Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Demandado: Betty María Díaz Serrano Tema: diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales.
Subtema 1: pensiones reconocidas en aplicación de convenciones colectivas. Subtema 2: pensión convencional reconocida a abogada asistente de la Oficina Jurídica de la sede principal de la empresa Puertos de Colombia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó sus pretensiones.
I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP solicitó la nulidad de la Resolución 090 del 25 de febrero de 1985, a través de la cual la empresa Puertos de Colombia le reconoció anticipo de pensión de jubilación a Betty María Díaz Serrano con fundamento en la convención colectiva, y de la Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, también expedida por la referida empresa para reliquidar la pensión de jubilación. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La UGPP por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se indican. 2.1.1. Pretensiones 2. La entidad demandante solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 090 del 25 de febrero de 1985, a través de la cual la empresa Puertos de Colombia le reconoció anticipo de pensión de jubilación a Betty María Díaz Serrano, con fundamento en la convención colectiva, y la Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, por medio de la que reliquidó la referida prestación. 1 En virtud del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.
La demanda fue presentada el 24 de marzo de 2017, visible a f. 83 a 93 del expediente físico, y su correspondiente subsanación a f. 104 a 108 del expediente físico. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la pensionada la devolución, debidamente indexada, de las mesadas o diferencias de mesadas que le fueron pagadas. 2.1.2. Hechos 4. La Sala sintetiza los principales hechos del caso de la siguiente manera: 1) Betty María Díaz Serrano, nació el 31 de mayo de 1937. 2) Laboró al servicio del Estado los siguientes tiempos: (i) del 7 de marzo de 1955 al 14 de abril de 1957, en el municipio de San Juan de Nepomuceno, Bolívar, en el cargo de directora de la Escuela Alterna del corregimiento de las Porqueras; y (ii) entre el 5 de febrero de 1963 hasta el 24 de enero de 1985, en la empresa Puertos de Colombia, en el cargo de abogada asistente de la Oficina Jurídica en la sede principal de Bogotá. 3) Mediante novedad de personal núm. 19223 del 30 de enero de 1985, Puertos de Colombia le aceptó la renuncia del referido empleo a partir del 25 de enero de 1985. 4) A través de la Resolución 090 del 25 de febrero de 1985, en aplicación de la convención colectiva, Puertos de Colombia le reconoció un anticipo de jubilación por la suma de $2.832.191.60.
También estableció que la demandada empezaría a disfrutar de una pensión de jubilación por la suma de $115.237.25, a partir del 31 de mayo de 1987, fecha en la que cumpliría 50 años. 5) Por medio de Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, la empresa Puertos de Colombia reliquidó la pensión de jubilación en cuantía de $127.984,78, a partir del 31 de mayo de 1987. 6) Betty María Díaz Serrano falleció el 5 de junio de 2021. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. Como tales la demandante señaló el Decreto 2464 de 1981, la Ley 33 de 1985, y la convención colectiva de trabajo de la empresa Puertos de Colombia. 6. En el concepto de violación la UGPP expuso que Betty María Díaz Serrano no tenía derecho al anticipo de pensión establecido en la convención colectiva, así como tampoco a la pensión convencional, porque (i) estos beneficios sólo cobijan a los trabajadores oficiales, y (ii) el último cargo que ella desempeñó por la demandada en la empresa fue el de abogada asistente de la Oficina Jurídica, Sede Principal, el cual es un empleo público de conformidad con el Acuerdo núm. 021 del 2 de septiembre de 1988 emitido por la Junta Directiva Nacional de Puertos de Colombia, aprobado por el Decreto 2318 del 9 de noviembre de 1988 del Gobierno Nacional. 2.2.
Contestación de la demanda 7. La pensionada se opuso2 a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de falta de jurisdicción e ineptitud de la demanda. 8. Señaló que el cargo que desempeñó no era un empleo público, y que su estatus era el de trabajador oficial, por las siguientes razones: 2 Ff. 152 a 172 del expediente físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 a) de acuerdo con los acuerdos 972 y 990 de 1984 de la Junta Directiva de Puertos de Colombia, el empleo de abogada asistente de la Oficina Jurídica, Sede Principal, era de trabajador oficial; b) por lo tanto, ella fue vinculada a través de contrato de trabajo a término indefinido para ocupar el referido cargo, el cual ocupó desde el 5 de febrero de 1963 hasta el 24 de enero de 1985; c) debido a que tenía la certeza de que era trabajador oficial, durante su permanencia en la empresa siempre estuvo afiliada y realizó aportes al sindicato, y fue beneficiaria de todas las convenciones colectivas que se suscribieron entre la entidad y la organización sindical; y d) la naturaleza del cargo que desempeñó fue modificada por la Junta Directiva de la empresa mediante el Acuerdo 021 de 1988, pasando a ser empleado público, es decir, casi 3 años después de su retiro, y de que le fue reconocido el derecho prestacional. 2.3.
Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 5 de octubre de 20223 resolvió no acceder a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, porque en su criterio, no se probó que para la época en que le fue reconocido el anticipo de pensión, la pensión y la reliquidación de aquella, Betty María Díaz Serrano ostentara la calidad de empleada pública. 10.
El a quo argumentó de manera puntual lo siguiente: «La Empresa Puertos de Colombia, nació a la vida jurídica a través de la Ley 154 de 1959, norma que estableció en sus artículos 1 y 2, lo siguiente: «Artículo 1. Con el objeto principal de organizar y administrar los terminales y puertos nacionales, crease la persona jurídica denominada “Puertos de Colombia”, como entidad autónoma, con patrimonio y organización propios.
Artículo 2. El patrimonio de la empresa Puertos de Colombia, estará integrado por todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los puertos y terminales marítimos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y de los demás puertos marítimos y fluviales que en el futuro sean incorporados por el Gobierno empresa.
Parágrafo. El Gobierno procederá al traspaso en legal forma a la nueva empresa de todos los bienes, derechos y servicios de que trata este artículo». Tal disposición legal fue objeto de modificación por virtud del Decreto 1174 de 1980, que puntualmente dispuso en su artículo 23, lo siguiente: «Artículo 23. Las personas que presten servicio a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales.
Sin embargo, en los estatutos de la entidad, se determinará qué cargos deben ser desempeñados por empleados públicos». Así mismo, a través del Decreto 2465 de 10 de septiembre de 1981 se aprobaron los estatutos de la pluricitada entidad, indicando en el artículo 38 de forma literal: «Artículo 38. Las personas que presten sus servicios a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales, a excepción de los Subgerentes, los Jefes de oficina, el Secretario General y el Asistente de la Gerencia General de la Oficina 3 Ff. 254 a 261del expediente físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 principal, así como los Gerentes de los terminales, quienes son empleados públicos». Luego, la antedicha norma fue modificada por el Decreto 1043 de 5 de junio de 1987 aprobatorio de los estatutos de la entidad, y acogidos en el Acuerdo 011 de 13 de mayo de 1987 emanado de su junta directiva.
En el artículo 1° del Decreto ibidem se señaló lo siguiente: «Artículo 1 El artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981 aprobado por el Decreto número 2465 del mismo año, quedará así: Las personas que presten sus servicios a Puertos de Colombia, son trabajadores oficiales, a excepción de los siguientes, que son empleados públicos: […] a) En la oficina principal.
Gerente General. Subgerentes. Secretario General, Asistente de la Gerencia General. Jefes de Oficina, Director Financiero, Jefes de División, Jefes de Suministros, Asesores, Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefes de Sección. Evaluador de Programas Estadísticos. Abogados, Expertos, Médicos, Odontólogos, Ingenieros, Arquitectos». Posteriormente, el Decreto 2318 de 1988, por el cual se aprobó el Acuerdo 0021de 2 septiembre de 1988, originario de la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia, derogó el Acuerdo número 011 de 13 de mayo de 1987, aprobado por el Decreto 1043 de junio 5 de 1987, señaló lo siguiente: «Artículo 2.
El artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981 aprobada por el Decreto número 2465 de 1981 quedará así: Artículo 38. Las personas que trabajan al servicio de la Empresa con las excepciones que a continuación se precisan son trabajadores oficiales vinculados a ella por contrato de trabajo. Son empleados públicos de libre nombramiento y remoción del nominador, además del Gerente General, las personas que por ejercer funciones de dirección y confianza desempeñen los siguientes cargos: En la oficina principal (Bogotá): Gerente General, Subgerentes, Secretario General, Asistente de Gerencia General, Jefes de Oficina, Director Financiero, Jefes de División, Jefe de Suministros, Asesores, Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefe Sección de Personal, Abogados, Médicos, odontólogos, Ingenieros, Arquitectos, Jefe de Supervisión Administrativa Laboral, Supervisor Administrativo Laboral, Evaluador de Programas Estadísticos Analista de Investigaciones Económicas».
