11001030600020220008900 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00089-00 Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Contraloría General de la República y Contraloría Departamental del Meta Asunto: Autoridad competente para conocer del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado en el año 2020, por la Contraloría Departamental del Meta en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. El presunto conflicto positivo de competencias administrativas Como consecuencia de la medida de intervención funcional excepcional decretada por el contralor general de la República (e), en la Resolución ORD-80112-1236- 2022 del 6 de enero de 2022, la Contraloría General de la República, a través de la Gerencia Departamental del Meta, asumió el conocimiento, entre otros, del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Para el contralor departamental, la resolución mediante la cual el contralor general de la República (e) desplazó la competencia que aquel tenía para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, no solo desconoce los artículos 10, 11, 13 y 14 de la Resolución organizacional núm OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 20203, expedida por la Contraloría General de la República, y los artículos 23, 24, 25 y 26 del Decreto Ley 403 de 20204, sino que, además, fue dictada con desviación de poder y falsa motivación, razón por la cual, ante la imposibilidad de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para atacar la nulidad del acto administrativo, por tratarse de un acto de trámite, solicita a la Sala5, vía administrativa, un pronunciamiento de fondo. 1.2.

Hechos relevantes para resolver el presunto conflicto Del expediente, la Sala extrae los siguientes elementos fácticos relevantes: 1.2.1. Como consecuencia de la denuncia 085 de 2020, el Comité de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Departamental del Meta, en reunión del 30 de octubre de 2020, decidió trasladar a la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta el hallazgo núm. 3, relacionado con «[p]resuntas irregularidades presentadas en la Alcaldía Municipal de Puerto López- Meta en el marco de la emergencia sanitaria, representadas en posibles sobrecostos en los contratos No. 103.08.05.0009 del 27 de marzo 20206 suscrito entre el municipio de Puerto López – Meta y MARTHA ISABEL PEDROZA GOMEZ, con establecimiento de comercio AUTOSERVICIO P&P, Valor $32.075.000»7, luego de sostener que: […] En la ejecución del Contrato de Compraventa N° 103-08-05-00009 del 27 de marzo de 2020, suscrito entre el MUNICIPIO DE PUERTO LÓPEZ, META y MARTHA ISABEL PEDROZA GOMEZ, con establecimiento de comercio AUTOSERVICIO P&P, con objeto “ADQUISICIÓN DE VÍVERES PARA LA POBLACIÓN VULNERABLE EN EL MARCO DE LA URGENCIA DECRETADA PARA LA CONTENCIÓN DEL COVID 19 EN EL MUNICIPIO DE PUERTO LÓPEZ META”, se canceló un valor superior al 3 «Por la cual se regula el trámite de la intervención funcional en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones». 4 «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control Fiscal». 5 «[…] justificamos esta solicitud, no solo por lo contenido en el artículo 39 del C.P.A. y C.A., como fundamentación de derecho, sino que la decisión que declara la competencia de la Contraloría General de la República, es decir la resolución ORD- 80112- 1236- 2022 del 06 de enero de 2022, es un acto de trámite, lo que impide en esta instancia acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para atacarla en sede de acción de nulidad y restablecimiento del derecho». 6 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 23, folios 61 a 69. 7 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 11, folio 1.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 mercado en los ítems N° 1, 3, 5, 7, 9, 11 Y 12, en la suma de $2.349.831, según cotizaciones solicitadas por la Contraloría Departamental del Meta8. 1.2.2. Como consecuencia de lo anterior, el 15 de febrero de 2021, la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta profirió auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal9, disponiendo:

ARTÍCULO PRIMERO: Proferir auto de Apertura e Imputación del proceso de responsabilidad fiscal N° 5120v, en contra de: CARLOS JULIO GUTIÉRREZ TURRIAGO […] en calidad de Alcalde del Municipio de Puerto López, Meta, para la época de los hechos, JENNY ELIZABETH TOBAR BOADA […] en calidad de Jefe Oficina de Contratación de la Alcaldía de Puerto López, Meta, para la época de los hechos, JESÚS DAVID ARCHILA SASTOQUE […] en calidad de Secretario de Desarrollo Social y Competitividad de la Alcaldía de Puerto López, Meta y Supervisor del Contrato de Compraventa […] y MARTHA ISABEL PEDROZA GOMEZ […] en calidad de Contratista del Contrato de Compraventa N° 103.08.05.00009 de 2020, conforme lo expuesto10 [énfasis de la Sala]. 1.2.3.

El 27 de diciembre de 2021, el alcalde del municipio de Puerto López (Meta) solicitó al contralor general de la República, vía electrónica11, «[…] la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República en los Procesos de Responsabilidad Fiscal Nos. 3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v, 5320-v, en las actuaciones de auditoría y administrativos sancionatorios que se surtan ante la Contraloría Departamental del Meta, que garantice la imparcialidad y debido proceso a que tenemos derecho todos los servidores públicos»12 [resaltado propio].

Como fundamentos de su solicitud, el alcalde puso de presente que: […] con base en esos informes definitivo [sic] del señor Contralor Departamental durante la vigencia 2021 la entidad de control fiscal CONTRALORA [sic] DEPARTAMENTAL DEL META dio apertura a ocho procesos de responsabilidad fiscal de única instancia, bajo los expedientes 3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v, 5320-v. […] 9.

Los comportamientos y actuaciones contrarias a la Constitución y la Ley por parte del señor Contralor Departamental y su equipo han sido la regla general en las 8 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 23, folio 335. 9 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 23, folios 337 a 377. 10 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 23, folio 375. 11 Según prueba obrante a folio 1 del anexo 16 del expediente digital, la solicitud de intervención funcional excepcional fue radicada, de forma electrónica, mediante correo remitido el 27 de diciembre de 2021. 12 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 16, folio 9.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 vigencias 2020 y 2021 en las que han sido reiteradas [sic] los requerimientos de información en días y horas no hábiles, vulneración al debido proceso, otorgamiento de plazos irrisorios para recaudar y remitir información, sin consideración alguna con los asuntos programados con antelación, lo cual perjudica la función pública y a los administrados […]13 [subrayas fuera del texto original]. 1.2.4.

