1 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C. dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm: 680012333000201800720-01 Demandante: Axelinta Gaitán Villalba Demandados: Municipio de Bucaramanga, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, Área Metropolitana de Bucaramanga, Curaduría Urbana No 2 de Bucaramanga, Departamento de Santander y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Coadyuvante: Defensoría del Pueblo ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _______________________________________________________ La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Defensoría del Pueblo - Regional Santander contra la sentencia del 6 de febrero de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se ampararon los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el acceso a infraestructura que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y su prestación efectiva y eficiente; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de las comunas 10 y 11 de la ciudad de Bucaramanga.
I. SÍNTESIS DEL CASO I.1. La demanda. La señora Axelinta Gaitán Villalba presentó demanda en contra del Municipio de Bucaramanga, Área Metropolitana de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la 2 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Curaduría Urbana 2 de Bucaramanga, el Departamento de Santander y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Señaló que en las comunas 10 y 11 de Bucaramanga –conformadas por los barrios Brisas de Provenza, Cristal Alto, Cristal Bajo, Diamante II, Fontana Granjas de Provenza, Nueva Fontana, Provenza, San Luis, Viveros de Provenza, Luz de Salvación I, Balcones del Sur, Brisas del Palmar, Brisas del Paraíso, Ciudad Venecia, Villa Alicia, El Rocío, Toledo Plata, Dangond, Manuela Beltrán I y II, Isabelar, Santa María, Los Robles, Granjas de Julio Rincón, Jardines de Coaviconsa, El Candado, Malpaso, El Porvenir, Las Delicias, Delicias Bajas, Condado de Gibraltar, y Granjas de Reagan y los asentamientos de La Floresta- San José y Porvenir Sector Central– se han ejecutado construcciones de edificios y asentamientos humanos sin control y sin obras de mitigación de riesgo, lo que pone en peligro a los habitantes por fenómenos de remoción en masa, erosión, deslizamientos y hundimientos.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se declare que EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCRAMANGA, EL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA, LA CURADURÍA URBANA No 2 DE BUCARAMANGA, EL DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y LA UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, con la conducta omisiva de sus funcionarios, han permitido la vulneración de los siguientes derechos e intereses colectivos: a. El goce a un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. b. La moralidad administrativa. c. El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. d. La seguridad y salubridad públicas. e. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. f. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. g. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. SEGUNDA: Que para el restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados, se condene a las entidades accionadas para que de manera 3 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba solidaria aúnen esfuerzos con el fin de suscribir convenio interadministrativo o la figura legal que consideren pertinente para: a. Realizar un censo de los asentamientos humanos y construcciones legales existentes en las comunas 10 y 11 de Bucaramanga. b. Indicar cuáles construcciones legales y cuáles asentamientos humanos de los anteriores, se encuentran en zona de escarpa o reserva forestal, así como las especificaciones de edificabilidad conforme el P.O.T. c. Señalar para cada uno de los asentamientos humanos y construcciones legales existentes en las comunas 10 y 11 de Bucaramanga, las obras de mitigación necesarias para estabilizar los terrenos y enfrentar fenómenos de remisión en masa, deslizamientos, desprendimientos, hundimientos o inundaciones. d. Realizar un inventario de las obras necesarias por cada uno de los asentamientos humanos y construcciones legales existentes en las comunas 10 y 11 de Bucaramanga, proyectando un cronograma para la ejecución de las mismas.
Dentro de las obras necesarias, debe cumplirse a cabalidad con el sistema geotécnico constructivo y definitivo. TERCERA: Que se condene en costas procesales a la demandada. (…)”1 I.2. Trámite de la acción I.2.1 Mediante auto del 23 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo del Santander admitió la demanda, ordenó la notificación personal al Ministerio Público y el envío de copias a la Defensoría del Pueblo-Regional Santander.
Asimismo, ordenó notificar al Municipio de Bucaramanga, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, al Área Metropolitana de Bucaramanga, a la Curaduría Urbana No. 2 de Bucaramanga, al Departamento de Santander y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.2 I.2.2. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres contestó la demanda.
Al oponerse a las pretensiones de la demanda, afirmó que no había incurrido en acción u omisión en la vulneración de los derechos colectivos invocados. Le atribuyó la responsabilidad al alcalde, en asocio con el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, quienes debían identificar los habitantes y las viviendas ubicadas en zona de alto riesgo, para adelantar los procesos de reasentamiento requeridos.
De igual manera, la UNGRD defendió la tesis que no estaba dentro de sus competencias adelantar procesos de reubicación y que su competencia se 1 Fl. 5 del C. Principal. 2 Fl. 184 del C. Principal. 4 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba refiere a la implementación de la gestión del riesgo de desastres, de acuerdo con las políticas del desarrollo sostenible y la coordinación del funcionamiento y desarrollo continuo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres- SNPAD.3 I.2.3.
El Departamento de Santander contestó la demanda. Señaló que la responsabilidad de los departamentos era subsidiaria y complementaria a la de las entidades municipales en materia de gestión de riesgo. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que, en su concepto, quien debe atender y responder por la eventual vulneración a los derechos colectivos alegados es el Municipio de Bucaramanga.
