió la Resolución RDP 032355 del 29 de octubre de 2019, en la que se le indicó a la subdirección de nómina de pensionados “…abstenerse de ordenar descuentos por concepto de aportes en salud sobre la mesada reconocida a la señora HEILBRON LASTRA MARTHA IGNACIA de conformidad con la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA mediante fallo del 29 de abril de 2015 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIN (sic) SEGUNDA - SUBSECCIN (sic) A mediante fallo del 04 de abril de 2019”. 50.

No obstante, la parte accionante considera que la autoridad demandada, si bien profirió la Resolución RDP 32355 del 29 de octubre de 2019, lo hizo solo para ordenar el cese de los descuentos a la mesada pensional, pero no dispuso la devolución de los valores descontados por concepto de aportes por salud. 51. Así, evidencia la Sala que surge una controversia jurídica planteada por la parte actora en torno a establecer el alegado incumplimiento consistente en que la entidad accionada omitió ordenar el reintegro y pago de los descuentos por concepto de aportes en salud, frente a lo cual la UGPP adujo que “…no puede dar cumplimiento a las sentencias y ordenar la devolución de los aportes en salud por cuanto este beneficio estaba contemplado solo para los trabajadores oficiales (…)”, razón por la que se instauró ante el Tribunal Administrativo del Magdalena una acción de Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.

(…)

ARTÍCULO 311. Devolución de aportes y sanciones. En los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP y se ordene la devolución de aportes y/o sanciones, la UGPP ordenará la devolución de los mismos al Fosyga, al Fondo de Riesgos Laborales, a las Administradoras de Pensiones, y riesgos laborales, al Tesoro Nacional, al ICBF, al SENA, a las Cajas de Compensación, y a todas las demás entidades que hayan recibido recursos del Sistema de la Protección Social, según el caso, conforme con el procedimiento que establezca para el efecto.

La orden de pago será impartida por la UGPP dentro de los 30 días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la sentencia, mediante acto administrativo que será notificado a las entidades obligadas a la devolución de los aportes y/o sanciones. La devolución de los aportes por parte de las entidades obligadas deberá realizarse y acreditarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación del acto administrativo proferido por la UGPP, en la cuenta que para tal efecto disponga el aportante; de lo contrario se causarán intereses moratorios con cargo a las mencionadas entidades a la tasa de interés bancario corriente certificada por la Superintendencia Financiera por el período en el que se realiza el pago.

Notificada la admisión de la demanda a la UGPP, esta deberá comunicarse a las Administradoras, o a quienes asuman sus obligaciones para que efectúen las provisiones correspondientes en una cuenta especial que reconozca la contingencia y que garantice la devolución de los recursos.”. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lesividad con radicado No. 47001-23-33-000-2019-00746-00 en contra de la demandante como beneficiaria del fallecido Orlando Antonio Pomares instaurada, con fundamento en que el causante era empleado público, pues se desempeñó en el cargo de director de relaciones industriales, y en esa medida no le era aplicable la convención colectiva. 52.Entonces, se observa que las pretensiones de la demanda, son objeto de estudio por parte del juez natural a quien le corresponde determinar si le asiste razón a la parte actora o a la entidad accionada, por tanto, se presenta una controversia legal entre las partes que no es definible a través de este medio de control. 53.

En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el acatamiento de la disposición invocada como incumplida y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo del acto administrativo que presuntamente no atendió las disposiciones previstas en sentencia que así lo ordenó. 54.

De esta manera, para la Sala la pretensión de la parte actora es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997. 55. Ahora bien, debe recordarse que el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio.

No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos. 56. Al margen de lo anterior, se observa que en el expediente digital aparece como demandante “APELACIÓN EN CONTRA DE LA SENTENCIA DEL 22 DE FEBRERO DE 2022, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO”, por lo que se ordenará a la Secretaría General que proceda a los ajustes correspondientes, precisando el nombre de la accionante. 3.5.

Conclusión 57. En consecuencia de lo anterior, la Sala confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones señaladas en esta providencia. Demandante: Martha Heilbron Lastra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales Radicado: 08001-23-33-000-2022-00003-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que corrija el expediente digital, en la carátula y paso al despacho de esta acción constitucional, en el sentido de indicar como parte accionante a la señora Martha Heilbron Lastra.

CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.