Como respuesta a la solicitud, mediante la Resolución ORD-80112-1236- 2022 del 6 de enero de 202214, el contralor general de la República (e) resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: DECRETAR LA INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL, con el fin de que la Contraloría General de la República a través de la Gerencia Departamental Meta asuma directamente el conocimiento en los Procesos de Responsabilidad Fiscal Nos. 3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v, 5320-v; en las actuaciones de auditoría y procesos administrativos sancionatorios que se surten ante la Contraloría Departamental del Meta, garantizando la imparcialidad y debido proceso a que tienen derecho los servidores públicos presuntamente implicados.

ARTÍCULO SEGUNDO: ASIGNAR EL CONOCIMIENTO Y TRÁMITE respecto de los Procesos de Responsabilidad Fiscal Nos. 3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v, 5320-v y en las actuaciones de auditoría y procesos administrativos sancionatorios al Grupo de Responsabilidad Fiscal y Grupo de Vigilancia Fiscal respectivamente […].

ARTÍCULO TERCERO: La Intervención Funcional Excepcional decretada producirá los efectos legales dispuestos en el artículo 28 del Decreto 403 del 16 de marzo de 2020, los cuales deberán ser cumplidos de manera inmediata por parte de los servidores de la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Meta y en especial, por la Contraloría Departamental del Meta, en cuanto a la transferencia de la titularidad funcional y la suspensión de actividades de vigilancia y control en curso y el envío de las diligencias respectivas en los plazos dispuestos en la norma [Subrayas de la Sala]. 1.2.5.

Comunicado el contenido de la anterior resolución, el 17 de enero de 2022, el contralor departamental del Meta radicó15, vía electrónica, un presunto conflicto positivo de competencias administrativas, solicitando a la Sala: […] imploro a la honorable Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, lo siguiente: 13 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 16, folios 3 a 10. 14 El 6 de enero de 2022, fue comunicado al contralor departamental, a través de correo electrónico remitido al buzón despacho@contraloriameta.gov.co, el contenido del citado acto administrativo.

Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 23, folio 767. 15 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00027-00, anexo 19.1. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Primero: Se declare la competencia de la Contraloría Departamental del Meta, para adelantar y tramitar hasta el final, con [sic] los Procesos de Responsabilidad Fiscal N° 3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v, 5320-v; en las actuaciones de auditoría y procesos administrativos sancionatorio [sic], adelantados por esta Contraloría Departamental en contra del municipio de Puerto López Meta [resaltado de la Sala].

II. ACTUACIÓN PROCESAL El conflicto de competencias administrativas de la referencia, identificado con el núm. 11001-03-06-000-2022-00027-00, fue asignado, por reparto, al consejero ponente Óscar Darío Amaya, quien, mediante auto del 29 de abril de 202216, resolvió: Primero: Por secretaría, individualícense los conflictos de competencia, para que exista un conflicto por cada uno de los procesos de responsabilidad fiscal iniciados por la Contraloría Departamental del Meta (3721, 4320, 4920v, 5020v, 5120v, 5220v y 5320v). […] Tercero: Por Secretaría, ofíciese a la Contraloría Departamental del Meta para que, en el término de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente al recibo de la comunicación del presente auto, remita información sobre cada uno de los procesos de responsabilidad fiscal que permitan determinar los hechos por los cuales se iniciaron dichos procesos.

En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de la Sala procedió a individualizar y someter a reparto los siete procesos de responsabilidad fiscal remitidos por la Contraloría Departamental del Meta, quedando asignados de la siguiente forma17: Proceso de responsabilidad fiscal Consejero de Estado Radicación Sala de Consulta y Servicio Civil 3721 Óscar Darío Amaya Navas 11001-03-06-000-2022-00027- 00 4320 Óscar Darío Amaya Navas 11001-03-06-000-2022-00086- 00 4920v Édgar González López 11001-03-06-000-2022-00087- 00 16 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 3.1. 17 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 9.1.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 5020v María del Pilar Bahamón Falla 11001-03-06-000-2022-00088- 00 5120v Ana María Charry Gaitán 11001-03-06-000-2022-00089- 00 5220v Édgar González López 11001-03-06-000-2022-00090- 00 5320v Oscar Darío Amaya Navas 11001-03-06-000-2022-00091- 00 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 6018, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles19, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

En el expediente, consta que se comunicó el edicto a la Contraloría Departamental del Meta; a la Contraloría General de la República; a la Gerencia Departamental del Meta de la Contraloría General de la República; al municipio de Puerto López (Meta); al Departamento del Meta; a la Auditoría General de la República; a la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta; a los señores Carlos Julio Gutiérrez Turriago, Jenny Elizabeth Tobar Boada, Jesús David Archila Satoque, Jhon Alexander Trujillo González, Ángela Lizeth Carranza Moya, Flor Mireya Murcia Jaimes, Juan Francisco Cortés Archila, Laura Camila Mosquera González, Manuel Guillermo Rojas Bastidas y Martha Isabel Pedraza Gómez; a Merkabastos del Llano, y a la aseguradora Solidaria de Colombia, en calidad de terceros interesados20.

De acuerdo con el informe secretarial del 17 de mayo de 2022: [d]entro del término de fijación, vía correo electrónico, el doctor Didier González Guzmán, actuando como apoderado de la Contraloría Departamental del Meta, presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con doce (12) folios y anexó dos (2) archivos pdf con siete (7) folios.

Asimismo, el doctor César Efrén Baquero Rozo, obrando en calidad de apoderado de la Contraloría General de la República, presentó consideraciones en un (1) archivo pdf con once (11) folios y anexó cuatro (4) archivos pdf doscientos noventa y cuatro (294) folios en total. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.21 18 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 1.1. 19 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexos 8.1. y 9.1 20 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexos 8.1. y 9.1. 21 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 22.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. De la Contraloría Departamental del Meta Mediante correo electrónico del 16 de mayo de 202222, el apoderado judicial de la Contraloría Departamental del Meta presentó sus consideraciones23, en los siguientes términos: 1. Esta Contraloría Departamental del Meta es la competen [sic] para conocer y continuar tramitando el PRF-5120V porque el control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (artículo 272, inciso 2° de la Constitución Política). 2.