Concluyó que se debían denegar las pretensiones por no tener fundamentos fácticos o jurídicos que responsabilizaran al departamento de la vulneración de los derechos colectivos solicitados en amparo.4 I.2.4. El Municipio de Bucaramanga contestó la demanda. Adujo que la ubicación del municipio es en terrenos de alto riesgo de manera generalizada, que no se reduce a un barrio específico, por lo que, tanto el Estado como los particulares deben tomar medidas técnicas y legales necesarias para realizar las construcciones.
Relacionó una serie de intervenciones y visitas técnicas realizadas a través de las diferentes entidades y secretarías municipales. Después de enumerar las funciones de la Secretaría de Planeación Municipal, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que en los asentamientos o barrios no legalizados y sobre las zonas de riesgo está proscrita la inversión de recursos públicos, y son los particulares quienes tienen el deber de respetar las disposiciones normativas para construir dentro del territorio.
Adicionalmente, formuló las excepciones de inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual contra los derechos colectivos e inexistencia de responsabilidad por parte del Municipio de Bucaramanga- Secretaría de Planeación e insuficiencia probatoria por falta de medios de la accionante.5 I.2.5. La Curaduría Urbana Dos de Bucaramanga, en la contestación de la demanda, señaló que, conforme al Decreto 2150 de 1995, el Curador Urbano es un particular encargado de dar fe sobre el cumplimiento de las normas urbanísticas y de la edificación vigente en los distritos o municipios y de expedir las licencias de urbanismo o de construcción a solicitud de parte.
Explicadas las funciones de la Curaduría y los Curadores, presentó como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la ejecución 3 Fls. 207 a 215 y 368 a 376 del C. Principal. 4 Fls. 221 a 227 del C. Principal. 5 Fls. 240 a 264 del C. Principal. 5 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba de obras sin el lleno de requisitos o el crecimiento urbanístico sin orden no son de su competencia. Además, solicitó que se desestimaran las pretensiones por la falta de demostración de la vulneración de los derechos colectivos solicitados en amparo.6 I.2.6.
El Área Metropolitana de Bucaramanga, en la contestación de la demanda, señaló que, conforme a los numerales j y k de la ley 1625 de 2013, tiene funciones de autoridad ambiental dentro del perímetro urbano de los municipios que conforman el área metropolitana. Sin embargo, señaló que no es responsable para aplicar correctivos en materia de seguridad y salubridad pública, de prevención de desastres previsibles técnicamente y de construcción de obras civiles y del seguimiento y control urbanístico.
Dijo que, si bien tiene funciones de autoridad ambiental urbana y apoyo en concurrencia para la prevención de desastres previsibles técnicamente, y así, adelantar programas de adecuación necesarios en zona de alto riesgo, las funciones no conllevan el deber de construcción de obras civiles para mitigar amenazas de remoción en masa, deslizamientos, desprendimientos, hundimientos e inundaciones, invasión de predios, o control urbano. Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad y la falta de competencia funcional del Área Metropolitana de Bucaramanga, así como, la inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte del Área Metropolitana de Bucaramanga.7 I.2.7.
La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga contestó la demanda. Después de explicar el marco normativo que la regula y a los municipios, solicitó negar las pretensiones en lo que respecta a su eventual responsabilidad, pues el que debe atender la problemática es la entidad territorial, por lo que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Adujo que, como garante del orden ambiental, es asesora de los Comités de Prevención y Atención de Desastres tanto locales como regionales –Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres- en relación con el control de los problemas de erosión de origen natural en los municipios de su jurisdicción, con excepción de la acción antrópica de zonas ocasionadas por particulares, los cuales se escapan de su competencia. En ese sentido, manifestó que era responsabilidad de los municipios la mitigación de riesgos –a través de la definición de normas urbanísticas de uso 6 Fls. 304 a 313 del C. Principal. 7 Fls. 319 a 328 del C. Principal. 6 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba y ocupación para controlar la localización de viviendas en zonas de riesgo no mitigable–, y formuló como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva.8 I.2.8.
Mediante auto del 19 de noviembre de 2018 se fijó fecha para realizar la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida el 3 de diciembre de 2018.9 I.2.9. Por auto del 22 de enero del 2019 se abrió el período probatorio y en providencia del 9 de septiembre de 2019 se corrió traslado para alegatos de conclusión.10 I.2.10.
La Curaduría Urbana Dos de Bucaramanga Municipio presentó alegatos de conclusión y replicó la contestación de la demanda.11 I.2.11. La parte actora presentó sus alegatos de conclusión, en la que, conforme al concepto técnico remitido por el Área Metropolitana de Bucaramanga, señaló que la mayoría de extensión de los asentamientos localizados al interior de las comunas 10 y 11 impedían y limitaban su desarrollo y en algunos casos se prohibía la ocupación, por lo que, se hacía necesario ejercer un control urbano efectivo a cargo del municipio para que no se siguieran realizando construcciones en las zonas con ocupación restringida.
Se refirió específicamente a la necesidad de reubicación de las familias ubicadas alrededor de las Torres de San Lorenzo I, San Lorenzo II y San Lorenzo III- Edifico Azalea- con un total de 1300 apartamentos y 1300 familias que estarían en riesgo, así como, los asentamientos que están alrededor – Viveros de Provenza, Granjas de Provenza, Brisas de Provenza, Luz de Salvación I y II, Cristal Alto, entre otros. 12 I.2.12.