(…) Observa la Sala que no le asiste razón a la entidad demandante al asegurar que la demandada ostentaba el cargo de empleada pública, para el momento en que le concedieron el derecho a la pensión anticipada, pues el Decreto que aquella señala, empezó a regir el 9 de noviembre de 1988; y el anticipo de pensión le fue concedido a la señora Betty María Díaz Serrano el 25 de febrero de 1985, es decir cuando se encontraba en vigencia el Decreto 2465 del 10 de septiembre de 1981, que en su artículo 38 disponía que todas las personas que presten sus servicios a Puertos de Colombia eran trabajadores oficiales a excepción de los subgerentes, los jefes de oficina, el Secretario General y el Asistente de la Gerencia de la Oficina Principal, así como los gerentes de los terminales; y el cargo que ostentaba la señora Betty María Díaz Serrano era el de abogada asistente de la Oficina Jurídica, es decir, trabajadora oficial, en consecuencia, beneficiaria de la convención colectiva de trabajadores». 2.4.
Recurso de apelación 11. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que insistió en los argumentos de su demanda. Luego de referirse a los acuerdos Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la Junta Directiva de Puertos de Colombia que han establecido los estatutos de la empresa, puntualmente señaló qué4: «el último cargo desempeñado por la señora DIAZ SERRANO, fue abogada asistente de la Oficina Jurídica en la extinta Empresa Puerto de Colombia, oficina principal, siendo este cargo de carácter pública de conformidad con el acuerdo No. 021 del 2 de septiembre de 1988 emitido por la junta directiva nacional de la Empresa de Colombia, aprobado por el Decreto No. 2318 del 09 de noviembre de 1988.
Por lo tanto, la demandada no podía ser beneficiaria de la convención colectiva de trabajo del terminal Marítimo Puerto de Colombia- Oficina Principal, teniendo en cuenta que no ostentaba la calidad de trabajador oficial, pues el cargo en que se desempeñaba era como EMPLEADA PÚBLICA». (Sic). 2.5. Intervenciones en segunda instancia 12.
Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20215, no hubo traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual, el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 14.
Es importante señalar, que la Corte Constitucional ha reiterado que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la atribución exclusiva para conocer las demandas de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio, incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social6.
Para arribar a esta conclusión, la Corte adujo las siguientes razones: (i) la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos7; (ii) la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén «sujetos al derecho administrativo»8, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten «intereses propios de la administración»9; y (iii) la acción de lesividad «no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho»10, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4 Ff. 267 a 269. 5 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 6 Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021. 7 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 8 CPACA, art. 104. 9 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 15. En ese sentido, según la jurisprudencia constitucional, la «regla de decisión» para conocer las demandas que interpone la administración en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social, incluso, cuando la entidad demandante no es la misma que ha proferido el acto cuestionado, es la siguiente: «los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones»11. 3.2. Cuestión previa 3.2.1. Caducidad según la Ley 2381 de 2024 16. Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria.
En punto de la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución, a saber: (i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA12), y (ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA13), oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada14. 17.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una importante modificación, por la cual se establece un término de caducidad, frente a las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 18. Bajo estos supuestos, y al tener en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que al encontrase el proceso al despacho para dictar sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, 11 Ver, entre otros, los autos 316 y 840 de 2021 y 514 de 2023 de la Corte Constitucional. 12 «Artículo 182A. Sentencia anticipada. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 13 «Artículo 187. Contenido de la sentencia. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 14 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.
Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021), en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) señaló que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto] Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso. 19.
Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «Artículo 86.
Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley». 20. Visto lo anterior, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicitó la nulidad de: i) la Resolución 090, del 25 de febrero de 1985, a través de la cual le reconoció anticipo de pensión de jubilación a Betty María Díaz Serrano, y de la Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, la cual reliquidó la pensión de jubilación con fundamento en la convención colectiva, actos administrativos expedidos por la empresa Puertos de Colombia, por lo que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 21.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación en el tránsito legislativo anunciado es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188715. 22.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 23.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó 15 «Artículo 40. Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica por lo que establece una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 24.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8316. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley son una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 25.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c, del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación, 6 de abril de 2021, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 26.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 27.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que la titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 28.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C- 1049 de 200417, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 29.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, 16 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. 17 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 30.
En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la CP y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica18, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política19 dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.
En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio del recurso de apelación formulado por la parte demandante la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.3. Problema jurídico 31.
Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el fallo de primera instancia, si: ¿la demandada tenía la calidad de empleada pública al momento de su retiro de la empresa Puertos de Colombia? 32. Así las cosas, con miras a resolver el problema jurídico, la Sala revisará de manera preliminar las definiciones de las categorías de servidor público, empleado público y trabajador oficial; luego, se estudiará la naturaleza de la empresa Puertos de Colombia y de sus empleos. 3.4.
Servidor público, empleado público y trabajador oficial 33. De acuerdo con lo estipulado en el artículo 123 de la Constitución, «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios», que «están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento». 34.
