CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07054-00 Demandante: SOBERANA COLORADO VILLALBA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Soberana Colorado Villalba contra el Tribunal Administrativo de Casanare.
I.
ANTECEDENTES Demanda Pretensiones El 14 de octubre de 2021, la señora Soberana Colorado Villalba interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Se declare la vulneración a los derechos constitucionales fundamentales invocados y por consiguiente tutelados.
SEGUNDO: Se ordene revocar la sentencia de segunda instancia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE de fecha 15 de abril de 2021.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior se estudie de fondo la demanda y se acceda a las pretensiones declarando la nulidad de los actos administrativos atacados. Ordenando a la Entidad demandada IDURY (HOY INDEV), al pago de la indemnización de perjuicios, materiales y morales a favor de la suscrita, e igualmente mi reintegro al cargo de Auxiliar Administrativo Código 550 Grado 5 de la planta de empleos del IDURY (HOY INDEV). 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En la demanda se narró que la señora Soberana Colorado Villalba fue nombrada el 2 de mayo de 1991 como secretaria grado 2, código 570, en la Alcaldía de Yopal, y quedó inscrita en carrera administrativa mediante Resolución 00019 del 7 de enero de 1994, suscrita por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En 2002 se modificó la planta de empleos de la Alcaldía de Yopal y se suprimió el cargo que ocupaba la accionante, razón por la cual fue reubicada como auxiliar administrativa grado 5, código 550, en el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal – IDURY, mediante Resolución 001 del 2 de enero de 2002. Mediante Oficio 220-09-2-031 del 9 de febrero de 2015, se le notificó a la accionante que la evaluación de su desempeño laboral de carrera administrativa, correspondiente al período comprendido entre el 1° de agosto de 2014 y el 30 de enero de 2015, fue insatisfactoria.
La señora Colorado Villalba interpuso recursos de reposición y apelación contra el acto de calificación insatisfactoria, los cuales fueron resueltos desfavorablemente mediante Resoluciones 200.30.0093 y 200.30.0096 del 16 y 18 de febrero de 2015. Como consecuencia, el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal – IDURY profirió la resolución 200.30.0098 del 20 de febrero de 2015, por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento de la accionante.
Posteriormente, por Resolución No. 200.30.0111 del 3 de marzo de 2015, se confirmó dicha decisión. La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se anularan las resoluciones mencionadas, se ordenara su reintegro al cargo de auxiliar administrativa y se le concediera una indemnización por los daños morales causados, así como por los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.
En sentencia del 28 de mayo de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Yopal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reintegro al cargo de auxiliar administrativa de la accionante. A instancias de los recursos de apelación interpuestos por las partes, el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 15 de abril de 2021, revocó el fallo del juzgado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la señora Soberana Colorado Villalba considera que, al proferir la sentencia del 15 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, por cuanto: Efectuó una indebida valoración probatoria, en especial de las pruebas testimoniales obrantes en el expediente, las cuales, a su juicio, demostraban que las resoluciones emitidas por la parte demandada adolecen de falsa motivación. (ii) No interpretó armónicamente las disposiciones de la Ley 909 de 2004 y el Acuerdo 137 de 2010, referentes a las obligaciones del jefe inmediato y, por ende, del comité evaluador que emitió la calificación insatisfactoria de la accionante, pues pasó por alto que dicho comité jamás le realizó seguimiento a su situación, en busca de mejorar su desempeño laboral y la prestación del servicio al IDURY.
Adicionalmente, afirmó que el comité evaluador no cumplió con su obligación de capacitarse y mantenerse actualizado en las normas, procedimientos e instrumentos relativos al sistema de evaluación del desempeño, lo que llevó a que la evaluación realizada a la accionante no se efectuara de manera adecuada ni acorde a la normativa vigente para la época, irregularidad que debe tomarse a favor de la tutelante. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 19 de octubre de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar tal decisión a los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare, en calidad de parte demandada, y a la directora de Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal – INDEV (antes Instituto de Desarrollo Urbano y Rural de Yopal – IDURY), como tercero con interés. También se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Casanare rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, que se negaran las pretensiones, por considerar que la decisión cuestionada no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. Manifestó que: Es cierto que el Tribunal Administrativo de Casanare emitió la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 85001-3333-001-2015-00367-01 el 15 de abril de 2021.