El Departamento de Santander, en los alegatos de conclusión, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda e insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva.13 I.2.13. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga presentó alegatos de conclusión. Reiteró los argumentos de la 8 Fls. 342 a 364 del C. Principal. 9 Fl. 386 del C. Principal y Fls 412 a 415 del C. Principal. 10 Fls. 902 - 903 del C. Principal y Fl. 1284 del C. Principal. 11 Fls. 1292 a 1295 del C. Principal. 12 Fls. 1296 a 1301 del C. Principal. 13 Fls. 1318 a 1324 del C. Principal. 7 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba contestación de la demanda sobre la competencia del municipio, quien debía vigilar y exigir el control en el uso del suelo.14 I.2.14.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.15 I.2.15. El Área Metropolitana de Bucaramanga, igualmente, en los alegatos de conclusión replicó la contestación de la demanda y los argumentos contenidos en ella. I.2.16.
La Defensoría del Pueblo- Regional Santander invocó el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 y solicitó que se ordenara a las autoridades competentes que hicieran las actividades necesarias para proteger los intereses y derechos colectivos amenazados o vulnerados. 16 I.2.17. El Departamento de Santander reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.17 II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos, así: “PRIMERO. - DECLÁRESE la vulneración al goce de un ambiente sano; el acceso a infraestructura que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y su prestación efectiva y eficiente; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de las comunas 10 y 11 de la ciudad de Bucaramanga, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA- CDMB según sus competencias legales que en un plazo no mayor a cuatro (4) meses realicen las apropiaciones presupuestales y posterior contratación pública para llevar a cabo el censo de la población que se encuentran los 20 asentamientos humanos ubicados entre las comunas 10 y 11 de Bucaramanga, con el fin de establecer, delimitar las situaciones de vulnerabilidad y riesgo en los que pudieren estar, debiendo ejercerse un control urbano a cargo del Municipio, tendiente a garantizar que no se sigan desarrollando construcciones en aquellas zonas con restricción de ocupación establecidas en el Plan de 14 Fls. 1328 a 1336 del C. Principal. 15 Fls. 1338 a 1342 del C. Principal. 16 Fls 1355 a 1388 del C. Principal 17 Fls. 1318 a 1324 del C. Principal. 8 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Ordenamiento Territorial POT (vigente), determinándose las medidas de mitigación, prevención, reducción de la amenaza o vulnerabilidad, tendientes a la realización de acciones y obras (estabilización, reforzamiento e infraestructura) para atender las condiciones de riesgo existente, además de regular y controlar el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo, ejerciendo las medidas a que haya lugar según sus facultades legales.
Parágrafo-. La anterior orden, el Municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB deberán coordinar con las entidades que tienen funciones legales y reglamentarias a fin a la solución de esta problemática (sic), esto es, según sus facultades legales el Área Metropolitana de Bucaramanga- AMB, el Departamento de Santander y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres- UNGRD.
TERCERO. ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA- CDMB, ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA – AMB, DEPARTAMENTO DE SANTANDER y la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, crear un Comité Interdisciplinar integrado por sus delegados, la parte accionante y la Defensoría del Pueblo, para que hagan seguimiento al cumplimiento de esta decisión e informen al Despacho las gestiones adelantadas para materializar los derechos e intereses colectivos amparados.
CUARTO. - CONDÉNASE en costas de primera instancia al Municipio de Bucaramanga y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB, en favor de la parte accionante, las cuales se liquidarán de conformidad a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP, conforme a las consideraciones de esta providencia.
QUINTO. – ENVÍASE copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO. - Ejecutoriada ésta providencia, ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones de rigor en el Sistema Justicia Siglo XXI.” 18 En síntesis, el Tribunal determinó que, conforme a las pruebas del proceso y el índice de vulnerabilidad de los barrios de los cuales se pretende el amparo, se demostró que sufren de una amenaza alta desde el punto de vista estructural, por desarrollarse urbanísticamente de manera acelerada, sin ningún tipo de control.
En relación con la atribución de responsabilidad, el Tribunal estableció que la Curaduría Urbana Número 2 de Bucaramanga, aunque como particular se encarga de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, para el loteo o subdivisión de predios, no es responsable cuando el constructor o particular se escapa a lo autorizado dentro de la licencia o si la obra se realiza sin ella, pues no está en su competencia ejercer ese tipo de control. 18 Fls. 1513 a 1530 del C. Principal. 9 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba En esa vía, estableció que es competencia de los alcaldes municipales la vigilancia y control durante la ejecución de las obras, para aplicar las medidas correctivas cuando se incumplan las licencias urbanísticas.
III. RECURSOS DE APELACIÓN III.1. La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la decisión de primera instancia19. De la lectura del recurso la Corporación plantea que no hay una prueba específica que demuestre técnicamente el riesgo que tienen las edificaciones de la zona, por tanto, no se demostró la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados y el nexo causal entre la supuesta acción u omisión de la Corporación y la vulneración para configurar la responsabilidad de la entidad.
Argumentó que la responsabilidad recae en el municipio de Bucaramanga, toda vez que entre las competencias y funciones de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga no está responder por el ordenamiento del territorio, vigilar y controlar el cumplimiento de normas urbanísticas y realizar gestiones de riesgo en el marco de la prevención de desastres por riesgos determinados que puedan afectar a comunidades.