Como ya lo ha estudiado la Corte Constitucional20 y esta corporación21, el constituyente primario utilizó de forma general el concepto de «servidor público» para comprender a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado, y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de sus fines constitucionales.
Para referirse a ellos en forma genérica la Carta también emplea la expresión «funcionarios», tal como se evidencia en los artículos 118, 125, 135, 178, 179, 180, 189, 201, 208, 214, 235, 249, 253, 255, 256, 257, 260, 268, 277, 278, 279, 292, 300, 313, 315 y 354. 35. Ahora bien, la clasificación tradicionalmente acogida por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina comprende dentro de este género: (i) los empleados públicos y (ii) los trabajadores oficiales. 18 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política». 19 «Artículo 4.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». 20 Ver, entre otras, las sentencias C-432 de 1995, C-484 de 1995, C-202 de 1998, C-090 de 2002 y C-241 de 2014. 21 En la sentencia del 26 de julio de esta Subsección, proferida en el expediente de nulidad 2014-01511-00 (4912- 2014), la Sala hizo un recuento de la jurisprudencia de esta Sección sobre la materia.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 36. Esta clasificación se remonta a la Ley 4 de 1913,22 cuyo articulado, siguiendo un criterio finalista, de manera general se refería a los empleados públicos como aquellos nombrados para los «destinos públicos, de mando o jurisdicción», es decir, los que ejercen funciones públicas. 37.
Luego, el Decreto 2127 de 1945,23 reglamentario de la Ley 6 del mismo año,24 acogiendo los criterios organicista y material, hizo expresa la referida categorización al señalar en su artículo 4, que «las relaciones entre los empleados públicos y la administración Nacional, Departamental o Municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma». 38.
Posteriormente, el Decreto Ley 3135 de 196825 en su artículo 5 precisó lo siguiente: «Artículo 5. Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. (Aparte tachado declarado inexequible por la sentencia C-484 de 1995). Las personas que presten sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos».
(Aparte subrayado declarado exequible por la sentencia C-484 de 1995). 39. Es importante precisar, que a través de la sentencia C-484 de 1995, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la expresión «en los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo», porque los establecimientos públicos no se encuentran habilitados para precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.
De manera que la atribución de precisar qué tipo de actividades de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe contraerse a la clasificación de los empleos hecha por la Constitución y por la ley; por todo ello, las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 son inconstitucionales. 40.
Así mismo, la expresión «los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos», fue declarada exequible en la sentencia C- 484 de 1995 en mención, ya que la fijación de las actividades que van a ser desempeñadas por virtud de vinculación legal y reglamentaria dentro de las empresas industriales o comerciales, corresponde a una función constitucional de orden 22 Sobre régimen político y municipal. 23 Por el cual se reglamenta la Ley 6ª de 1945, en lo relativo al contrato individual de trabajo, en general. 24 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. 25 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administrativo que bien puede entregar la ley a sus juntas directivas, para ser ejercidas en la forma que determinen sus estatutos internos, sin que ello, modifique la naturaleza del empleo ni la de la relación laboral de carácter oficial que está dada por ley.
En este sentido los estatutos internos de las empresas industriales y comerciales del Estado son el instrumento idóneo, en virtud del cual, se precisan las actividades de la empresa que corresponden a la categoría que debe ser atendida por empleados públicos; aquellos son actos que comprenden la definición del tipo de régimen aplicable a los servidores públicos en el entendido de que sólo los de dirección y confianza que se fije en el estatuto son empleados públicos, y el traslado de la competencia prevista en las expresiones acusadas no genera una contradicción de las normas constitucionales. 41.
Retomando el hilo de la argumentación, la Sala resalta que el Decreto Reglamentario 1848 de 1969,26 en sus artículos 1 a 3, recogiendo los anteriores parámetros normativos, definió las categorías de empleado público y trabajador oficial de la siguiente manera: «Artículo 1. Empleados oficiales. Definiciones. 1. Se denominan genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968. 2.
Los empleados oficiales pueden estar vinculados a la administración pública nacional por una relación legal y reglamentaria o por un contrato de trabajo. 3. En todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.
Artículo 2. Empleados públicos. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, son empleados públicos. Artículo 3. Trabajadores oficiales. Son trabajadores oficiales los siguientes: a) Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del artículo 1 de este decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras; y b) Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta». 42.
Posteriormente, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973,27 en sus artículos 2 a 5, reiteró la clasificación de los servidores públicos que venía contenida en las normas estudiadas, pero creó una nueva categoría a la que denominó «auxiliares de la administración pública», así: «Artículo 2. Las personas que prestan sus servicios en la rama ejecutiva del poder público son empleados o funcionarios públicos, trabajadores oficiales, o auxiliares de la administración. Artículo 3.
Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. 26 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 27 Por el cual se reglamentan los Decretos- Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan calidad de empleados públicos.
Artículo 4. Quienes prestan al Estado servicios ocasionales, como los peritos, obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra, son meros auxiliares de la administración pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Artículo 5. Las personas a quienes el gobierno o las corporaciones públicas confieran su representación en las juntas directivas de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, o los miembros de juntas, consejos o comisiones no tienen por ese solo hecho el carácter de funcionarios públicos.
Su responsabilidad, lo mismo que sus incompatibilidades e inhabilidades, se regirán por las leyes». 43. Por último, la Sala resalta que, respetando este marco conceptual, el parágrafo del artículo 26 de la Ley 10 de 199028 establece, que «son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones». 44.
El anterior recuento normativo muestra que las categorías de «empleado público» y «trabajador oficial» se encuentran definidas y diferenciadas de manera precisa y clara en nuestro ordenamiento jurídico. De tal manera que, empleados públicos son las personas naturales vinculadas a la administración pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, es decir, a través de un acto administrativo de nombramiento, mientras que los trabajadores oficiales lo son a través de un contrato de trabajo.
Estos últimos, por regla general, constituyen el personal que labora en las entidades descentralizadas y desconcentradas por servicios o por colaboración, tales como sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado. 45. En ese sentido, para diferenciar al empleado público del trabajador oficial se debe recurrir al criterio orgánico y funcional.
Ello porque en el caso de que la entidad empleadora sea un ministerio, departamento administrativo, superintendencia y establecimiento público (criterio orgánico) se infiere que se trata de empleado público, salvo, se reitera, si se dedica a actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas (criterio funcional). Dicha regla también aplica en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta (criterio orgánico) que por regla general tienen a su servicio principalmente trabajadores oficiales, y en los cargos de dirección y confianza por empleados públicos (criterio funcional). 46.
Ahora bien, la naturaleza del vínculo que liga a los empleados públicos y trabajadores oficiales con la administración pública genera una serie de particularidades que caracterizan a unos y a otros. Entre estas, se encuentra aquella relacionada con las tareas o funciones a desempeñar, pues, las de los empleados públicos, por expresa disposición del artículo 122 constitucional,29 están determinadas en la ley o el reglamento, en tanto que las de los trabajadores oficiales pueden ser pactadas de manera consensuada y están comprendidas en las obligaciones del respectivo contrato de trabajo. 47.
Finalmente, en cuanto al aspecto salarial y prestacional de unos y otros, se tiene que para el caso de los empleados públicos, por expreso mandato constitucional del 28 Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. 29 Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento (…).
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 artículo 150 superior, numeral 19, literal e),30 la determinación integral de su régimen salarial y prestacional es fijado por el Gobierno Nacional de conformidad con los criterios y objetivos que establezca el legislador en la respectiva ley marco; mientras que, tratándose de los trabajadores oficiales, de conformidad con el citado artículo 150 superior, numeral 19, literal f),31 el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios y objetivos que establezca el legislador, sólo está autorizado para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, por lo que, lo atinente a su remuneración salarial puede pactarse en el correspondiente contrato de trabajo, y en su defecto, se rige por lo establecido en las normas que regulan las relaciones laborales entre particulares.
Otro aspecto en el que existe una marcada diferencia entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales se relaciona con el ejercicio de los derechos de asociación sindical y negociación colectiva. 3.5. La naturaleza jurídica de la empresa Puertos de Colombia 48. Definidos los aspectos diferenciadores entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, la Sala pasa a examinar la naturaleza jurídica de la extinta empresa Puertos de Colombia. 49.
En primer término, la Ley 154 de 1959, «por la cual se crea una Empresa de Puertos de Colombia» no dispuso expresamente la naturaleza jurídica de la entidad, aunque por el hecho de su denominación se puede inferir que se trataba de una empresa comercial del Estado. En ese sentido, el Decreto 2465 de 1981 «por el cual se aprueban los estatutos de la Empresa Puertos de Colombia» reguló en su artículo 2 que «[…] la Empresa Puertos de Colombia […] vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, funciona como empresa comercial del Estado […]». 50.
De acuerdo con lo anterior, es evidente que la empresa Puertos de Colombia estaba constituida como una empresa industrial y comercial del Estado, razón por la cual, estaba compuesta principalmente por trabajadores oficiales, y en los cargos de dirección y confianza por empleados públicos, como se explica a continuación. 3.6. La naturaleza de los empleos en la empresa Puertos de Colombia 51.