Allí quedaron plasmadas la decisión y las razones de hecho y de derecho para adoptarla, la cuales, a nuestro juicio, no transgreden los derechos fundamentales indicados por la accionante, como alegre y temerariamente lo aduce. ( ) Como se observa, se hizo un análisis general y específico de las pruebas allegadas, explicando por qué no resultaban creíbles algunas y que demostraban las demás. Nada hay que arreglar o corregir, pues antes de emitir el fallo en este proceso y en todos los demás, se hizo un estudio concienzudo de todas y cada una de las situaciones planteadas; además, la respuesta a la tutela no es la oportunidad procesal para ello.
( ) Resta observar que la tutela no es una tercera instancia que pueda utilizarse por un sujeto procesal cuando no le fallaron a su favor las pretensiones. No, este medio de control es un mecanismo extraordinario cuando se han conculcado derechos fundamentales, lo que aquí, en mi criterio, brilla por su ausencia. 2.3. El Instituto de Vivienda, Gestión Urbana y Rural de Yopal - INDEV se pronunció frente a la acción de tutela y señaló que no existió ningún vicio de nulidad en el proceso que declaró la insubsistencia de la señora Colorado Villalba.
También negó la situación de persecución laboral alegada por la demandante y agregó que lo pretendido con la acción de tutela es «generar una tercera instancia de un proceso ordinario. Por ello no se presenta en este caso vulneración directa de los derechos fundamentales de la accionante». Finalmente, señaló que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la aquí actora se fundó en el cargo de desviación de poder, a causa de la calificación insatisfactoria de su desempeño, por lo que el juez no podía anular las resoluciones demandadas con base en la causal de falsa motivación; de lo contrario, se hubiera proferido un fallo ultra o extra petita.
II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. Si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo de Casanare, al proferir la sentencia del 15 de abril de 2021, vulneró los derechos fundamentales de la señora Soberana Colorado Villalba e incurrió en los defectos invocados. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la Sala estima que la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.
Además, se observa que cumplió con la carga argumentativa mínima en relación con los cargos endilgados al fallo objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia cuestionada fue notificada por correo electrónico el 19 de abril de 2021, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 14 de octubre de 2021, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.3.
Asimismo, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.4. De la subsidiariedad: la Sala observa que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y, por ende, en principio, estarían agotados los mecanismos judiciales de defensa. 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 3.2.1. Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 3.2.2.
Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.
Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;
(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;
(iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 4. Caso concreto y solución del problema jurídico La parte actora indicó que, en la sentencia del 15 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare no aplicó armónicamente la Ley 909 de 2004 y el Acuerdo 137 de 2010, en lo atinente a las obligaciones del jefe inmediato del evaluado, pues no tuvo en cuenta que se emitió una calificación insatisfactoria en su contra, con desconocimiento del deber de «realizar el seguimiento permanente al desempeño laboral de los servidores a su cargo, formular los correctivos y recomendaciones que se requieran para el mejoramiento de su desempeño, a través de las reuniones de retroalimentación definidas».
Además, alegó que la accionada no valoró adecuadamente las pruebas que daban cuenta de los vicios presentes en los actos administrativos demandados, razón por la cual negó su nulidad y consecuentemente la pretensión de reintegro al cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 5, de la planta de empleos del IDURY (hoy INDEV). Pues bien, en la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta es, la proferida el 15 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare revocó la decisión de primera instancia, por considerar que: En lo que se refiere a la prueba testimonial debe indicarse lo siguiente: a. Uno de los declarantes es Segundo Vargas Tibaduiza, quien nunca fue empleado de la entidad demandada.
En su declaración hace alusión a que en una ocasión fue a hacer un trámite particular como deudor de impuestos en el IDURY y le solicitaron que presentara quejas en contra de la demandante por la demora en el trámite. No le consta nada adicional. Cuando se examina esta prueba bajo los parámetros de la sana crítica, no resulta creíble por cuanto en una única oportunidad que dice haber visitado las dependencias donde laboraba la demandante, le solicitaron que presentara quejas contra ella, pues eso no es lo normal, lo que ordinariamente ocurre en una institución, por una parte, y por otra, tampoco precisa las circunstancias de tiempo, modo y lugar, aunque sí indica que quien le hizo esa solicitud fue Nelly Neira Pérez.