Señaló que las funciones de la entidad son ejercer el apoyo, asesoría, orientación de manera subsidiaria y complementaria al municipio; por tanto, bajo el principio de concurrencia lo que le correspondería sería el apoyo con la asesoría y orientación para que el municipio en su autonomía tome las determinaciones y acciones administrativas de reasentamiento.
Finalmente, solicitó que se denegaran las pretensiones y se declarara la improcedencia de la acción y en caso de negarse a dicha solicitud, que se desvinculara a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de la vulneración de los derechos colectivos solicitados en amparo. III.2. La Defensoría del Pueblo-Regional Santander, por su parte, solicitó que se revocara el numeral tercero del fallo.
Señaló que no era necesaria la conformación del comité permanente para la verificación, porque, ante un 19 Fls. 1541 a 1548 del C. Principal. 10 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba eventual incumplimiento, lo que procedía era la formulación del incidente de desacato, para no estar supeditado al dispendioso funcionamiento.
Asimismo, solicitó que, en vez de conformar el comité de verificación con los accionados, debía conformarse por el magistrado ponente, la Procuraduría y una Organización No Gubernamental que desarrollara actividades coincidentes con el contenido del fallo.20 IV. TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 18 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación formulado por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.21 El 2 de octubre de 2020, mediante auto, el Consejo de Estado devolvió el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, porque no se había pronunciado sobre la solicitud de una medida cautelar y la apelación contra el fallo de primera instancia presentada por la Defensoría del Pueblo- Regional Santander el 13 de febrero de 2020.22 El 31 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la solicitud de la Defensoría del Pueblo, negó la solicitud de la medida cautelar y le concedió el recurso de apelación. El 30 de junio de 2023, el Consejo de Estado admitió los recursos de apelación.23 V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 20 Fls.1557 a 1560 del C. Principal. 21 Fl. 1530 del C. Principal. 22 Fl. 1570 del C. Principal. 23 Índice de SAMAI 00049- Expediente digital. 11 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba V.2.
Delimitación de la decisión de segunda instancia. Según los escritos de apelación, advierte la Sala que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga cuestiona la vulneración de los derechos colectivos amparados por parte de la entidad y las obligaciones que le impusieron por no considerarlas de su competencia. La Defensoría del Pueblo, por su parte, está en desacuerdo en la forma como se pretende el seguimiento al cumplimiento del fallo por medio del comité de verificación. V.3.
Análisis de la Sala. V.3.1. Pruebas de la situación de riesgo En el expediente obra el Informe Técnico de la Alcaldía de Bucaramanga No 205 del 5 abril de 2017, en el cual se describe lo siguiente: “[…] En la visita realizada y atendiendo a la solicitud enviada, se observa un talud ubicado delante de la entrada del asentamiento Granjas de Provenza, donde se observa desprendimientos de tierra y vegetación al parecer por erosión hídrica por escorrentía debido a las lluvias y por su verticalidad. […] Se realiza la inspección de la corona del talud donde está ubicado el Conjunto Residencial Portal de los Viveros y se observa que las aguas lluvias del parqueadero del conjunto y una zona verde adyacente al talud son recogidas por una canaleta con concreto y dirigidas a una estructura escalonada de conducción y disipador de energía (Vertedero) construido sobre el talud que conduce a las aguas sobre la cuneta de la vía, que se conectan a una caja recolectora la cual no está conectada al alcantarillado.
CONCLUSIONES La falta de vegetación, la verticalidad del talud y la falta de canaletas en gran parte del pie del talud y sobre la corona, al parecer es la causa del problema, es recomendable su ejecución para reducir los procesos erosivos. Por parte del conjunto residencial, la limpieza de las canaletas y del disipador de energía (vertedero) que debe ser conectado al alcantarillado público. […]” 24.
Así mismo, obra el informe técnico del 19 de septiembre de 2018, aportado por el Área Metropolitana de Bucaramanga, presentado por el Ingeniero Guillermo Cardozo Correa y elaborado por el Ingeniero Freddy García Delgado, en el cual se observa lo siguiente: 24 Fl. 266 del C. Principal. 12 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba “[…] Se consultó la cartografía de la entidad y revisados los informes técnicos de visitas realizadas por funcionarios de la Subdirección Ambiental del AMB a los asentamientos humanos de las comunas 10 y 11 del Municipio de Bucaramanga, se verificó la siguiente información: Asentamientos humanos de las comunas 10 y 11 de Bucaramanga: Comuna 10 (Provenza): Viveros de Provenza, Granjas de Provenza, Brisas de Provenza, Luz de Salvación I, Luz de Salvación II, Cristal Alto, Cristal Bajo.
Comuna 11 (Sur): Granjas de Julio Rincón, Balcones del Sur, Villa Real del Sur, Brisas del Palmar, Granjas Reagan, Villa del Nogal, Punta Paraiso, Brisas del Paraiso (Brisas de Paz), Porvenir (Sector los Lotes), Porvenir (Sector Elva Lucía), Porvenir (Sector La Transversal), Conquistadores y la Floresta- San José (Parte Baja Ciudad Venecia).