La Contraloría Departamental del Meta, está conociendo del PRF-5120V, porque el objeto de la investigación tiene su origen en el Comité de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Departamental del Meta, reunido el 30 de octubre de 2020, donde se decidió trasladar el hallazgo 3, derivado de la denuncia 085 de 2020 […]. […] 4. La Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Departamental del Meta, al proferir Auto de Apertura e Imputación del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal N° 051-20, de fecha 15 de febrero de 2021 […] es competente para conocer y tramitar del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal, en consideración a las facultades otorgadas en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política de Colombia, la ley 610 de 2000, ley 1474 de 2011, Decreto 403 de 2020. […] 11. […] en las discusiones del Acto Legislativo 04 de 2019 […] se dijo que las intervenciones serian excepcionales, ultima ratio y, cuando en verdad se ameritara, pero acá con lo que está sucediendo es que la excepción se volvió la regla y al permitirse este tipo de situaciones, porque ya es la quinta intervención funcional excepcional que se hace sobre esta contraloría territorial […]. 3.2.

De la Contraloría General de la República 22 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 14. 23 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 11. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Por su parte, mediante correo electrónico del 16 de mayo de 202224, el apoderado judicial de la Contraloría General de la República, allegó escrito25 de alegatos, en el que sostuvo: […] 3.- Ahora bien, a pesar de plantearse como pretensión promover «conflicto de competencias administrativas», las razones que se esgrimen para fundamentar el endilgado «Conflicto» tienen que ver con el medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho […]. […] 14.

Es totalmente claro, entonces, que la intervención funcional excepcional es uno de los mecanismos mediante los cuales la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ejerce, de manera prevalente y en cualquier tiempo, la vigilancia y control fiscal de cualquiera de las entidades territoriales y también a cualquiera de los sujetos de control de las contralorías territoriales. […] es la Constitución y la Ley quienes entregan la competencia a la Contraloría General de la República para el ejercicio de intervención funcional excepcional, lo cual es efectuado de la manera prevista y conllevó a la Resolución ORD-80112-1236- 2020, SIN QUE HAYA LUGAR A UN CONFLICTO DE COMPETENCIA, ya que simplemente NO existe el pretendido conflicto. […] 19.

De esta breve exposición se observa, de bulto, que, i) la Resolución Ordinaria ORD-80112-1236-2022, de 06 de enero de 2022 fue expedida de conformidad con lo dispuesto en los artículos 267 y 268 de la Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, el Decreto 403 de 2020 y la Resolución Organizacional OGZ-0767-2020 de 24 de julio de 2020, ejerciendo la COMPETENCIA allí otorgada; por lo cual, ii) NO existe algún tipo de conflicto en el ejercicio de dicha COMPETENCIA, toda vez que fue entregada a la Contraloría General de la República, en cabeza del señor Contralor, quien efectúa el ejercicio tantas veces mencionado. [Negrita de la Sala].

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 4.1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil 24 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 20. 25 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 15. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».

Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa; ii) que se trate de una actuación o asunto de carácter particular y concreto;

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Sobre el cumplimiento de estos presupuestos en el asunto de la referencia, se observa: i) Que el conflicto surja en desarrollo de una función de naturaleza administrativa Conforme el acápite fáctico puesto de presente, el conflicto se originó como consecuencia de la expedición de la Resolución núm. ORD-80112-1236-2022 del 6 de enero de 2022, mediante la cual el contralor general de la República (e) decretó la medida de intervención funcional excepcional y, en ese sentido, desplazó al contralor departamental del Meta, del conocimiento y trámite del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, asignándolo a la Gerencia Departamental del Meta.

En relación con la figura de la intervención funcional excepcional aplicada en el citado acto administrativo, el artículo 3° de la Resolución Organizacional núm. OGZ- 0767-202026 del 24 de julio de 2020, establece que: [s]e entiende por Intervención Funcional Excepcional la decisión administrativa de la Contraloría General de la República a solicitud de un sujeto calificado definido como tal en la ley, con la finalidad de intervenir en cualquier tiempo en los ejercicios de vigilancia y control fiscal a cargo de las contralorías territoriales, desplazándolas en sus competencias y asumiendo directamente el conocimiento de los asuntos objeto de intervención, en virtud de la prevalencia que ostenta sobre aquellas, con sujeción a las reglas previstas en la ley [resaltado propio].

En el mismo sentido, el artículo 4° ut supra precisa: Artículo 4°. Competencia. La decisión de realizar la intervención funcional es exclusiva del Contralor General de la República, mediante acto administrativo y de conformidad con los requisitos y criterios establecidos en la ley y en esta resolución. Parágrafo. El acto administrativo por medio del cual se decreta o se niega la intervención funcional tiene la naturaleza de ser un acto de trámite a través del cual 26 «Por la cual se regula el trámite de la intervención funcional en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 se impulsan las actividades de vigilancia y control fiscal, y no es susceptible de recurso alguno [énfasis añadido]. Respecto de la misma figura, el artículo 26 del Decreto Ley 403 de 202027 señala: Artículo 26. Decisión de la solicitud de intervención funcional excepcional. El Contralor General de la República, mediante acto administrativo discrecional, aprobará o negará la solicitud de intervención funcional excepcional, bajo criterios de capacidad técnica y operativa, necesidad, proporcionalidad, razonabilidad y conveniencia, informando lo correspondiente al solicitante.

Contra esta decisión no procede recurso alguno. En caso de aprobar la intervención funcional excepcional, el acto administrativo correspondiente […] [se resalta]. Finalmente, el artículo 28 ibidem prevé: Artículo 28. Efectos de la intervención funcional excepcional. La comunicación del acto administrativo que ordena la intervención funcional excepcional producirá los siguientes efectos: a) Suspensión de las acciones de vigilancia y control fiscal, incluidas las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal, adelantadas por la contraloría territorial en el estado en que se encuentren y el envío de las diligencias respectivas a la Contraloría General de la República, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación. Si se trata de indagaciones preliminares o procesos de responsabilidad fiscal en curso, el funcionario de conocimiento proveerá auto de suspensión de términos. […] [Énfasis de la Sala].

En ese orden de ideas, la resolución a través de la cual el contralor general de la República, en aplicación de la medida de intervención funcional excepcional, asume el conocimiento de un proceso de responsabilidad fiscal, es un acto administrativo de trámite proferido en ejercicio de las funciones de vigilancia y control fiscal asignadas por el Constituyente y el Legislador a la Contraloría General de la República.