Se pregunta la Corporación ¿Cómo conocía a esta persona si era la primera vez que iba a la entidad? Además del contenido de esa declaración no resulta ni falsa motivación ni desviación de poder. b. Otra de las declarantes fue Martha Carolina Higuera Olmos, técnico administrativo en el IDURY desde hacía 17 años. Manifestó que no le consta nada sobre queja en contra de la demandante.
Si le consta que el archivo no contaba con seguridad alguna por lo que cualquier persona podía acceder a la información que allí reposaba; cuando llegó el gerente (Alexánder Cortés Medina) despidió a varias personas: a Ruth, Mauricio, Soberana, que eran de planta, y lo iba a hacer con la testigo pero ello no ocurrió; nunca vio que a la demandante le entregaran dinero porque el procedimiento era ir a consignar en un banco; en cada cambio de administración han hecho cambios al manual de funciones;
Alexander insinuó que presentaran quejas en contra de Soberana. Esta declaración tampoco prueba la falsa motivación o la desviación de poder, aunque sí da cuenta de la insuficiencia de elementos para dar seguridad suficiente a los archivos. c. Del testimonio de Luis Antonio Vianchá Corredor se infiere que laboró en la planta de personal del IDURY como Inspector de Espacio Público y coordinador técnico administrativo y financiero hasta el 16 de julio de 2014; durante su labor no recibió quejas contra Soberana ni sugerencias de formular quejas en su contra; la demandante se veía agravada (sic) en varios momentos por medio del gerente del IDURY; el expediente perdido lo tenía el gerente; no escuchó durante su tiempo de trabajo que se adelantara proceso disciplinario en contra de la demandante;
Soberana sufrió hostigamientos por parte del gerente; a ella la calificó quien no la debía calificar y el equipo que ella tenía era obsoleto, esos equipos viejos, no tenía ni el software, siempre se le exigía la misma carga laboral y a medida que pasaban los días la exigencia era mayor. Cuando se examina el contenido de esta prueba se observa la parcialidad en favor de la demandante sin que se haya ahondado durante la declaración sobre las razones de las afirmaciones del testigo, sobre todo respecto a los presuntos hostigamientos hechos por el gerente.
De otra parte, tampoco pueden constarle los hechos que en sí dieron lugar a la declaratoria de insubsistencia puesto que el declarante laboró hasta el 16 de julio de 2014 y la demandante fue desvinculada el 20 de febrero de 2015, previo trámite de evaluación del desempeño que se inició el 9 de febrero de 2015 y culminó en la fecha anteriormente mencionada. d. Alfonso López Tovar manifestó que trabajaba como ingeniero del IDURY y que realizó sugerencias para implementar sistemas que permitieran agilizar el trabajo de la demandante, lo cual ella aceptó tiempo después; no digitaba rápidamente como lo haría un digitador, ella tenía conocimiento pero en cuanto a los registros no era muy hábil; se observaba el estado anímico bastante preocupada y no podía darle explicación a la gente; el IDURY nunca le pidió al declarante que la capacitara y no sabe si esa entidad la capacitó o no. De las declaraciones recibidas, esta pareciera que es la más objetiva, pero de allí no resultan probados los cargos por desviación de poder, falsa motivación o persecución laboral.
De su contexto más bien resulta que el desempeño de la demandante era deficiente. e. Nelly Neira Pérez Holguín fue la subgerente administrativa y financiera, empleada de libre nombramiento y remoción, que conformó la comisión evaluadora en el año 2014. Manifestó que verificó las funciones que estaban detalladas y evidenció que habían algunas cosas que no se estaban ejecutando como se había plasmado en el documento de evaluación de competencia de la función que desempeñaba; la Oficina de Espacio Público tenía sus estantes de archivo, la demandante organizaba a su manera y era la responsable del manejo de los documentos, los archivos no tenían llave, ella tenía su espacio y organizaba los documentos; cuando se revisó la organización del archivo documental, las resoluciones se encontró con dificultades y falencias, y a eso obedece la calificación. No obstante que esta declaración proviene de una de las personas que intervinieron en la evaluación del servicio, de su contenido no se infiere que exista animadversión u otra circunstancia que restara objetividad a dicha evaluación. Por el contrario, esta prueba explica algunos de los aspectos que se tuvieron en cuenta para esos fines. f. Yeferson Julián Peña González es el otro miembro de la comisión evaluadora; en el año 2014 se desempeñaba como coordinador de la unidad técnica del IDURY, que es un cargo de carrera administrativa y que él lo desempeñaba en provisionalidad; en la evaluación del desempeño actuó como jefe inmediato de la demandante.
