CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: ÁNGELA MARÍA ORMAZA ZAPATA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (FALLO DE PRIMERA INSTANCIA) TEMAS: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procedencia excepcional y requisitos / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Se declara la improcedencia del amparo solicitado.
La Sala procede a pronunciarse en relación con la demanda de tutela interpuesta por la señora Ángela María Ormaza Zapata contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La señora Ángela María Ormaza Zapata, por conducto de apoderado judicial, promovió demanda de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al trabajo y al mínimo vital. La tutelante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, incluso con posibles errores): 1.
Tutelar los derechos fundamentales de mi poderdante al trabajo, mínimo vital, debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2. Dejar sin efectos la Sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas del día 6 de mayo del año 2022 y notificada por correo electrónico el día 11 de mayo de la misma anualidad. 3.
Ordenar proferir una nueva providencia de parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas en aplicación estricta al Decreto 1279 de 2009 y la 1 Índice No. 2 de Samai. 1 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) prueba documental aportada tal como lo realizó el Juzgado Primero Administrativo de Manizales. 2.
Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ángela María Ormaza Zapata demandó a la Universidad de Caldas, con el fin de que se anularan los actos administrativos proferidos en el trámite de la solicitud de reconocimiento de puntos por producción académica radicada por la actora ante dicha institución2.
Además, a título de restablecimiento del derecho, pretendió que se condenara a la parte demandada a reconocer y pagar puntos salariales por su producción académica desde el 4 de octubre de 2016, de acuerdo con el Decreto 1279 de 2002. En sentencia del 18 de julio de 2019, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda.
Contra la anterior providencia, la parte accionada interpuso recurso de apelación, mediante el cual afirmó que los trabajos académicos realizados por la demandante no correspondían a artículos publicados en revistas especializadas y para su publicación no se siguió el procedimiento editorial regular de la revista “Vitae”. El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de sentencia del 6 de mayo de 2022, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. 3.
Fundamentos de la demanda La parte tutelante señaló que, con la sentencia de segundo grado, la autoridad judicial accionada “realizó una interpretación contraevidente, contra legem, o claramente irrazonable o desproporcionada configurándose un defecto material o sustantivo y defecto procedimental por exceso ritual manifiesto” y “desconoció o no tuvo en cuenta para tomar su decisión, lo dispuesto en el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1279 de 2002”. 2 Actos administrativos: Oficio No. 5559 del 6 de abril de 2016 del Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje de la Universidad de Caldas (CIARP); oficio No. 7304 del 3 de mayo de 2016 del CIARP; resolución No. 021 del 31 de mayo de 2016 del Consejo Académico de la Universidad de Caldas; oficio No. 7609 del 6 de mayo de 2016 del CIARP; oficio No. 9833 del 14 de junio de 2016 del CIARP; y el “acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo en relación con el recurso de apelación interpuesto contra el Oficio No. 7609 del 6 de mayo de 2016”. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) Sumado a lo anterior, anotó que durante el trámite del proceso había aportado “las pruebas documentales que dan cuenta que la revista Vitae para el año 2016, se encontraba indexada en la categoría A1”, por lo cual sus publicaciones “no fueron simples ponencias” sino “verdaderos artículos de investigación”.
En esos términos, concluyó que “el Tribunal desconoció la ley y la prueba documental obrante en el proceso, a efectos de tomar su decisión lo cual configura una vía de hecho, que genera un perjuicio irremediable (…)”3. 4. Trámite de la demanda de tutela Mediante providencia del 15 de noviembre de 20224, se admitió la demanda de tutela, se dispuso vincular a la Universidad de Caldas como tercero interesado y se ordenó notificar la decisión a la parte accionada5 para que rindiera informe sobre los hechos objeto de debate6.
El magistrado Augusto Ramón Chávez Marín7, ponente de la sentencia con la que supuestamente se lesionaron los derechos fundamentales invocados, alegó que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo se encaminan a controvertir el fundamento de tal providencia, en la medida en que la actora considera que desde el 4 de octubre de 2016 la entidad accionada debe reconocer y pagar puntos salariales por producción académica en concordancia con el Decreto 1279 de 2002.
Resaltó que este aspecto fue objeto de debate, tanto en la primera como en la segunda instancia, y que se pretende examinarlo nuevamente a través de la acción constitucional, lo que conduciría a una instancia adicional respecto de lo decidido por el juez natural. En esa línea, concluyó que en este evento la solicitud de amparo se torna improcedente.
Por su parte, la Universidad de Caldas8 manifestó que no era válido acudir a la acción de tutela para revivir un litigio y propiciar una tercera instancia y que, en este caso, no se cumplió la carga argumentativa mínima para efectuar un examen 8 Índice No. 10 de Samai. 7 Índice No. 9 de Samai. 6 Además, se reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte actora y se decretaron como pruebas los documentos allegados con la solicitud de tutela. 5 Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Augusto Ramón Chávez Marín y Publio Martín Andrés Patiño Mejía. 4 Índice No. 4 de Samai. 3 Agregó que no contaba con otra vía jurídica para defender sus derechos fundamentales y que agotó los mecanismos judiciales ordinarios que estaban a su alcance. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) de fondo, máxime cuando la tutelante no demostró, al menos sumariamente, el defecto en que habría incurrido la sentencia de segundo grado.
Sostuvo que en la sentencia se realizó una interpretación razonable de la normativa aplicable al asunto y se cumplió con suficiencia la carga argumentativa desde el punto de vista fáctico y jurídico, por lo cual no hubo trasgresión alguna a los derechos fundamentales. Destacó que la actuación judicial se tramitó con respeto de todas las garantías procesales y con apego al principio de legalidad.
El presente asunto ingresó a despacho el 29 de noviembre de 20229. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características11.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son12: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, radicación: 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 9 Índice No. 11 de Samai. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura por lo menos uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado13. 2.
Caso concreto La Subsección estima que la petición de amparo de la referencia resulta improcedente, por cuanto en la demanda de tutela no se sustentó la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de las que habría de adolecer la sentencia proferida el 6 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
En efecto, la actora se limitó a afirmar que con dicha providencia la autoridad judicial accionada incurrió en defecto material y defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, pues no consideró lo preceptuado en el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1279 de 2002 y no tuvo en cuenta las pruebas documentales aportadas al proceso para acreditar la indexación de la revista “Vitae” para el año 2016.
Sin embargo, estas alegaciones no resultan suficientes en sede de tutela, porque es evidente que sobre estos aspectos no se edificó y mucho menos se desarrolló 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, expediente No. 2016-00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, expediente No. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 24 de noviembre de 2016, expediente No. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) una argumentación dirigida a establecer las razones que fundamentan la supuesta configuración de las causales específicas aludidas y, con ello, la supuesta violación de los derechos fundamentales invocados.
En ese sentido, se observa que la tutelante no explicó en qué medida la interpretación y aplicación de las normas condujeron a la estructuración de un defecto material en la sentencia, así como tampoco expresó cuál fue la actuación judicial que no se ajustó al procedimiento legalmente establecido. Además, no individualizó las pruebas que, en su criterio, no fueron valoradas o lo fueron defectuosamente por parte del Tribunal, sumado a que no precisó su incidencia en la resolución del caso concreto.
Al respecto, se ha considerado que: [N]o basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional14. En línea con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela15.
En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede 15 Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo del 19 de septiembre de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2019-03701-00. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aún cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales16.
En definitiva, en el caso bajo estudio la parte actora no cumplió con la carga argumentativa exigida para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que, si bien señaló los defectos que a su juicio se configuraron en la decisión cuestionada -material y procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto-, lo cierto es que no precisó las razones por las cuales la providencia cuestionada adolecía de los referidos supuestos específicos de procedencia y no puntualizó cómo la decisión allí adoptada vulneró sus derechos fundamentales.
En contraste, se aprecia que en la solicitud de amparo la tutelante insistió en su discrepancia con lo resuelto en la sentencia controvertida, puesto que su argumentación se concentró en demostrar que sus trabajos académicos debían considerarse como “verdaderos artículos de investigación” y no como “simples ponencias”, asunto que fue examinado por el Tribunal con base en lo dispuesto en el Decreto 1279 de 2002 y lo acreditado en el expediente17.
De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la improcedencia del amparo solicitado. 17 El Tribunal abordó este aspecto en los siguientes términos: “La circunstancia consistente en que los trabajos realizados por la actora se publicaran por la revista VITAE como memorias de un evento académico y no como artículos de investigación, da lugar a que, en efecto, como lo aseguró la entidad demandada en los actos atacados, aquellos se consideren o se enmarquen en los supuestos consagrados en el literal c) del artículo 20 del Decreto 1279 de 2002, esto es, como ponencias en eventos especializados, por las cuales la actora podía solicitar bonificación por productividad académica pero no reconocimiento y asignación de puntos salariales por productividad académica. // Así pues, no sólo la misma editorial manifestó que los trabajos publicados como memorias del congreso no podían ser considerados como artículos de la revista con propósito de indexación, por no haber seguido el procedimiento editorial regular, sino que también existe un criterio por parte del Grupo de Seguimiento al Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios que así lo establece. // De conformidad con lo expuesto en esta providencia, estima esta Corporación que amerita ser revocada la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, para en su lugar, negar las súplicas de la demanda.
Lo anterior, en la medida en que los trabajos publicados por la demandante en la revista VITAE no tenían la calidad de artículos tradicionales sino de memorias de un evento académico, y no cumplieron el procedimiento editorial regular con el propósito de indexación”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo del 19 de septiembre de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2019-03701-00. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-05970-00 Accionante: Ángela María Ormaza Zapata Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Referencia: Acción de tutela (fallo de primera instancia) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9