(…) b) Georreferenciación indicando si hay asentamientos humanos o construcciones dentro de las zonas de escarpa o reserva forestal c) Información si tienen o no amenaza de remoción en masa, erosión deslizamientos, hundimientos o cualquier otra amenaza de riesgo. 2. De acuerdo a la información consultada y revisando el POT de Bucaramanga, se observó que estos asentamientos se localizan sobre escarpa suroccidental, los cuales presentan inestabilidad geológica, principalmente: Cristal Alto, Luz de Salvación, Brisas del Paraiso, Villa del Nogal, Granjas Reagan, Brisas del Palmar, Villa Real del Sur y El Porvenir sectores Transversal y Los Lotes (…) Según el mapa de Restricción de ocupación del POT vigente de Bucaramanga, los asentamientos humanos de las comunas 10 y 11 se localizan principalmente en las zonas 1, 6 y 7 las cuales presentan las siguientes características: Zona 1- Occidente, Escarpe de Malpaso y otros Escarpes: Suelo urbano de protección que “No se permiten nuevas áreas construidas o ampliación de las existentes.
Los sectores ocupados con edificaciones deben ser objeto de estudios detallados de amenaza, vulnerabilidad y riesgo para determinar su viabilidad o reubicación. Los predios o áreas en que existan construcciones que se deban reubicar, se consideran suelos de protección y tendrán manejo de zonas verdes no ocupables y/ o parques cuya intervención, recuperación y sostenibilidad deben desarrollarse de acuerdo con la priorización establecida en el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.
Zona 6- Áreas de drenaje: No permite nuevas áreas construidas o ampliaciones de las existentes, a partir de las identificaciones de las zonas afectadas por avenidas fluviotorrenciales se debe determinar la viabilidad o reubicación de los sectores ocupados con edificaciones. Los predios o áreas en que existen construcciones que se deban reubicar, se consideran 13 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba suelos de protección y tendrán manejo de zonas verdes no ocupables y/o parques cuya intervención, recuperación y sostenibilidad debe desarrollarse de acuerdo con la priorización establecida en el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres.
Zona 7- Área de amortiguación uno (1) de los Escarpes: No permite edificaciones nuevas ni ampliaciones de las existentes en el área correspondiente a la zona de aislamiento de taludes aplicando las normas geotécnicas vigentes expedidas por la autoridad ambiental correspondiente. Además, los estudios técnicos que se elaboran, podrán definir restricciones a la ocupación y construcciones adicionales o no previstas en las fichas normativas.
(…) 4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Se recomienda a las entidades que realizan control urbano (Secretaría de Planeación y Secretaría del Interior, realizar seguimiento y control al desarrollo de urbanizaciones del sector y así evitar su continuidad, que los problemas ambientales y sanitarios que se generan son bastante críticos.
Las características geológicas, geotécnicas y ambientales de estas áreas, posiblemente no permiten garantizar la estabilidad de proyectos de desarrollo urbano. Por lo tanto, cualquier edificación u obra de infraestructura que se localice en estas áreas, será considerada de alta vulnerabilidad y posible riesgo no mitigable, afectada severamente por procesos de inestabilidad del terreno. El estudio de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo que presuntamente se encuentra adelantando la Administración Municipal de Bucaramanga (según información verificada en la página web del municipio), deberá servir como insumo para definir las estrategias de planeación municipal, el ordenamiento integral del territorio, en donde se concluya el tipo de obras o medidas de mitigación que se requieren para dar solución a la problemática en cuestión, los costos y la programación de inversiones, así como la identificación de edificaciones en riesgo alto no mitigable que fundamente su reubicación, adicionalmente la dotación o factibilidad de servicios públicos y demás actividades que permitan adelantar los procesos de consolidación urbana.
Se recomienda realizar estudios adicionales que actualicen las frecuentes variaciones urbanísticas, tendientes a determinar las zonas amenazadas por deslizamientos, los cuales sirvan de base para diseñar y construir las obras de estabilización, drenaje y control que mitiguen dicha condición, así mismo, se recomienda la continuidad de ejecución del plan maestro de control de erosión, con el objeto de lograr la estabilización de los taludes que representan peligro para los asentamientos humanos localizados en las áreas cercanas a los escarpes.
Se recomienda al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD), realizar monitoreos y mantenimiento a los drenajes de los taludes. Así mismo, a las condiciones estructurales de las viviendas 14 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba localizadas en los asentamientos de las comunas 10 y 11 (escarpa suroccidental) […]”25.
De acuerdo con el documento denominado: “Estudio Detallado de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo por Fenómeno de Remoción en Masa e Inundación de los Asentamientos Luz de Salvación 1 y 2, Brisas de Provenza, Balcones del Sur, Brisas del Palmar, Granjas de Reagan, Punta Paraíso, Villas del Nogal, Brisas del Paraíso, Viveros de Provenza, Villa Real, Cristal Alto y Granjas de Provenza del Municipio de Bucaramanga”, el cual fue aportado con la demanda, no fue desconocido y posteriormente allegado por la Secretaría de Planeación Municipal mediante el oficio No 62-680012333000201800720-00 MR como el informe que fue contratado a la firma EDARFRIS del cual se destacan los siguientes aspectos: “[…]1.- Categorización de la amenaza por fenómeno de remoción en masa […] Se catalogan los taludes del área de estudio como zona de amenaza alta y media para las condiciones actuales, lo anterior se debe a que los factores de seguridad son inferiores a 1.25 para las condiciones Estáticas y de 1.00 para condiciones Seudo- estáticas o Dinámicas de acuerdo a lo especificado por las normas geotécnicas de la CDMB de 2009. […] 1.1 Clasificación de la amenaza por fenómenos de remoción en masa. 1.1.1 Amenaza alta Hace referencia a la probabilidad de ocurrencia del fenómeno para factores de seguridad inferiores a 1.25 para condiciones estáticas y 1.0 para condiciones pseudo- estáticas. 1.1.2 Amenaza media Hace referencia a la probabilidad de ocurrencia del fenómeno para factores de seguridad superiores a 1.50 para condiciones estáticas y 1.2 para condiciones Seudo- estáticas. […]1.3 Resultado de la categorización de la amenaza actual por fenómenos de remoción en masa en el área total del estudio.