Indicó que se hizo la calificación pertinente de los respectivos periodos obteniendo una calificación del 59%; los compromisos comportamentales no se cumplieron en su totalidad, se detectaron falencias e inconvenientes que están informados en esa evaluación, no llevaba el archivo como correspondía, la información estaba desactualizada, no daba respuestas oportunas a las peticiones, quejas y reclamos que hace la ciudadanía en general.
Desconoce que se hayan presentado quejas en contra de la demandante, en varias oportunidades solicitaba permisos para asistir al médico, manifestó tener problemas personales, después de que salió de la entidad tuvo conocimiento de que estaba en tratamiento psicológico; en el trabajo no fue una buena funcionaria; su estado emocional familiar se veía reflejado en el desempeño laboral.
Las pruebas documentales allegadas demuestran lo siguiente: a) La señora Soberana Colorado Villalba fue inscrita en carrera administrativa mediante la resolución No. 00019 del 7 de enero de 1994 en el cargo de Secretaria Grado 02 Código 5070; fue reubicada en la planta de empleos de IDURY para desempeñar el cargo de Auxiliar Administrativo código 550 grado 05 mediante la Resolución No. 001 del 2 de enero de 2002 y posesionada mediante acta No. 01 de la misma fecha. b) Con oficio No. 220.009.2-031 del 9 de febrero de 2015 la comisión evaluadora le informó a la demandante la calificación del desempeño laboral del segundo periodo, es decir, del 1 de agosto de 2014 al 30 de enero de 2015, así como el consolidado de las dos evaluaciones mencionadas.
El puntaje obtenido fue del 26%. Al contrario de lo que se afirma en la demanda, la accionante fue evaluada en cuanto a su desempeño durante dos periodos y no uno, el primero corresponde al primer semestre del año 2014 y la accionante obtuvo un puntaje de 33 puntos sobre 100; la segunda calificación corresponde al segundo semestre del 2014 y se realizó en enero de 2015, donde la demandante obtuvo un puntaje de 26 puntos sobre 100, como ya se indicó. La sumatoria de la evaluación de los dos semestres asciende a 59 puntos sobre 100, es decir, una calificación menor al 60% de lo que debía obtener en los términos del Acuerdo No. 137 del 14 de enero de 2010, emitido por la C.N.S.C, en desarrollo de las facultades otorgadas por la Ley 909 de 2004.
Los documentos que acreditan la primera evaluación no fueron allegados con la demanda sino con la contestación (Folio 73 del C.Ppal). En ese periodo la demandante obtuvo un puntaje del 33%. c) La comisión evaluadora encargada de realizar la segunda calificación solicitada por la demandante estaba integrada por Yeferson Julián Peña González en calidad de coordinador de la unidad técnica, jefe inmediato de la demandante y empleado en provisionalidad del IDURY y por Nelly Neira Pérez Holguín en calidad de subgerente administrativa y financiera de dicha entidad, y empleada de libre nombramiento y remoción. a) Se cuestiona en la demanda la conformación de esta comisión evaluadora, aduciendo que el IDURY no tiene ajustado y actualizado los lineamientos para la conformación de la misma y que se encarga de la calificación del desempeño laboral de los servidores públicos de carrera administrativa, periodo de prueba Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 85001-3333-001-2015-00367-01 15 y libre nombramiento y remoción. Se agrega que Nelly Neira Pérez y Yeferson Julián Peña G, miembros de la comisión evaluadora del IDURY, no cuentan con la capacitación para realizar la calificación, son servidores públicos en provisionalidad, que de acuerdo a la norma cita, demuestra de manera fehaciente que está indebidamente conformado el comité de calificación. Dichos funcionarios estaban impedidos para calificar y/o evaluar el desempeño laboral de la demandante, por la falta de idoneidad, al no tener los cursos de capacitación para realizar las evaluaciones, por estar nombrados en provisionalidad en el cargo que ocupan y porque el IDURY no cuenta con el sistema propio de evaluación del desempeño laboral (EDL) y por los actos de persecución laboral que ellos hicieron parte como se indicó en la demanda.
