Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional formulada por la parte demandante, contra las Circulares Núm. 201910000000097 y 20191000000107, proferidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) el 28 de junio y 12 de julio del 2019.

ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el demandante solicitó la declaratoria de nulidad de los numerales 2, 4, 4.1, 4.2 y 4.3 de la Circular Núm. 201910000000097 del 28 de junio de 2019, y del penúltimo párrafo de la Circular Núm. 20191000000107 del 12 de julio de 2019, ambas proferidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), en las cuales, en su orden, «se trazan los lineamientos» y «se fijan las instrucciones técnicas» para dar cumplimiento al artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por Equidad.

Solicitud de medida cautelar En escrito separado, el demandante solicitó decretar la suspensión provisional de las circulares núm. 201910000000097 del 28 de junio de 2019 y 20191000000107 del 12 de julio del 2019, ambas proferidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). Para ello, pidió tener en cuenta lo expuesto en la demanda como concepto de violación y normas violadas, en este caso, la Constitución Política, la Ley 1955 de 2019, la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios.

En cuanto al cargo de falsa motivación, alegó un conflicto de leyes y sostuvo que la Circular 201910000000097 de 2019 parte de un supuesto falso al dar aplicación al parágrafo 2 del artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, al considerar que solo es aplicable a los procesos de selección aprobados por la Sala Plena de la CNSC con posterioridad al 25 de mayo de 2019.

Expuso que la CNSC desbordó sus competencias al imponer requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, toda vez que, los lineamientos se convirtieron en verdadero acto que crea, modifica o extingue situaciones particulares. Con ello, se vulneraron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, con lo cual, se hace inefectiva la garantía de estabilidad laboral de los prepensionados.

Oposición a la medida cautelar A través de apoderado judicial, la Comisión Nacional del Servicio Civil, señaló que la solicitud resulta improcedente, toda vez que, el actor, en el escrito presentado, aunque hizo un breve enunciado frente a las normas que considera se han vulnerado, con ello, no logra demostrar tal violación, como tampoco, el perjuicio generado.

Igualmente, sostuvo que la medida solicitada resulta inocua, comoquiera que, la Circular Núm. 20191000000000097 de 2019, cumplió los efectos para los cuales fue proferida, si se tiene en cuenta que el tiempo de vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, ya se cumplió. II. CONSIDERACIONES Competencia Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia..

Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-523 de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que es controvertido dentro de ese mismo proceso, teniendo en cuenta el inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual, se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrillas fuera de texto). La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual, dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales, considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.

Dicha carga argumentativa y probatoria garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender la valoración, sin necesidad de desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia. En el presente asunto, el despacho observa que el demandante, para argumentar la solicitud de medida cautelar, solicita tener como su fundamento «lo expuesto en las normas violadas y el concepto de violación que se expone en la demanda» (f. 1 cuaderno de medidas cautelares), lo cual, sintetiza en los cargos de falsa motivación, falta de competencia e infracción de las normas en las que debía fundarse.

Así las cosas, el despacho encuentra que la medida cautelar no se encuentra debidamente sustentada en los términos exigidos en el artículo 231 del CPACA, puesto que, como ha señalado esta Corporación, aunque la solicitud de suspensión provisional puede ser formulada en el mismo libelo introductorio o en un escrito aparte, su sustentación no queda suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, en tanto, este último se dirige a fundamentar la pretensión de nulidad, lo que difiere de las razones por las cuales, el acto debe ser suspendido provisionalmente (peligro de la mora, apariencia de buen derecho y ponderación de intereses).

Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en decisión del 21 de octubre 2013, dentro del proceso con radicado 11001-03-24-000-2012-00317, expresó: «[…]. Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite.

Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229. En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.» (Negrillas no son propias del texto).

Por tanto, en el presente caso, no es suficiente que el demandante, con el propósito de sustentar la medida, realice un simple direccionamiento a las normas violadas y al concepto de violación de la demanda, puesto que, con ello, no cumple con la carga de sustentación, como lo dispone el artículo 231 del CPACA. Adicional a lo anterior, en gracia de discusión, es importante señalar que, en la Circular Externa 2022RS056860 del 17 de junio de 2022, proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, se dieron los lineamientos por pérdida de vigencia del parágrafo 2° del artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, y, en tal sentido, se dijo: «Ahora bien, en el entendido que el referido periodo de tres (3) años para causar el derecho a la pensión de jubilación por parte de los servidores con nombramiento en provisionalidad, determinado en el parágrafo 2° del artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, venció el 24 de mayo de 2022, dichas Circulares no están llamadas a mantener sus efectos jurídicos.» Así las cosas, es importante destacar que el propósito primordial de la medida cautelar de suspensión provisional es impedir que aquellos actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso; de ahí que, al desaparecer dichos efectos, la medida se torne improcedente, por configurarse, lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracción de materia.

En consecuencia, el despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Reconocimiento de personería Se reconocerá personería a la abogada Karen Gisselt Gutiérrez Peña, identificada con cédula de ciudadanía 1.014.227.587 y T.P. 278.148 del C.S. de la J., para que actúe en representación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC).

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Circulares No. 201910000000097 del 28 de junio de 2019 y 20191000000107 del 12 de julio de 2019, proferidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería la abogada Karen Gisselt Gutiérrez Peña, para que asuma la representación judicial de n de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC).

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.