La discusión planteada por la UGPP respecto a la legalidad de la pensión reconocida en favor de la demandada consiste precisamente en que al parecer ella ejerció un empleo público como abogada asistente de la Oficina Jurídica. 52. Como se expuso anteriormente, la empresa Puertos de Colombia, nació a la vida jurídica a través de la Ley 154 de 1959, norma que estableció en sus artículos 1 y 2, lo siguiente: «Artículo 1.
Con el objeto principal de organizar y administrar los terminales y puertos nacionales, créase la persona jurídica denominada "Puertos de Colombia", como entidad autónoma, con patrimonio y organización propios. Artículo 2. El patrimonio de la empresa Puertos de Colombia, estará integrado por todos los bienes, derechos, instalaciones, servicios y capital de trabajo de los puertos y terminales marítimos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y de los demás puertos marítimos y fluviales que en el futuro sean incorporados por el Gobierno a la empresa. 30 «Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (..) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.». 31 «f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales».
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Parágrafo. El Gobierno procederá al traspaso en legal forma a la nueva empresa de todos los bienes, derechos y servicios de que trata este artículo». 53.
Tal disposición legal fue objeto de modificación por virtud del Decreto 1174 de 1980, que puntualmente dispuso en su artículo 23, lo siguiente: «Artículo 23. Las personas que presten servicio a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales. Sin embargo, en los estatutos de la entidad, se determinará que cargos deben ser desempeñados por empleados públicos». 54.
Es importante precisar, que el Decreto 2465 de 1981, por el cual se aprueban los estatutos de la empresa Puertos de Colombia, estableció en su artículo 38, que las personas que presten sus servicios a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales, a excepción de los subgerentes, los jefes de oficina, el secretario general y el asistente de la gerencia general de la oficina principal, así como los gerentes de los terminales, quienes son empleados públicos. 55.
Posteriormente, el Decreto 2318 de 1988, por el cual se aprobó el Acuerdo 0021 de 2 septiembre de 1988, originario de la Junta Directiva de la Empresa Puertos de Colombia, derogó el Acuerdo número 011 de 13 de mayo de 1987, aprobado por el Decreto 1043 de junio 5 de 1987, y señaló lo siguiente: «Artículo 2. El artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981 aprobada por el Decreto número 2465 de 1981 quedará así: Artículo 38.
Las personas que trabajan al servicio de la Empresa con las excepciones que a continuación se precisan son trabajadores oficiales vinculados a ella por contrato de trabajo. Son empleados públicos de libre nombramiento y remoción del nominador, además del Gerente General, las personas que por ejercer funciones de dirección y confianza desempeñen los siguientes cargos» a) En la oficina principal (Bogotá): Gerente General, Subgerentes, secretario general, Asistente de Gerencia General Jefes de Oficina, Director Financiero, Jefes de División, Jefe de Suministros, Asesores Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefe Sección de Personal, Abogados, Médicos odontólogos, Ingenieros, Arquitectos, Jefe de Suspensión Administrativa Laboral, Supervisor Administrativo Laboral, Evaluador de Programas Estadísticos Analista de investigaciones Económicas». 56.
Luego el Decreto 287 de 1991 aprobatorio del Acuerdo 016 del 9 de octubre de 1990, que modificó a su vez los Acuerdos 857 del 4 de mayo de 1981 y 0021 del 2 de septiembre de 1988, dispuso entre otras cosas, lo siguiente: «Artículo 1. El Artículo 38 del Acuerdo número 857 de 1981, aprobado por Decreto número 2465 de 1981, quedará así: "Artículo 38.
Las personas que trabajan al servicio de la Empresa con las excepciones que a continuación se precisan son trabajadores oficiales vinculadas a ella por contrato de trabajo. Son empleados públicos de libre nombramiento y remoción, además del Gerente General, las personas que desempeñan los siguientes cargos: a) En la Oficina Principal (Bogotá): Subgerentes, Jefes de Oficina, Secretario General, Asistente de la Gerencia General, Director Financiero, Jefes de División, Jefe de Suministro, Asesores, Asistentes, Coordinadores, Auditores, Jefe de Sección de Personal, Abogados, Médicos, Odontólogos, Ingenieros, Arquitectos, Jefe de Supervisión Administrativa Laboral, Supervisor, Administrativo Laboral, Evaluador de Programas Estadísticos, Analista de Investigaciones Económicas, Experto en Seguridad General.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 b) En los Terminales Marítimos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta, Tumaco. Gerentes, Directores, Jefes de Oficina, Secretarios Generales -Terminales-, Jefes de Departamento, Jefes Administrativos de Servicios Médicos, Jefes de Sección III de Registro y Control de Personal, Jefes de Sección III de Caja, Jefes de Sección III de Cobranzas, Jefes de Sección III de Facturación, Jefes de Sección III de Control Entrada y Salida, Médicos, Odontólogos, Abogados, Ingenieros, Supervisores Administrativos Laborales, Almacenistas.