Sin embargo, confrontados sus integrantes con lo dispuesto en el Acuerdo No. 137 de 2010 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se encuentra que se ajusta a los lineamientos allí dispuestos, pues el señor Yeferson Julián Peña G desempeñaba un cargo de carrera en provisionalidad y además era el jefe inmediato de la demandante, motivo por el cual debía conformar esa comisión evaluadora en los términos del acuerdo en cita; y Nelly Neira Pérez, según lo que aparece demostrado en el expediente, era una empleada de libre nombramiento y remoción. Ni la Constitución ni la ley ni el acuerdo exigen requisitos especiales para conformar la comisión evaluadora, motivo por el cual no se acogen los planteamientos de la parte actora y sí los de la parte demandada sobre este tema. d) La demandante interpuso recurso de reposición contra la evaluación referida en el literal b) y fue resuelto mediante la Resolución No. 200.30.0093 del 16 de febrero de 2015 expedida por los integrantes de la comisión evaluadora, Yeferson Julián Peña González y Nelly Neira Pérez Holguín en la cual se dispuso no reponer y confirmar la evaluación del segundo semestre y calificación definitiva de la demandante en la cual obtuvo una calificación definitiva de 59 puntos siendo considerada insatisfactoria.
En este acto se exponen las razones de hecho y de derecho para la evaluación insatisfactoria. Las pruebas decretadas y practicadas oportunamente durante el proceso, no las desvirtúan. e) Por Resolución No. 200.30.0096 del 18 de febrero de 2015 expedida por el gerente del IDURY, Alexander Cortes Medina, se resolvió el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por la demandante en contra de la evaluación definitiva del desempeño de la empleada Soberana Colorado Villalba.
A través de este acto se confirmó lo dispuesto en la Resolución No. 200.30.0093 del 16 de febrero de 2015. Al examinar esta resolución se la encuentra suficientemente fundamentada en los aspectos fácticos y jurídicos que conllevaron a la desvinculación de la demandante. Las pruebas practicadas tampoco la desvirtúan. f) Por medio de la Resolución No. 200.30.0098 del 20 de febrero de 2015 expedida por el gerente del IDURY (Alexander Cortes Medina) se declaró insubsistente a la empleada Soberana Colorado Villalba, por obtener una calificación insatisfactoria en el ejercicio de su cargo.
Este acto, al contrario de lo que afirma el IDURY hoy INDEV, fue demandado conjuntamente con las resoluciones que calificaron el servicio de la demandante y las que resolvieron los recursos de reposición y apelación subsidiaria, es decir, se demandaron los actos que debían demandarse, pues la evaluación del primer semestre quedó consolidada en la evaluación total.
En lo que refiere al oficio que echa de menos este sujeto procesal, también fue demandado, según aparece en la primera pretensión. Por ende, no le asiste la razón al INDEV en relación con el primer problema jurídico resultante de su recurso de apelación. g) En la demanda se indicó que los actos administrativos contenidos en la calificación insatisfactoria de desempeño laboral del 1 de agosto de 2014 al 30 de enero de 2015 de la demandante presentan vicios de nulidad que afectan de manera ostensible la legalidad, en razón a que la demandante es una servidora pública de más de 24 años de servicio al Estado, por el hecho de haber sido nombrada el 2 de mayo de 1991, el cargo lo ejecutó de forma ejemplarizante y prueba de ello es que no ha tenido llamados de atención ni se le ha iniciado procesos disciplinarios en su contra.
Sobre el particular es pertinente señalar que no se discute que la demandante sea una empleada de carrera con la antigüedad mencionada; sin embargo, debe indicarse que, de conformidad con el artículo 125 de la C.P.C, la Ley 909 de 2004 y el Acuerdo 137 del 2010 emitido por la C.N.S.C., la demandante, por ser una empleada de carrera, está sujeta a sus disposiciones.