De acuerdo con el plano de amenaza PL_ 18_Amenaza KST 0.2. Actualmente en la zona de estudio se establecen las siguientes categorías: CATEGORIZACIÓN AREA (m2) % AMENAZA ALTO 519669,836 82,63 AMENAZA MEDIA 84416,897 13,42 AMENAZA BAJA 24817,141 3,95% También, lo dejó expresado el precitado documento, en las conclusiones, en donde hizo las siguientes precisiones: “[…] CONCLUSIONES […] • Diferentes actividades como desarrollo de cortes verticales de laderas para construcción de viviendas, extracción de materiales de construcción, 25 Fls. 335 a 340 del C. Principal. 15 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba quema de la cobertura vegetal, botaderos de escombros y basuras, tuberías expuestas, construcción de viviendas inadecuadas, ocupación corrientes superficiales sin canalizar, construcción de viviendas expuestas, corrientes superficiales sin canalizar, de zonas de protección ambiental, no reconformación de taludes, vegetación secundaria en taludes y construcciones sobre el cauce principal de la microcuenca son factores detonantes en la generación de procesos y focos de erosión en el área. • La mayor cantidad de obras geotécnicas presentes actualmente en el área para reducir los procesos de remoción fueron desarrolladas de manera artesanal, no cuentan con un mantenimiento adecuado y en su gran mayoría no cumplen la función correcta. • A través del análisis multi- temporal y un flujo metodológico desarrollado se planteó el comportamiento de la zona de estudio frente a focos y procesos de remoción en masa; donde se evidencia un aumento de estos a lo largo de 12 años en sentido oeste-este y viceversa, hacia la cuenca de la Quebrada La Chiquita, debido a aspectos como: expansión urbana hacia zonas con mayores pendientes (Disminución con cobertura vegetal) y unidades geológicas más susceptibles a erosión (Miembro órganos), en zonas con procesos activos de aguas (rezumaderos hacia microcuencas en el margen oeste de la cuenca), con geoformas denudacionales y siempre la afectación antrópica como detonante principal. • Se encuentran zonas puntuales de erosión asociadas principalmente a las geoformas de las unidades geológicas (Miembro Gravoso con escarpes denudacionales), los cuales con las actividades antrópicas generan mayor inestabilidad. • En general esta región presenta una expresión geomórfica denudacional y está constituida por zonas plana y laderas con pendientes moderadamente empinadas a empinadas, con valles intermedios y algunas zonas afectadas por erosión debido a eliminación de la cobertura vegetal por acción antrópica. […]”.
Los documentos citados dan cuenta de la existencia del riesgo en un nivel alto y medio y bajo. Se lee, igualmente la necesidad de evaluar la reubicación y las acciones mitigadoras, presencia de escarpes, taludes y verticalidad del terreno, procesos de construcción de manera artesanal, procesos de remoción en masa, ocupaciones de zonas de protección ambiental.
En especial, el estudio presentado por la firma EDARFRIS y allegado al proceso por la Secretaría del Planeación del Municipio de Bucaramanga da cuenta de las metodologías utilizadas para llegar a las conclusiones, no fue controvertido y además coincide en los aspectos generales constitutivos del riesgo con los informes allegados con la demanda, en especial el informe No 205 de la Alcaldía de Bucaramanga y con lo afirmado por la misma Área Metropolitana de Bucaramanga que en conjunto arrojan la indefectible situación de riesgo. 16 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Ahora, en un segundo momento, superado el estudio del riesgo, le corresponde a la Sala estudiar si, frente a casos como el que nos ocupa, las Corporaciones Autónomas Regionales son funcionalmente responsables.
V.3.2. De la responsabilidad de la Corporación Autónoma. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación en una decisión reciente de esta misma Sección, en lo relativo a las obligaciones de las Corporaciones Autónomas, indicó lo siguiente: “[…] Mediante la ley 99 de 1993 se reglamentó, entre otros temas, la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas que, en síntesis, tienen el objetivo de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y propender por su desarrollo sostenible.
Ahora bien, en cuanto al papel de las Corporaciones Autónomas en el marco de los derechos colectivos, precisa la Sala que corresponde al previsto en el literal c) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, que señala lo siguiente: “c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;”.
Lo anterior, en tanto que, al revisar las funciones atribuidas por la ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas, deben propender por garantizar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables; así se puede leer en el artículo 31: Nótese entonces como las funciones de las Corporaciones Autónomas están relacionadas es con la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
Ahora bien, según lo dispuesto en la ley 1523 de 2012, las Corporaciones Autónomas hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, su papel o intervención se requiere cuando se advierta una afectación al medio ambiente y al desarrollo sostenible; así se desprende de lo dispuesto en el artículo 31: “Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional.
Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.
Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, 17 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.
Parágrafo 2. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. (Subrayas nuestras).
Por su parte, según el numeral 9° del artículo 2° de esta misma ley se definió el principio de sostenibilidad ambiental como: “El desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo.
El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres. […]”.26 Se colige, entonces, que las Corporaciones Autónomas desarrollan funciones relevantes en la gestión del riesgo, en el marco del desarrollo sostenible y ordenamiento del territorio.
De allí que se encuentre plenamente acertado que la primera instancia hubiera amparado los derechos colectivos, para proteger los asentamientos humanos mal planeados, que conllevan una situación de insuficiencia en la prestación de los servicios básicos, y en general, en la garantía de los derechos constitucionales a la vivienda digna27. 26 Cfr radicado 2010-00704-01, CP Oswaldo Giraldo López, 29 de agosto de 2024. 27 Precisamente, sobre la vivienda digna, la sentencia T-349 de 2012 explicó: “6.4.
El derecho a la vivienda digna. El concepto de vivienda digna implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda desarrollar su proyecto de vida (…) En cuanto al contenido de este derecho, la observación general del comité de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas (comité DESC) (…) “7.
En opinión del comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte.
( ) significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y “En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
(…) una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (destacado fuera de texto). 18 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba En consecuencia, se concluye que el amparo no solo debe ser sobre las construcciones sino sobre un catálogo completo de derechos colectivos, que son una consecuencia de los otros.
Por eso, acertadamente la primera instancia concedió el amparo al goce de un ambiente sano; el acceso a infraestructura que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y su prestación efectiva y eficiente; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de las comunas 10 y 11 de la ciudad de Bucaramanga.
Pues bien, vivir dignamente incluye un espacio que pueda ser ocupado sin que implique un peligro para la integridad física de la familia que lo habita, lo que va de la mano con el eje central de esta decisión, que son los conceptos de ordenamiento territorial, uso del suelo y el desarrollo sostenible. De allí que, en casos de asentamientos humanos, generalmente, se materialice la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres y seguridad y salubridad públicas; por tanto, se produce la necesaria concurrencia de las entidades encargadas de actuar en el marco del Sistema Nacional Ambiental – SINA, de las cuales, por supuesto, tiene un ejercicio fundamental las Corporaciones Autónomas Regionales.
En armonía, el parágrafo 1° del artículo 1° de la ley 1523 de 2012 dispone que: “[…] La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población […]”.
El sentido y teleología normativa están en la Ley 1523 de 2012, así, por ejemplo, el artículo 2° donde estipula lo siguiente: “[…] La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 19 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades. […]”.
En ese marco, la responsabilidad en la gestión del riesgo le corresponde a todas las autoridades y a la población en general. En relación con las Corporaciones Autónomas Regionales, conforme el artículo 9° de la ley 472 de 1998, la acción popular procederá no sólo por la acción de la autoridad, es decir, cuando le es imputable la conducta que da lugar a la vulneración del derecho colectivo, sino a título de omisión, es decir, cuando a partir de las funciones legales determinada entidad está en la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar su protección, como sucede en el caso concreto con la CDMB, de la cual en el plenario se demostró que profirió la Resolución No 001294 del 29 de diciembre de 2009, por la cual adoptó el manual de normas técnicas para el control de erosión y para la realización de estudios geológicos, geotécnicos, e hidrológicos en el área de su jurisdicción y ahora se requiere de la realización de ese y otros instrumentos, para enervar la vulneración de los derechos colectivos amparados.
Finalmente, en cuanto a la orden específica dada a la CDMB según la cual, según sus competencias, deberá hacer las apropiaciones presupuestales y contratar para llevar a cabo el censo de la población de los asentamientos humanos ubicados en las comunas 10 y 11 de Bucaramanga, con el fin de establecer, delimitar las situaciones de vulnerabilidad y el riesgo en que pudieren estar, con el deber de coordinar con las entidades que tienen funciones legales para definir soluciones a esta problemática, la misma será precisada en esta instancia, de acuerdo con el marco normativo señalado con antelación, para que, apoye al municipio en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la implementación de los procesos de gestión del riesgo, por supuesto, en el ámbito de su competencia. V.3.3.
De la integración del comité de verificación. En cuanto a los argumentos presentados en el recurso de apelación de la Defensoría del Pueblo- Regional Santander, sobre la forma como debería ejecutarse la sentencia y la innecesaria conformación del comité, el incidente de desacato como fórmula para el cumplimiento, la innecesaria integración de la Defensoría del Pueblo- Regional Santander y la integración de una Organización Gubernamental, la integración de este tiene fundamento jurídico en el artículo 34 de la Ley 472 de 1994, disposición acogida por la jurisprudencia de esta Corporación, debido a su importancia para hacer 20 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba seguimiento a las órdenes contempladas en las sentencias dentro del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos.
Sobre el particular, esta Corporación, ya se ha expresado así: “[ ] En este punto, tendrá que dilucidarse si debe prescindirse de la integración del Comité de Verificación de una sentencia de acción popular, si se alega que éste es innecesario, dado que, para el cumplimiento de dicha providencia, resulta más ágil la interposición del incidente de desacato.