Es decir que, en el presente caso, la resolución con la cual se decretó la medida de intervención funcional excepcional, constituye un acto administrativo de trámite, por medio del cual el contralor general de la República asumió, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, las previstas en el inciso 4° del 27 «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 artículo 26728 de la Carta, y en los numerales 2°29 y 4°30 del artículo 35 del Decreto Ley 267 de 2000, el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v. Asimismo, debe recordarse que, la función de vigilancia y control fiscal ha sido entendida por la jurisprudencia y la doctrina, como una atribución de carácter administrativo, y no judicial, por lo tanto, es claro que el conflicto de competencias planteado a la Sala, se originó en el ejercicio de una función de naturaleza administrativa. ii) Que se trate de una actuación particular y concreta El presente conflicto versa sobre un asunto particular y concreto, que es el proceso verbal de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado en el año 2020, por la Contraloría Departamental del Meta en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta). iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa en particular En el presente caso, tanto la Contraloría Departamental del Meta como la Contraloría General de la República, consideran ser las autoridades competentes para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v.

No obstante, de acuerdo con los argumentos expuestos en los alegatos por la Contraloría General de la República, para dicho órgano de control no existe conflicto de competencias, en la medida en que no están reclamando competencia para conocer del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, sino que, en ejercicio de la facultad prevista en el literal f) del artículo 6°31 del Decreto Ley 403 de 2020, han hecho uso de la potestad preferente que le atribuyen las normas citadas. 28 […] La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. 29 2.

Adoptar las políticas, planes, programas y estrategias necesitarías para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Contraloría General de la República, en desarrollo de la autonomía administrativa y presupuestal otorgadas por la Constitución y la ley. 30 4. Dirigir como autoridad superior las labores administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes dependencias de la Contraloría General de la República, de acuerdo con la ley. 31 «La prevalencia en la vigilancia y el control fiscal en los departamentos, distritos y municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control de las contralorías territoriales, por parte de la Contraloría General de la República, se ejercerá conforme a los siguientes mecanismos: […] f) Intervención funcional excepcional» [énfasis de la Sala] Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 En ese sentido, pone de presente a la Sala que lo que ha decidido ese órgano es ejercer la competencia que la Constitución y la ley le otorgan al contralor general de la República, para asumir, a través de la Gerencia Departamental del Meta, el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal de la referencia. Respecto de lo señalado, es importante tener en cuenta lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el cual dispone: [l]a autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime pertinente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades de orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Énfasis de la Sala] Es decir que, para que exista un conflicto positivo de competencias administrativas, dos autoridades deben manifestar, de forma expresa, o bien ejercer, de manera inequívoca, su competencia para adelantar determinada actuación administrativa, requisito que se evidencia en el presente caso, pues, de acuerdo a lo manifestado en los alegatos allegados a esta Sala por la Contraloría Departamental del Meta, dicho organismo, «al proferir Auto de Apertura e Imputación del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal N° 051-20 […] es competente para conocer y tramitar del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal en consideración a las facultades otorgadas en los artículos 267, 268 y 272 de la Constitución Política de Colombia, la ley 610 de 2000, ley 1474 de 2011, Decreto 403 de 2020»32.

Por el contrario, para la Contraloría General de la República, «[…] es la Constitución y la Ley quienes [sic] entregan la competencia a la Contraloría General de la República para el ejercicio de intervención funcional excepcional, lo cual es efectuado de la manera prevista y conllevó a la Resolución ORD-80112-1236-2020, SIN QUE HAYA LUGAR A UN CONFLICTO DE COMPETENCIA, ya que simplemente NO existe el pretendido conflicto»33 [énfasis añadido por la Sala]. 32 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 11, folio 2. 33 Expediente digital 11001-01-02-000-2022-00089-00, anexo 15, folio 6.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 En relación con lo anterior, en decisión del 16 de abril de 201234, esta Sala sostuvo: […] Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. Además, se ha precisado que el conflicto de competencias se traba entre entidades u organismos distintos, no entre funcionarios y/o dependencias de una misma entidad.

Por tanto, los conflictos intra-orgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en aplicación del principio de jerarquía. [Énfasis de la Sala]. Siguiendo esta línea, la Sala sostuvo, en reciente decisión, que se configura un verdadero conflicto positivo de competencias cuando «[…] se trata del ejercicio de la misma función administrativa, en relación con el mismo objeto, para buscar el mismo fin y contra las mismas personas, por parte de dos autoridades administrativas diferentes»35.

Aterrizando lo anterior al presente asunto, se tiene que, tanto la Contraloría General de la República como la Contraloría Departamental del Meta, en ejercicio de su función administrativa de vigilancia y control fiscal, se atribuyen la competencia para continuar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado en el año 2020, en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta).

No obstante, para poder determinar la existencia de un conflicto, la Sala deberá analizar, en el siguiente punto, si se trata de dos autoridades administrativas diferentes o si, por el contrario, una es superior de la otra, dentro de la misma organización administrativa (conflicto intraorgánico). iv) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de abril de 2012, radicación núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00029-00 (C).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 En relación con la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, el Decreto Ley 405 de 202036 establece en su artículo 11, que: [l]a Contraloría General de la República tendrá la siguiente estructura orgánica y funcional: NIVEL CENTRAL Nivel superior de dirección 9.

Despacho del Contralor General de la República. […] NIVEL DESCONCENTRADO 26. Gerencia Departamental Colegiada. Respecto de esta última, el artículo 19 del Decreto Ley 267 de 200037 prevé: Es objetivo de las gerencias departamentales representar a la Contraloría General de la República en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representación inmediata del nivel superior de dirección de la Contraloría. Para ese efecto, conducen la política institucional de la Contraloría en el territorio asignado, bajo la inmediata supervisión del Contralor General […] [resalta la Sala] En el mismo sentido, el artículo 23 de la citada norma, señala: [p]ara los efectos del eficiente ejercicio de la función administrativa, la desconcentración administrativa será la base de la organización de la Contraloría General de la República a través de gerencias departamentales y de grupos de trabajo de las dependencias centrales con presencia en el territorio nacional [énfasis añadido].

En relación con las contralorías territoriales, el artículo 272 de la Constitución Política prevé: [l]a vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. 36 «Por el cual se modifica la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República». 37 «Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal. […] Los Contralores departamentales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un periodo de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del correspondiente gobernador y alcalde. [Negrilla de la Sala].

En concordancia con la mencionada disposición constitucional, el artículo 19 de la Ley 2200 de 202238, dispone: [s]on funciones de las Asambleas Departamentales: […] 9. Elegir, mediante convocatoria pública al Contralor Departamental39, de acuerdo a lo previsto en la Constitución y la ley; aceptar la renuncia, conceder licencias y permisos, hacer efectivas las sanciones disciplinarias y penales, decretadas por las autoridades competentes y llenar la vacancia, según sea el caso. [Negrita añadida].

En ese sentido, el artículo 34 ut supra precisa: [l]os Contralores departamentales, serán elegidos por las Asambleas Departamentales conforme lo dispuesto por el artículo 6o del Acto Legislativo 4 de 2019 y demás disposiciones que lo desarrollen o modifiquen. Es decir que, si bien es cierto que, tanto la Contraloría General de la República como las contralorías departamentales cumplen la función de vigilar la gestión fiscal, lo cierto es que la segunda no hace parte de la estructura orgánica de la primera, 38 Por el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos. 39 En el mismo sentido, el artículo 67 de la Ley 42 de 199339 señala que «[l]os contralores de las entidades territoriales tomarán posesión del cargo ante el gobernador del departamento o el alcalde distrital o municipal dentro de la semana siguiente a la posesión del respectivo gobernador o alcalde».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 de la cual sí forman parte, a nivel territorial, las gerencias departamentales, pues, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia y la ley, las contralorías territoriales forman parte es de las respectivas entidades territoriales. Es por ello que los contralores departamentales no son designados por el contralor general, sino por las asambleas departamentales.

En relación con la naturaleza de las contralorías departamentales, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia del 20 de marzo de 200340, sostuvo: […] En cuanto a las Contralorías Territoriales, cabe anotar, a primer [sic] vista, que aunque gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello, por si solo, no les confiere la PERSONALIDAD JURÍDICA, la cual debe estar determinada en forma expresa y clara en nuestro ordenamiento jurídico.

Nótese que Instituciones tan importantes y con atributos similares, como la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, no son personas jurídicas, sin que por ello vengan a menos jurídicamente, dado que la personalidad radica en la NACIÓN. […] En cuanto a las CONTRALORÍAS TERRITORIALES, no es obstáculo para que puedan ejercer la defensa de sus intereses en vía jurisdiccional; pero, de todas maneras, se habrá de vincular a la PERSONA JURÍDICA de la cual hacen parte, con determinación -a continuación- de la entidad donde ocurrieron los hechos, v. gr.

Departamento de Boyacá – Contraloría Departamental de Boyacá o la denominación que tenga, lo cual no significa que se están demandado a dos personas jurídicas, sino que la segunda es parte de la primera y se menciona para precisar la entidad donde ocurrieron los hechos [resaltado propio]. Frente al mismo punto, en Sentencia del 4 de octubre de 201841, esta corporación reiteró: […] la Sala advierte que si bien las contralorías territoriales no gozan de personería jurídica, por lo que debe demandarse al respectivo ente territorial respecto del cual se ejerce el control fiscal, ello no implica que no son las competentes para resolver sobre cualquier reclamación […].

La anterior posición ha sido estudiada y reiterada por esta Subsección, entre otras, en las sentencias de 24 de julio de 2008, 22 de enero de 2015 y 26 de octubre de 2017, en las cuales se concluyó que aunque la entidad territorial es la persona 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación núm. 20001-23-21-000-794-99-01 (3714-01). 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación núm. 08001-23-33-000-2014-00394-01 (4372-15).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 jurídica y, en tal sentido, es la que tiene capacidad para comparecer al proceso […]. [Resalta la Sala]. De lo expuesto, se concluye que, en el presente asunto, existen dos autoridades administrativas en conflicto: por una parte, la Contraloría General de la Nación, como autoridad del orden nacional, y, por el otro, la Contraloría Departamental del Meta, como organismo del nivel territorial.

Dicho lo anterior, encuentra la Sala que, en el presente asunto, se encuentran acreditados todos los requisitos para que exista un conflicto positivo de competencias administrativas, y en ese sentido, pasará la Sala a resolverlo de fondo. 4.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»42.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

La interpretación armónica de los artículos 243 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 42 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. 43 «Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.4.

Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el acápite fáctico, el problema jurídico a resolver consiste en determinar cuál es la autoridad administrativa competente para continuar con el proceso verbal de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado por la Contraloría Departamental del Meta, en el año 2020, en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta).

Para dar respuesta al problema planteado, la Sala estudiará los siguientes puntos: i) La vigilancia de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales; ii) La competencia prevalente de la Contraloría General de la República, en el cumplimiento de la función de vigilancia y control de la gestión fiscal: la medida de intervención funcional excepcional, como mecanismo de desplazamiento de las competencias a cargo de las contralorías territoriales; iii) La naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal y el control de legalidad de los actos administrativos que se dicten en su desarrollo, y iv) El caso concreto. 4.5.

Análisis del conflicto planteado 4.5.1 La vigilancia de la gestión fiscal a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 El artículo 267 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 4 de 2019, dispone: Artículo 267.

La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos […]. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […] La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.

La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley. […] [Subrayas de la Sala]. Por su parte, el artículo 272 ibidem, modificado por el artículo 4° del Acto Legislativo 4 de 2019, prevé: Artículo 272.

La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. […] La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. […] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.

El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […] [Énfasis añadido por la Sala]. En relación con lo anterior, el artículo 148 de la Ley 2200 de 2022, señala: Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Artículo 148. Régimen de control fiscal. El régimen de control fiscal de los departamentos se regirá por lo que disponga la Constitución Política en el artículo 272 y la Ley 42 de 1993, o norma que la modifique, adicione o sustituya.

La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos corresponde a las contralorías departamentales, sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Contraloría General de la República. [Énfasis de la Sala]. De las mencionadas disposiciones, se tiene que, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, el ejercicio de la función de vigilancia de la gestión fiscal fue encargado a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales.

Sin embargo, fue el mismo constituyente derivado quien definió, en sus artículos 267 y 272, que, en el cumplimiento de dicha función «[l]a Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial» [se destaca] y que «[l]a ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República» [énfasis añadido].

Es así como, en la búsqueda del fortalecimiento del control fiscal, fue expedido el Decreto Ley 403 de 202044, el cual dispuso, en su artículo 4°: Artículo 4. Ámbito de competencia de las contralorías territoriales. Las contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley; en forma concurrente con la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan.

En todo caso, corresponde a la Contraloría General de la República, de manera prevalente, la vigilancia y control fiscal de los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a entidades territoriales, así como las rentas cedidas a estas por la Nación, competencia que ejercerá de conformidad con lo dispuesto en normas especiales, en el presente decreto ley en lo que corresponda, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. [Subraya la Sala].

En el mismo sentido, el artículo 3° del Decreto Ley 405 de 2020, que modificó el artículo 5° del Decreto Ley 267 de 2000, prevé, entre las funciones de la Contraloría General de la República, la siguiente: 44 «Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 2. Ejercer la vigilancia y control fiscal, de forma prevalente, sobre cualquier entidad territorial y bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de conformidad con la constitución y la ley [énfasis de la Sala]. Es decir que, en el ejercicio de la función de vigilancia y control de la gestión fiscal asignada a la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la primera tiene una competencia prevalente, y es, precisamente, en ejercicio de esta potestad, que puede, mediante ciertos mecanismos previstos en la ley (en sentido material), desplazar a las segundas del conocimiento de un asunto, sin que ello implique que tales organismos de control queden despojados de sus competencias para seguir ejerciendo, en otros asuntos, la vigilancia de la gestión fiscal en su respectivo ámbito territorial, tal como pasará a exponerse. 4.5.2.

La competencia prevalente de la Contraloría General de la República en el cumplimiento de la función de vigilancia y control de la gestión fiscal. La medida de intervención funcional excepcional, como mecanismo que desplaza las competencias de las contralorías territoriales Dicho ya que, por disposición constitucional, la Contraloría General de la República tiene poder preferente para ejercer la función de vigilancia y control de la gestión fiscal sobre las contralorías territoriales, la Sala pasará a desarrollar uno de los mecanismos legales con los que cuenta el máximo órgano de control fiscal, para ejercer esa prevalencia. En ese sentido, el artículo 6° del Decreto Ley 403 de 2020, prevé: Artículo 6.

Del ejercicio prevalente de la vigilancia y control fiscal. La prevalencia en la vigilancia y el control fiscal de los departamentos, distritos y municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control de las contralorías territoriales, por parte de la Contraloría General de la República, se ejercerá conforme a los siguientes mecanismos: a) Vigilancia fiscal concurrente integral o selectiva, transitoria o permanente. b) Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal. c) Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof). d) Acciones conjuntas y coordinadas entre contralorías. e) Intervención funcional de oficio. f) intervención funcional excepcional. g) Fuero de atracción. h) Los demás que determine el Contralor General de la República, bajo criterios de necesidad, pertinencia, razonabilidad, proporcionalidad y especialidad, sin que, en ningún caso, implique el vaciamiento de competencias de las contralorías territoriales.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Parágrafo. El ejercicio de los mecanismos establecidos en el presente artículo podrá ejercerse en cualquier tiempo, desplazando las competencias de la contraloría territorial hacia la Contraloría General de la República cuando corresponda, sin que ello implique el vaciamiento de las competencias de aquella. [Se resalta].

En relación con la figura de intervención funcional excepcional, los artículos 22 y siguientes del Decreto en mención, disponen: Artículo 22. Intervención funcional excepcional. La Contraloría General de la República podrá intervenir en cualquier tiempo en los ejercicios de vigilancia y control fiscal a cargo de las contralorías territoriales, desplazándolas en sus competencias y asumiendo directamente el conocimiento de los asuntos objeto de intervención, a solicitud de los siguientes sujetos calificados: a) El gobernador o el alcalde distrital o municipal respectivo. […] Artículo 23.

Requisitos de la solicitud. La solicitud de intervención funcional excepcional deberá constar por escrito y cumplir los siguientes requisitos: a) Ser presentada por las personas o autoridades facultadas para ello […]. b) Identificar con precisión el objeto de control, la vigencia fiscal correspondiente y el proceso de responsabilidad fiscal en curso en la contraloría territorial cuando sea procedente. c) Expresar una o varias de las razones o circunstancias objetivas que se señalan a continuación: i) duda de la imparcialidad u objetividad de la contraloría territorial, ii) considerar que existe mora injustificada, iii) falta de eficiencia o efectividad en las acciones de vigilancia y control fiscal por parte de la contraloría territorial […]. d) La relación de los documentos que se allegan para iniciar el trámite y las pruebas que tenga en su poder o la indicación de las mismas […]. […] Artículo 24.

Verificación previa para la intervención funcional excepcional. El Contralor General de la República, una vez recibida la solicitud de intervención funcional excepcional, podrá ordenar la práctica de visita fiscal a la contraloría territorial respectiva, requerir la información que sea pertinente […]. Artículo 25. Trámite y términos para decidir la solicitud de intervención. […] El contralor General de la República deberá decidir sobre la procedencia de la solicitud dentro del mes siguiente a la radicación de la misma.

Artículo 26. Decisión de la solicitud de intervención funcional excepcional. El Contralor General de la República, mediante acto administrativo discrecional, aprobará o negará la solicitud de intervención funcional excepcional, bajo criterios de capacidad técnica y operativa, necesidad, proporcionalidad, razonabilidad y Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 conveniencia, informando lo correspondiente al solicitante.