Y una de ellas es precisamente la pérdida de los derechos de carrera cuando se obtiene una evaluación insatisfactoria, que es lo que ocurrió en el presente caso. h) También se allegó al proceso la historia clínica de la demandante Soberana Colorado Villalba en la cual se puede observar sintomatología asociada a depresión y cuadros de ansiedad; la certificación expedida por el psiquiatra Asdrubal Cardona Gómez permite constatar que: “La paciente arriba identificada ha sido atendida en esta institución; en el periodo comprendido entre los días 18 de marzo de 2015 y el 30 de junio de 2015; siendo esta última fecha de su última atención; ha sido valorada por profesionales de psicología y psiquiatría; con sintomatología compatible con el diagnóstico, según la clasificación internacional de enfermedades CIE10; de: Nombre o descripción: TRASTORNO DEPRESIVO MODERADO, Código: (F321);
Nombre o descripción: TRASTORNO ADAPTATIVO, Código: (F432). La evaluación ha sido a la mejoría. Según la evaluación clínica se identificaron factores desencadenantes relacionados con terminación de relación laboral por despido; y factores agravantes, tales como: estresores económicos (Deudas Personales) y familiares por ser madre cabeza de familia.
Además sus rasgos de personalidad que le dificultan buscar apoyo y/o ayuda con familiares y/o amigos; y la hace susceptible ante situaciones de estrés; las cuales, pueden producir reacciones adaptativas de predominio depresivo ansioso. Ha presentado buena adherencia al tratamiento; el cual, se ha centrado en psicoterapia y uso de psicofármacos.
La evolución ha sido a la mejoría. Debe continuar en tratamiento con controles periódicos según la indicación y evaluación del especialista tratante. Sobre esta prueba debe señalarse que es posterior al retiro del servicio de la demandante sin que haya evidencias de que los directivos de la entidad demandada conocieran la situación afectiva de la accionante.
Las pruebas testimoniales practicadas no informan nada sobre este tema. ( ) En efecto: No está probado que el retiro del servicio de la demandante obedeció a asuntos relacionados con corrupción dentro del proceso contractual No. 170 de 2010. Pero sí está acreditado que el retiro del servicio de la señora Soberana Colorado Villalba obedeció a evaluación del servicio en el grado de deficiente según lo que aparece en la prueba documental allegada, sin que tal situación haya sido desvirtuada, pues ella fue calificada y evaluada por Nelly Neira Pérez (subgerente administrativa y financiera del IDURY, empleada de libre nombramiento y remoción) y Yeferson Julián Peña G (jefe inmediato de la demandante, empleado en provisionalidad) en calidad de integrantes de la comisión evaluadora del IDURY, obteniendo un puntaje inferior al 60% de rendimiento laboral.
De otra parte, se establece que el porcentaje que correspondió a la calificación de desempeño laboral obtenida por la demandante es consecuencia de las deficiencias en su laboral, según lo que aparece en el documento denominado evidencias que se dejaron dentro de su hoja de vida (visitas al lugar de trabajo donde se constata que el archivo no se encuentra en orden, los requerimientos realizados por la inspección de espacio público de Yopal con el fin de evitar error en las resoluciones proyectadas, demoras en las respuestas dadas a los usuarios, falta de actualización a bases de datos, entre otras, obrante a folio 74 del C.Ppal) las cuales corresponden no solo al incidente propiamente dicho respecto del expediente de obra No. 170 tantas veces referido, sino también del resultado de las demás competencias evaluadas que fueron establecidas en la fijación de compromisos suscrita por la demandante y la demandada.
Y las supuestas falsa motivación, desviación de poder y persecución laboral aducidas en el líbelo tampoco están demostradas y ello es una carga procesal que correspondía a la parte actora. La juez a-quo encontró demostrado que esa comisión evaluadora no se ajustaba a los lineamientos del Acuerdo 137 de 2010, pero según lo analizado y probado, tal como se señaló en precedencia, esa comisión está acorde con las disposiciones de dicho acuerdo, lo que implica revocar el fallo de primera instancia y en su lugar negar las pretensiones.
Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuraron los defectos sustantivo y fáctico alegados por la demandante, por cuanto la autoridad judicial accionada explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que revocó el fallo del juzgado, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el reintegro de la señora Colorado Villalba al cargo de auxiliar administrativa.
En efecto, en la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Casanare valoró las pruebas testimoniales a la luz de la sana crítica y, con base en dicho análisis, descartó la configuración de algún vicio de nulidad en los actos demandados, así: La declaración del señor Segundo Vargas Tibaduiza, en el sentido de que se le recomendó que presentara una queja contra la señora Soberana Colorado Villalba por tardarse en realizar un trámite, carece de credibilidad, pues, aunque afirmó que la funcionaria Nelly Neira Pérez le pidió que se quejara de la aquí demandante, no fue preciso respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon dicha solicitud; tampoco resultaba claro cómo conocía a la señora Neira Pérez si era la primera vez que el deponente visitaba la entidad.