Con miras a resolver dicho reparo, la Sala prohijará lo dicho en la providencia del 28 de enero del 2021, en la que se resolvió el recurso de alzada presentado por la Defensoría del Pueblo – Regional Santander, en similares términos a los aquí expuestos, así: “A juicio del apoderado de la actora, no es necesaria la conformación de un comité de verificación, toda vez que, ante un eventual incumplimiento de la providencia, resulta más célere promover un incidente de desacato que atenerse a un comité cuyo funcionamiento es indeterminado y dispendioso.
Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.
Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.28 28 Artículo 13 de la Ley por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta señala que los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla ejercerán, dentro del perímetro urbano de la cabecera distrital, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993. 21 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba La Sentencia 85001-23-31-000-2011-00047-01(AP), proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el cinco (5) abril de 2013 (C.P. Stella Conto Díaz del Castillo), se refiere al compromiso que, en atención a la naturaleza de la acción popular, a su origen constitucional y a la clase de derechos e intereses que protege, adquiere el juez que la tramitó frente a la garantía del cumplimiento de las órdenes impartidas en aras del restablecimiento del derecho colectivo vulnerado.
El fallo señala, al respecto, que “( ) la supremacía de las normas constitucionales exige, antes que la evocación de un enunciado formal de prevalencia de los derechos colectivos, su plena eficacia material. Y a ese objetivo debe orientarse imperiosamente la actividad de las autoridades, incluyendo la tarea del juez de la acción popular, pues un procedimiento distinto conduciría al desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado Social, para el efecto de la participación en la protección de los derechos colectivos con la eficacia que su trascendencia exige.
Sobre ese supuesto, advierte que el rol del juez de la acción popular no puede limitarse a adoptar una decisión con respecto a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, ya que, por el contrario, “su deber tiene que ver con la adopción del juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente ( ) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto. [ ]29 Ahora, en cuanto la inclusión de una Organización No Gubernamental se observa que la norma en cuestión dispuso su vinculación a efectos de realizar veeduría de los órdenes que fueron impuestas en la sentencia, circunstancia que se advierte cumplida con la participación de la Defensoría quien tendrá que velar, junto con los demás integrantes del Comité, por el cumplimiento del fallo.
Por ende, se negará tal petición, pues se entiende que el fin buscado por la normativa se halla agotado. [ ]”30. En ese sentido, la Sala reitera estos argumentos, por lo que se negará lo solicitado por la Defensoría del Pueblo - Regional Santander, en estos aspectos, advirtiendo que, en lo que le asiste razón es que el Comité de Verificación del fallo debe ser integrado por el Magistrado Ponente de la decisión de primera instancia. El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 establece que en la sentencia se podrá integrar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, “[…] en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. […]”. 29 Cfr. Sentencia T-443 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). 30 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA.
Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Radicación núm.: 68001 23 33 000 2019 00410 01. Actor: Defensoría del Pueblo, Regional Magdalena Medio. Demandado: Municipio de Barrancabermeja, Santander, Secretarías de Infraestructura y Medio Ambiente; Corporación Autónoma Regional de Santander y Aguas de Barrancabermeja S.A. E.S.P. 22 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Como en el caso concreto se ordenó por el Tribunal la constitución del Comité y se omitió indicar que quien lo presidirá será el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Santander, así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión. Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en providencia del 6 de agosto de 201931, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 6 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual quedará así: “SEGUNDO. - ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA que en un plazo no mayor a cuatro (4) meses realicen las apropiaciones presupuestales y posterior contratación pública para llevar a cabo el censo de la población que se encuentran los 20 asentamientos humanos ubicados entre las comunas 10 y 11 de Bucaramanga, con el fin de establecer, delimitar las situaciones de vulnerabilidad y riesgo en los que pudieren estar, debiendo ejercerse un control urbano a cargo del Municipio, tendiente a garantizar que no se sigan desarrollando construcciones en aquellas zonas con restricción de ocupación establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial POT (vigente), determinándose las medias de mitigación, prevención, reducción de la amenaza o vulnerabilidad, tendientes a la realización de acciones y obras (estabilización, reforzamiento e infraestructura) para atender las condiciones de riesgo existente, además de regular y controlar el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo, ejerciendo las medidas a que haya lugar según sus facultades legales.
La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA- CDMB deberá, en el ámbito de su competencia, apoyar al municipio en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la implementación de los procesos de gestión del riesgo. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, Rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 23 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Parágrafo-.
La anterior orden, el Municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB deberán coordinar con las entidades que tienen funciones legales y reglamentarias con el fin de dar solución a esta problemática, esto es, según sus facultades legales, el Área Metropolitana de Bucaramanga- AMB, el Departamento de Santander y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres- UNGRD.”.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 6 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, para indicar que el Magistrado Ponente de la primera instancia integrará y presidirá el comité de verificación, así: “TERCERO. ORDÉNASE la constitución de un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente del Tribunal, en primera instancia, quien lo presidirá; por la parte actora, por el Ministerio Público y por un delegado del MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA-CDMB, del ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA – AMB, del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, de la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES y de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, para que hagan seguimiento al cumplimiento de la sentencia. […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 6 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas de la segunda instancia.
QUINTO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472.
SEXTO: En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y Cúmplase, 24 Radicación: 68001233300020180072001 Demandantes: Axelinta Gaitán Villalba Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.