Contra esta decisión no procede recurso alguno. […] Articulo 27. Reglas para la intervención funcional excepcional. La intervención funcional excepcional se regirá por las siguientes reglas: a) Deberá ser ordenada por el Contralor General de la República mediante acto administrativo motivado, contra el cual no procede recurso alguno. b) Es particular, es decir, versa sobre ejercicios de vigilancia y control fiscal concretos y previamente identificados o definidos. c) Es integral, es decir, respecto de todos los ejercicios de vigilancia y control iniciados sobre el mismo objeto de control fiscal, incluyendo auditorías, actuaciones especiales de fiscalización, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal. d) No afecta el ámbito funcional de la contraloría territorial respecto del sujeto de control. e) No procede respecto de procesos de responsabilidad fiscal con fallo ejecutoriado. f) La intervención se extenderá hasta la culminación de la actuación correspondiente, incluyendo la decisión de fondo sobre la responsabilidad fiscal y el cobro coactivo correspondiente. g) Si en el curso de la intervención funcional excepcional desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que le dieron origen, mediante acto motivado el Contralor General de la República retornará el conocimiento del asunto a la contraloría territorial correspondiente. […] Artículo 28.

Efectos de la intervención funcional excepcional. La comunicación del acto administrativo que ordena la intervención funcional excepcional producirá los siguientes efectos: a) Suspensión de las acciones de vigilancia y control fiscal, incluidas las indagaciones preliminares y los procesos de responsabilidad fiscal […] y el envío de las diligencias respectivas a la Contraloría General de la República, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación. b) Transferencia de la titularidad funcional a la Contraloría General de la República de las acciones de vigilancia y control fiscal, incluidas las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal, las medidas cautelares decretadas, el ejercicio de la facultad sancionatoria fiscal y del cobro coactivo.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 […] [Énfasis propio de la Sala]. Así las cosas, el acto administrativo mediante el cual el contralor general de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial las previstas en el inciso 4° del artículo 267 y el numeral 14 del artículo 268 de la Constitución Política, decreta una medida de intervención funcional excepcional, y en ese sentido, desplaza a una contraloría territorial del conocimiento de un proceso de responsabilidad fiscal, se entiende como un acto de trámite, razón por la cual, por expresa prohibición legal, no es susceptible de demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese orden de ideas, es importante precisar que, dentro del trámite de intervención, la facultad de la Contraloría General para «ordenar la práctica de visita fiscal a la contraloría territorial respectiva, requerir la información que sea pertinente y el acceso a los sistemas de información de la respectiva contraloría, así como solicitar los conceptos que considere necesarios a las dependencias de la Contraloría General de la República […]» es opcional.

En efecto, el artículo 13 de Resolución Organizacional OGZ-0767-2020 de 202045, prevé:

ARTÍCULO

13. VERIFICACIÓN PREVIA PARA INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL. Una vez cumplidos los requisitos establecidos por los artículos 22 y 23 del Decreto Ley 403 de 2020, la Oficina Jurídica adelantará la verificación previa de la fuente de los recursos y de la procedencia y necesidad de realizar la intervención funcional excepcional, para lo cual podrá practicar visitas, acceder a los sistemas de información o solicitar información sobre, entre otros, el estado de ejecución o desarrollo del objeto de control y las acciones que sobre el mismo haya adelantado la Contraloría territorial competente y los demás criterios que considere necesarios.

La Oficina Jurídica podrá adelantar directamente las verificaciones respectivas o solicitar informe preliminar, que contenga concepto y recomendación de realizar o no la intervención funcional […] [se destaca]. Como se aprecia, aunque la Oficina Jurídica de la Contraloría debe verificar, en forma previa, que se adopte la decisión, «la procedencia y necesidad de realizar la intervención funcional excepcional», la disposición reglamentaria la faculta para que realice esta verificación directamente, por los medios que tenga a su alcance, sin que deba, necesariamente, efectuar visitas o practicar otro tipo de pruebas. 4.5.3.

La naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal y el control de legalidad de los actos administrativos que, en desarrollo de este, se dicten 45 Esta disposición es concordante con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto Ley 403 de 2020. Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 En atención a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 610 de 200046, «[e]l proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado».

En concordancia con lo anterior, el artículo 8° ibidem señala que «[e]l proceso de responsabilidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana […]».

Respecto del auto de apertura que, en el curso de un proceso de responsabilidad fiscal se profiera, el artículo 40 de la citada norma, dispone: Artículo 40. Apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal. […] [Se destaca]. En relación con el auto de imputación, el artículo 48 ut supra, establece que «[e]l funcionario competente proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los implicados».

Respecto del fallo proferido dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, los artículos 53 y 54 de la norma en comento, señalan: Artículo. 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable. 46 «Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 […] Artículo 54. Fallo sin responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo sin responsabilidad fiscal, cuando en el proceso se desvirtúen las imputaciones formuladas o no exista prueba que conduzca a la certeza de uno o varios de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal.

Por último, frente a las consecuencias de la declaración de responsabilidad fiscal, el artículo 59 de la Ley 610, dispone: Artículo 59. Impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme [se destaca].

En relación con esto último, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-557 de 2001, sostuvo: 4.4. En efecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ha ocupado de las consecuencias de esta distinción al aplicar e interpretar el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “son actos definitivos, que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […] Además, el Consejo de Estado (especialmente la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo), ha reiterado que no procede la demanda de actos de trámite o preparatorios que no pongan fin a la actuación administrativa ni imposibiliten su continuación […]”. […] 4.5.

Por otra parte, en relación con la impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal que se realizaron bajo la vigencia de la Ley 42 de 1993, el Consejo de Estado ha sostenido que, de acuerdo con los términos del artículo 81 de esa ley, sólo puede ser objeto de cuestionamiento judicial el fallo que declara la responsabilidad fiscal […].

En este orden de ideas, se entiende que si bien la regulación del trámite de los procesos de responsabilidad fiscal consagrada en la Ley 42 de 1993 no señalaba expresamente que las acciones contencioso administrativas “solamente” procedían contra el acto administrativo con el cual concluía el mencionado procedimiento, tal era la posición usualmente asumida por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, al inadmitir las demandas que se intentaban contra los demás actos que se proferían dentro de dicho procedimiento.

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Sin embargo, ello no significaba que tales actos (los de trámite) estuvieran exentos de control judicial, pues su legalidad se revisaba junto con la del acto definitivo. Así lo expresó el Consejo de Estado en varios de sus fallos, cuando al resolver demandas contra los actos que habían declarado responsable fiscalmente a los impugnantes estudiaba los posibles defectos de la actuación, de acuerdo con los cargos formulados. 4.6.

De lo expuesto anteriormente, se concluye que el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, no introdujo cambio alguno en cuanto a la impugnación de los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal. El Legislador, al establecer expresamente en dicha disposición que únicamente será demandable el acto con el que termina el referido proceso, simplemente siguió las orientaciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la improcedibilidad de la demanda de los actos de trámite.

Al hacerlo, introduce claridad en las reglas de juego que rigen el proceso de responsabilidad fiscal para todos los asociados, incluidos los que no conocieran la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el particular. [Resalta la Sala]. Es, precisamente, bajo ese entender, que la corporación ha venido sosteniendo: […] por expresa disposición de la ley, dentro del proceso de responsabilidad fiscal solo es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el acto administrativo con el cual se termina el proceso, una vez se encuentre en firme, es decir, el acto administrativo que establece si hay o no responsabilidad fiscal; por lo que, los demás actos se entienden de trámite, tal cual como acontece con aquel que decreta una intervención funcional excepcional […] no es susceptible de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo47.

En ese orden de ideas, puede concluirse que el proceso de responsabilidad fiscal es una actuación o procedimiento administrativo de carácter especial (regido por normas de la misma índole), que inicia con el respectivo auto de apertura, con base en una decisión de oficio del correspondiente organismo de control, en la solicitud formulada por la propia entidad vigilada o en la queja o denuncia presentada por cualquier persona u organización ciudadana, y termina con la expedición, notificación y firmeza del respectivo fallo (con o sin responsabilidad fiscal).

En esa medida, el trámite que decida iniciar la Contraloría General de la República para asumir el conocimiento de un proceso de responsabilidad fiscal, en ejercicio de la potestad prevalente que le otorga la Constitución en esta materia, y en desarrollo de alguno de los mecanismos que regula la ley, como la intervención funcional excepcional, no puede ser entendido como un procedimiento o actuación administrativa independiente (en los términos de la Parte Primera del CPACA). 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión del 5 de agosto de 2021, radicación núm. 11001-03-15-000-2021-00538-01 (AC).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 Por el contrario, se trata de una especie de incidente, dentro del mismo proceso de responsabilidad fiscal, que concluye con un acto administrativo de trámite, en el cual se ordena asumir la competencia para continuar con el referido proceso. Esta es la razón por la que dicho acto, si bien se presume legal, no puede ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en forma independiente al fallo mediante el cual se ponga fin al proceso de responsabilidad fiscal, y no inhibe a la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto de competencias administrativas que se plantee, con ocasión de la expedición del referido acto administrativo. 4.6.

El caso concreto En el asunto bajo estudio, la Sala debe establecer la autoridad administrativa competente para continuar con el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado por la Contraloría Departamental del Meta, en el año 2020, en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta).

Lo anterior en la medida en que, de un lado, la Contraloría Departamental del Meta considera ser la autoridad competente para conocerlo, en razón a que, fue allí donde se profirió el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, y del otro, la Contraloría General de la República sostiene que, independientemente de la autoridad que haya iniciado el proceso y el estado en el que se encuentre, la prevalencia que le otorga la Constitución y la ley para asumir, en ejercicio de la función de vigilancia y control de la gestión fiscal, el conocimiento de un proceso de naturaleza fiscal, es suficiente para despojar a cualquier autoridad territorial de esa competencia. Dicho esto, encuentra la Sala que, de conformidad con el recuento normativo previamente expuesto, en especial, el inciso 4° del artículo 267, el numeral 14 del artículo 268, el inciso 3° del artículo 272 de la Constitución Política, el Decreto Ley 403 de 2020 y la Ley 2200 de 2022 y, en la medida en que, conforme al material probatorio analizado, el proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, se encuentra vigente48, la Contraloría General de la República es la autoridad administrativa competente para continuar con el conocimiento del mismo, en virtud de la transferencia de la titularidad que operó, a partir del 6 de enero de 2022, con la expedición de la resolución que decretó la medida de intervención funcional excepcional. 48 Conforme a lo establecido en el literal e) del artículo 27 del Decreto Ley 403 de 2020, la intervención funcional excepcional «[n]o procede respecto de procesos de responsabilidad fiscal con fallo ejecutoriado».

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 En el caso bajo análisis, la Contraloría General de la República sí tenía competencia para asumir (en aplicación del decreto de la medida de intervención funcional excepcional), el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, encontrándose facultada incluso para «revisar y modificar los resultados de los ejercicios de vigilancia y control fiscal, verificando su conformidad con las normas técnicas aplicables y el cumplimiento de los principios y lineamientos que orientan la vigilancia y el control fiscal»49.

Por todo lo anterior, la Sala concluye que, en el presente asunto, la Contraloría General de la República es la autoridad competente para continuar, en ejercicio de la competencia prevalente que le corresponde, con el conocimiento del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, que se tramitaba en la Contraloría Departamental del Meta, en contra del alcalde, la jefe de la Oficina de Contratación, el secretario de Desarrollo Social y Competitividad y una contratista del municipio de Puerto López (Meta).

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Contraloría General de la República, por conducto de la Gerencia Departamental Meta, para conocer del proceso de responsabilidad fiscal núm. 5120v, iniciado por la Contraloría Departamental del Meta en contra de Carlos Julio Gutiérrez Turriago, en su calidad de alcalde del municipio de Puerto López (Meta);

Jenny Elizabeth Tobar Boada, en su condición de jefe de la Oficina de Contratación de la Alcaldía de Puerto López; Jesús David Archila Sastoque, en calidad de secretario de Desarrollo Social y Competitividad de la misma Alcaldía, y Martha Isabel Pedroza Gómez, contratista del contrato de compraventa núm. 103.08.05.00009 de 2020.

SEGUNDO: REMITIR copia de esta decisión a la Gerencia Departamental Meta de la Contraloría General de la República, para los fines señalados en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Contraloría General de la República, a la Contraloría Departamental del Meta, a la Alcaldía del municipio de Puerto López (Meta), y a los señores Carlos Julio Gutiérrez Turriago, Jenny Elizabeth Tobar Boada, Jesús David Archila Sastoque y Martha Isabel Pedroza Gómez, en calidad de investigados. 49 Decreto Ley 403 de 2020, artículo 28, literal c).

Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-000089-00 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que estén sujetas las actuaciones administrativas de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.