Pilotos Prácticos, Jefe de Sección Administrativa (Terminal Marítimo de Tumaco), Jefe de Sección de Operaciones y Mantenimiento (Terminal Marítimo de Tumaco), Capitán, Draga Colombia (Terminal Marítimo de Barranquilla), Jefe de Ingenieros -Draga Colombia (Terminal Marítimo de Barranquilla), Primer Ingeniero - Draga Colombia (Terminal Marítimo de Barranquilla), Primer Oficial - Draga Colombia (Terminal Marítimo de Barranquilla)». 57.
De acuerdo con lo expuesto: (i) Puertos de Colombia era una empresa industrial y comercial del Estado, y (ii) los diferentes estatutos de la empresa precisaron los cargos que debían ser desempeñadas por personas que tenían la calidad de trabajadores oficiales y de empleados públicos32. 3.7. Hechos probados 58. La Sala resalta el siguiente material probatorio: 1) Memorial del 20 de diciembre de 1984, por el que la demandada presenta renuncia al cargo de abogada asistente de la Oficina Jurídica de la empresa Puertos de Colombia, solicitando, además, la liquidación y pago del anticipo de jubilación33. 2) Relación de tiempo e importe devengado por la señora Betty María Diaz Serrano34. 3) Certificado de salarios de la señora Betty María Diaz Serrano35. 4) Aceptación de renuncia de la señora Diaz Serrano36. 5) Liquidación de las prestaciones sociales de la demandada37. 6) Resolución 28330 del 13 de febrero de 1985 emitida por la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se reliquida y paga las prestaciones sociales a la demandada38. 7) Resolución 000090 de 25 de febrero de 1985, por medio de la cual se ordena el pago de un anticipo de jubilación a la demandante, de conformidad con lo plasmado en el artículo 44 parágrafo 4, literal b) de la convención colectiva de trabajo vigente suscrita entre la empresa y el sindicato de trabajadores, por haber trabajado 20 años y no contar a la fecha de retiro con los 50 años para el goce inmediato de la pensión39. 32 Sobre el particular se puede consultar la sentencia del 28 de mayo de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el expediente 2015-00108-01(1956-17). 33 F. 19 del expediente físico. 34 Ff. 19 a 22 del expediente físico. 35 Ff. 22 a 32 del expediente físico. 36 Ff. 32 a 33 del expediente físico. 37 Ff. 33 a 34 del expediente físico. 38 Ff. 34 a 35 del expediente físico. 39 F. 36 del expediente físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 8) Acuerdo 009 de 16 de mayo de 1985 por el cual se establece el sistema de remuneración para los cargos directivos y profesionales de la Empresa Puertos de Colombia40. 9) Certificado de cuotas partes, emitido por la oficina principal de registro y control de personal de la Empresa Puertos de Colombia41. 10) Resolución 000104 de 22 de febrero de 1990, por medio de la cual se reliquida la pensión de jubilación de la señora Betty María Diaz Serrano42. 11) Copia de la cédula de Betty María Diaz Serrano, en la que se observa que nació el 31 de mayo de 193743. 12) Certificado de anticipo de mesadas pensionales, emitido por la empresa Puertos de Colombia, del 5 de febrero de 198544. 13) Solicitud de reliquidación de pensión de jubilación presentada por la demandada ante la Empresa Puertos de Colombia, el 18 de mayo de 199345. 14) Certificación emitida por el jefe de personal de la empresa Puertos de Colombia, en el que consta que Betty María Díaz Serrano ingresó el 5 de febrero de 1963, y desempeñó el cargo de asistente de la Oficina Jurídica, de la sede principal, expedida a los 9 días del mes de julio de 198446. 15) Auto ADP 010910 de 10 de septiembre de 2015, emitido por la UGPP47, «por medio del cual se modificó la parte motiva de la Resolución RDP 021772 de 28 de mayo de 2015, en el sentido de establecer que mediante Resolución 090 de 25 de febrero de 1985, el Gerente de la empresa Puertos de Colombia, reconoce a la demandada anticipo de jubilación». 3.8.
Análisis sustancial de la Sala 59. En el asunto bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, solicita la nulidad de la Resolución 090 del 25 de febrero de 1985, a través de la cual le reconoció anticipo de pensión de jubilación a Betty María Díaz Serrano, y la Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, mediante la cual reliquidó la pensión de jubilación con fundamento en la convención colectiva.
Alegó para el efecto, que la demandada no ostentaba la calidad de trabajadora oficial, ya que el cargo que desempeñaba era como empleado público de conformidad con el acuerdo 021 del 2 de septiembre de 1988 de la Junta Directiva de la empresa, aprobado por el Decreto 2318 de 1988, por lo que no podía ser acreedora de una jubilación convencional. 60.
La Sala considera en cambio, que no se demostró en el presente asunto que la demandada desempeñaba un cargo de empleada pública, para el momento en que le concedieron el derecho a la pensión anticipada, pues el Decreto 2318 de 1988 que señala la UGPP, empezó a regir el 9 de noviembre de 1988, y el anticipo de pensión le fue concedido a Betty María Diaz Serrano el 25 de febrero de 1985, es decir cuando se encontraba en vigencia el Decreto 2465 del 10 de septiembre de 1981, que en su 40 Ff. 37 a 40 del expediente físico. 41 F. 41 del expediente físico. 42 Ff. 42 a 43 del expediente físico. 43 F. 45 del expediente físico. 44 F. 47 del expediente físico 45 F. 47 del expediente físico. 46 F. 48 del expediente físico. 47 Ff. 61 a 62 del expediente físico.
Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 artículo 38 disponía que todas las personas que prestaran sus servicios a Puertos de Colombia eran trabajadores oficiales a excepción de los subgerentes, los jefes de oficina, el secretario general y el asistente de la Gerencia de la Oficina Principal, así como los gerentes de los terminales.
El cargo que ocupaba Betty María Diaz Serrano era el de abogada asistente de la Oficina Jurídica, es decir, trabajador oficial, en consecuencia, beneficiaria de la convención colectiva de trabajadores. 61. En este orden de ideas, no le asiste la razón a la UGPP, pues no acreditó que Betty María Diaz Serrano fuera empleada pública mientras laboró en el cargo de abogada asistente de la Oficina Jurídica, supuesto de hecho sobre el que estructuró el cargo de nulidad contra la resolución de reconocimiento pensional, razón por la cual se desestiman los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante y se impone confirmar la sentencia de primera instancia. 62.
Así mismo, para la Subsección la carga de probar que Betty María Diaz Serrano al ejercer como abogada asistente de la oficina jurídica en la extinta empresa Puertos de Colombia Oficina Principal, actuó en calidad de empleada pública, correspondía a la parte demandante, lo cual no fue fehacientemente demostrado. 63. Por lo tanto, la UGPP tenía el deber de acreditar, como mínimo, las funciones o actividades realizadas por la demandada sin que obre en el expediente certificación laboral que describa estas, por lo que tampoco se demostró que funcionalmente ejerciera labores de confianza, manejo o dirección. 64.
En consecuencia, no se demostró en el presente asunto que Betty María Diaz Serrano tuviese la calidad de empleada pública cuando ejerció las funciones de abogada asistente de la Oficina Jurídica en la extinta empresa Puertos de Colombia Sede Principal, y, por consiguiente, no se demostró la alegada ilegalidad de la Resolución 090 del 25 de febrero de 1985, a través de la cual la entidad le reconoció anticipo de pensión de jubilación a Betty María Díaz Serrano, y la Resolución 104 del 22 de febrero de 1990, la cual reliquidó la pensión de jubilación con fundamento en la convención colectiva. 3.7.
Conclusión de la decisión 65. A partir del estudio de la normativa que regula la clasificación de los servidores públicos, del análisis de los estatutos de la empresa, y de la valoración en conjunto de las pruebas recaudadas en el proceso, según los principios de la sana crítica, se concluye que la UGPP no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados. 8.
Costas 66. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario48 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no 48 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra Betty María Díaz Serrano, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Aceptar la renuncia al poder presentada por la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, en calidad de apoderada de la UGPP, en los términos previstos en el artículo 76 del CGP49.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Jorge Iván Palacio Palacio, para actuar como apoderado judicial de la UGPP, en los términos y para los efectos del poder conferido, y de acuerdo con los anexos obrantes en el expediente digital50.
QUINTO: Sin condena en costas en la segunda instancia.
SEXTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 49 Samai tribunales y juzgados, índice 00014. 50 Samai tribunales y juzgados, índice 00016. Radicación: 25000-23-42-000-2017-01429-02 (1166-2023) Demandante: UGPP Demandado: Betty María Díaz Serrano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx GPB/EdelaO