El testimonio de la señora Martha Carolina Higuera Olmos, funcionaria con más de 17 años de servicios en el IDURY, lejos de probar la falsa motivación o la desviación de poder, lo que demuestra es que el archivo de la entidad no contaba con ningún tipo de seguridad, situación anómala que fue advertida por el nuevo gerente. Lo afirmado por el señor Luis Antonio Vianchá Corredor, en cuanto a los supuestos hostigamientos que sufrió la señora Colorado Villalba, los cuales habrían desembocado en la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento, debe desecharse, teniendo en cuenta que a aquel no podían constarle esos hechos porque se retiró del IDURY antes de que se iniciara el trámite de evaluación del desempeño de la aquí actora.
La declaración del ingeniero Alfonso López Tovar evidencia que el desempeño laboral de la señora Colorado Villalba era deficiente, tanto así que realizó sugerencias para que se implementaran «sistemas» que permitieran mejorar el trabajo de esta, pues no digitaba rápidamente y tampoco era hábil con los registros. Lo depuesto por los señores Nelly Neira Pérez Holguín y Yeferson Julián Peña González —a quienes de entrada el tribunal accionado reconoció como miembros de la comisión evaluadora de la señora Soberana Colorado Villalba— explica algunos de los aspectos que se consideraron para calificar a la aquí demandante, sin que se trate de declaraciones cargadas de animadversión u otra circunstancia que les reste objetividad.
De hecho, el señor Peña González aseveró que la señora Colorado Villalba «manifestó tener problemas personales» y solicitó permiso en varias oportunidades para asistir al médico. Seguidamente, el Tribunal demandado encontró probado que la actuación desplegada por la comisión evaluadora estaba acorde con las disposiciones del Acuerdo 137 de 2010, pues la señora Soberana Colorado Villalba obtuvo un puntaje inferior al 60%, por lo que debía producirse su retiro del servicio como consecuencia de la calificación insatisfactoria del desempeño laboral, situación que no logró ser desvirtuada durante el proceso.
Concluyó, además, que ni la Constitución ni la ley ni el referido acuerdo exigen requisitos especiales para conformar la comisión evaluadora y, en todo caso, los señores Nelly Neira Pérez Holguín y Yeferson Julián Peña González podían integrar tal comisión, de acuerdo con los lineamientos dispuestos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Sala considera que es razonable que el Tribunal Administrativo de Casanare hubiera revocado el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues no se advierte que el análisis probatorio o el ejercicio interpretativo realizados en la sentencia objeto de censura sea arbitrario, resulte contrario al ordenamiento jurídico o carezca de razonabilidad.
Lo que existe en el presente caso es una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente ni valedera para que el juez de tutela intervenga. Ciertamente, la demandante no logró acreditar los defectos alegados, máxime cuando la autoridad judicial accionada realizó un análisis conjunto, riguroso y juicioso del material probatorio obrante en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, así como de la normativa aplicable al caso.
Como se pudo apreciar, el Tribunal Administrativo de Casanare tuvo en cuenta tanto las pruebas testimoniales como las documentales; no obstante, encontró que, contrario a lo afirmado por la actora, el proceso de calificación de su desempeño laboral fue adelantado con observancia de los requisitos establecidos en la ley y que era responsabilidad de la demandante demostrar los cargos endilgados a los actos demandados, lo cual no ocurrió, por lo que consideró que no quedaba más remedio que negar las pretensiones de la demanda.
De todos modos, se debe precisar que el juez ordinario goza de un amplio margen para valorar las pruebas del proceso judicial y, por tanto, al juez de tutela no le corresponde definir la correcta valoración del material probatorio, pues la acción de tutela «no puede constituirse en una instancia para ‘revisar’ las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios».
En definitiva, el simple hecho de que el demandante no comparta las razones esgrimidas por el Tribunal demandado no implica que se configuren vicios o defectos que hagan procedente la tutela. Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados, toda vez que no se acreditó la configuración de los defectos alegados.
Con todo conviene señalar que la tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional y, por ende, no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses. El ejercicio hermenéutico que realiza el juez natural en la decisión judicial forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la señora Soberana Colorado Villalba, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF