Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) Demandante: Esteban Gómez Junco Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el primero (1.º) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B”, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor ESTEBAN GÓMEZ JUNCO instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución RDP 003115 del 27 de enero de 2015 por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, y (ii) Auto ADP 000478 del 25 de enero de 2017 con la que dicha entidad ratificó su decisión inicial.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y 1 Folios 2 a 3. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) pagar al accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el último año anterior a la adquisición del estatus jurídico, con los correspondientes ajustes de ley y efectiva desde el 26 de diciembre de 2007, así como el retroactivo debidamente indexado de las mesadas adeudadas por dicho concepto.
Que se ordene el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 192 y siguientes del CPACA y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Esteban Gómez Junco nació el 26 de diciembre de 1957.
Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio como docente del departamento de Cundinamarca entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980 (en interinidad), y del 19 de octubre de 1982 al 2 de mayo de 1994 (en propiedad). Que por último fue nombrado como educador oficial del distrito capital de Bogotá desde el 5 de mayo de 1994 hasta el 9 de julio de 2015.
Que, el 25 de noviembre de 2014, el demandante formuló reclamación administrativa ante la UGPP tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 003115 del 27 de enero de 2015, aduciendo que la vinculación de la educadora desde 1994 fue nacional y, por tanto, no colmó las exigencias para consolidar el derecho a la pensión gracia. Que el reclamante volvió a formular una petición de reconocimiento pensional el 8 de septiembre de 2016, la cual fue resuelta negativamente mediante el Auto ADP 000478 del 25 de enero de 2017, en el que se señaló que ya se había dado respuesta a dicha solicitud mediante el acto referido anteriormente, por lo que ratificó la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se 2 Folios 3 a 4. 3 Folios 4 a 19. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) transgreden los artículos: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Que al proceso se allegó en original una constancia laboral expedida por el rector de la institución donde laboró el accionante antes del 31 de diciembre de 1980, quien certificó el tiempo laborado por este de conformidad a las declaraciones extrajuicio rendidas ante notaría por las docentes Mirella del Pilar Bejarano Martin y Ana Silvia Beltrán. Que, ante la inexistencia de los actos administrativos de nombramiento, los cuales no reposan en la Secretaría de Educación de Cundinamarca, se debe hacer una valoración del material probatorio con el que se cuenta, siendo este idóneo para determinar la vinculación del actor antes de la mencionada fecha.
Que, en cuanto a los nombramientos en interinidad, la entidad demandada manifestó que estos no adquieren ninguna naturaleza como vinculación nacional o nacionalizada, pues aquellos no fueron en propiedad. Que, a pesar de lo anterior, lo cierto es que el Consejo de Estado ha expresado en diferentes oportunidades que la pensión gracia, es un reconocimiento a aquellos docentes territoriales o nacionalizados que hubiesen tenido una experiencia docente apta con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la cual no depende del tipo de vínculo, si fue temporal (interino), en provisionalidad o en propiedad.
Que, frente al período de 1994 en adelante, debe tenerse en cuenta que, pese al hecho de que en el acto administrativo de nombramiento se estableció que el reclamante ocuparía una plaza dependiente del FER, así mismo se puede establecer que la persona que efectuó la designación fue directamente el alcalde mayor de Bogotá, lo que permite inferir con claridad que el tipo de relación legal y reglamentaria fue de carácter territorial, mas no nacional como lo aduce la UGPP.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 20 de abril de 20174, la cual fue notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, de conformidad con la normativa aplicable al caso, así como con el expediente administrativo y los tiempos de servicio del demandante, se puede colegir que este no cuenta con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, pues los tiempos de servicio como docente acreditados con vinculación nacionalizada del 19 de octubre de 1982 hasta el 2 de mayo de 1994, no pueden computarse con los períodos certificados con vinculación del orden nacional que van desde el 5 de mayo de 1994 hasta el 30 4 Folio 42. 5 Folios 45 y 48. 6 Folios 55 a 62. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) de mayo de 2014, por cuanto no es posible completar lapsos prestados en la Nación por ser incompatibles.
Que adicionalmente se logra evidenciar que, al 31 de diciembre de 1980, el reclamante no se encontraba vinculado al magisterio, teniendo en cuenta que su vinculación fue transitoria, y la pensión gracia tuvo como fin colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta la referida fecha. Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (ii) cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, (iii) buena fe, (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (v) prescripción, (vi) imposibilidad de intereses moratorios, (vii) imposibilidad de condena en costas, (viii) genérica, y (ix) inexistencia del requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa.
En la audiencia inicial7 se indicó que las excepciones propuestas por la entidad demandada eran de fondo en su mayoría, por lo que serían resueltas con la sentencia. Sin embargo, negó la de inexistencia del requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa, pues consideró que la exigencia de la conciliación solo es dable para derechos inciertos y discutibles y no para asuntos como prestaciones periódicas como la solicitada que es cierto e indiscutible.
Adicionalmente en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria al advertir que no hubo propuesta de la entidad demandada, y finalmente se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, mediante auto del 19 de abril de 20168 se incorporaron los documentos allegados al proceso y se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento con base en el artículo 180 del CPACA, por lo que se corrió traslado para alegar de conclusión para las partes y oportunidad para que el Ministerio Público conceptuara de fondo.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “B” mediante sentencia del 1.º de marzo de 2021 negó las pretensiones de la demanda. Para ello argumentó que, la constancia emitida el 1.° de septiembre de 2008 por el rector y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Colegio Departamental Nacionalizado de Ubalá, en la cual se afirma que el señor Esteban Gómez Junco laboró en dicho establecimiento durante el periodo comprendido entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980, en realidad no tiene fundamento en documentos o 7 Folios 97 a 99. 8 Folio 196. 9 Folios 205 a 215. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) archivos que reposan en esa sede educativa, sino en declaraciones extra proceso que rindieron las señoras Ana Silvia Beltrán y Mirella del Pilar Bejarano quienes afirman conocer al docente por haber sido alumna y compañera de trabajo respectivamente.
Que, aunque no se cuestionan las afirmaciones de las declarantes, al proceso no se allegó otra prueba que permitiera determinar que aquellas ostentaban esas condiciones para establecer su calidad de testigos directos que pudieran dar fe respecto a que, para esas fechas, el actor se desempeñó como docente de dicha institución. Que en el proceso fueron recaudados varios formatos para la expedición de certificado de historia laboral emitidos por el FOMAG, sin que en ninguno de ellos se evidencie el lapso en el cual el reclamante presuntamente había laborado para el departamento de Cundinamarca antes del 31 de diciembre de 1980.
Que, por el contrario, en los referidos documentos se evidencia que, el accionante ostenta una vinculación de carácter nacionalizada que inició a partir del 19 de octubre de 1982, esto es, con posterioridad a la primera fecha en comento, razón por la cual se evidencia que el actor no cumple con los requisitos previstos en la normas y jurisprudencia para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
Que, por tanto, se concluye que la parte activa no asumió la carga probatoria necesaria que le correspondía para demostrar los hechos objeto de su demanda, pues no aportó el decreto, resolución de nombramiento, acta de posesión o certificación emitida por el nominador, en virtud de los cuales se lograra establecer de manera veraz y certera que el señor Gómez Junco laboró en interinidad en el entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980.
EL RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que, al proceso se allegó en original una constancia laboral expedida por el rector de la institución donde laboró el accionante antes del 31 de diciembre de 1980, quien certificó el tiempo laborado por este de conformidad a las declaraciones extrajuicio rendidas ante notaría por las docentes Mirella del Pilar Bejarano Martin y Ana Silvia Beltrán. Que, ante la inexistencia de los actos administrativos de nombramiento, los cuales no reposan en la Secretaría de Educación de Cundinamarca, se debe hacer una valoración del material probatorio con el que se cuenta, siendo este idóneo para determinar la vinculación del actor antes de la mencionada fecha.
Que, en cuanto a los nombramientos en interinidad, la entidad demandada manifestó que estos no adquieren ninguna naturaleza como vinculación nacional o 10 Folios 226 a 230. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) nacionalizada, pues aquellos no fueron en propiedad.
Que, a pesar de lo anterior, lo cierto es que el Consejo de Estado ha expresado en diferentes oportunidades que la pensión gracia, es un reconocimiento a aquellos docentes territoriales o nacionalizados que hubiesen tenido una experiencia docente apta con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la cual no depende del tipo de vínculo, si fue temporal (interino), en provisionalidad o en propiedad.
Que, frente al período de 1994 en adelante, debe tenerse en cuenta que, pese al hecho de que en el acto administrativo de nombramiento se estableció que el reclamante ocuparía una plaza dependiente del FER, así mismo se puede establecer que la persona que efectuó la designación fue directamente el alcalde mayor de Bogotá, lo que permite inferir con claridad que el tipo de relación legal y reglamentaria fue de carácter territorial, mas no nacional como lo aduce la UGPP.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 27 de enero de 2022,11 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES La parte demandada allegó memorial12 en el que reprodujo los mismos argumentos expuestos en su contestación. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.13 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.14 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 11 Ver índice 3 de SAMAI. 12 Ver índice 8 de SAMAI. 13 Según constancia secretarial en el índice 9 de SAMAI. 14 Idem. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente en el que se negaron las pretensiones de la demanda en primera instancia, al margen de los argumentos específicos del recurso de apelación, lo cierto es que sería del caso verificar el cumplimiento de cada una de las exigencias enlistadas anteriormente para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el señor Gómez Junco asegura que antes de su primer nombramiento en propiedad como maestro oficial al servicio del departamento de Cundinamarca en 1982, aquel aparentemente había ejercido el cargo de educador interino para cubrir una licencia durante un período de 57 días comprendido entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980.
De hecho, con el fin de demostrar lo anterior, la parte activa únicamente aportó una constancia laboral emitida el 1.º de septiembre de 2008 por el rector y el secretario ejecutivo de la Institución Educativa Colegio Departamental Integrado de Ubalá,15 en la que se indica que, según unas declaraciones extrajudiciales, a lo largo del mencionado interregno, el actor se desempeñó como docente en reemplazo de la 15 Folio 23. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) señora María Consuelo Cardozo.
Lo propio se verifica a partir de la siguiente imagen: Incluso, con este documento se aportaron las mencionadas declaraciones juramentadas de las señoras Ana Silvia Beltrán y Mirella del Pilar Bejarano Martin, rendidas ante la Notaría Única del Círculo de Ubalá el 6 de agosto de 2008,16 en las que dichas deponentes literalmente solo manifestaron el mismo contenido de la constancia en comento, esto es, que el reclamante había ejercido el cargo de maestro oficial entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980, cubriendo la licencia de maternidad de la profesora María Consuelo Cardozo Gómez, pero sin aportar elementos nuevos o diferentes sobre los detalles de la ocurrencia de ese hecho, tales como el acto con el que se concretó dicha vinculación, el tipo de plaza ocupada, o cualquier otro dato relevante para esta causa judicial.
Pues bien, el accionante a lo largo de su demanda y en su recurso de apelación, sostiene que los aludidos medios de convicción son suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, precisando además que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que no se tuvo en cuenta aquel período por su naturaleza interina, pese a que esta clase de vínculo es apto para el efecto. 16 Folios 24 a 25. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) Ahora, para la Sala, los mencionados documentos no logran demostrar la prestación del servicio docente por parte del señor Gómez Junco entre el 17 de enero y el 13 de marzo de 1980, toda vez que de su contenido en ningún momento se corroboran las condiciones en las que se desarrolló dicha labor.
Por el contrario, con esta falta de vocación probatoria solo se generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿cuál fue la forma de vinculación del accionante durante este lapso?, ¿fue por nombramiento o por contrato de prestación de servicios?, ¿qué autoridad administrativa lo designó para ocupar el cargo de docente?, ¿cuál era la naturaleza jurídica de la plaza ocupada?, ¿el cargo fue financiado directamente por la entidad territorial, por la Nación, fue cofinanciado o su origen era del entonces situado fiscal?, si el nombramiento fue por parte de una entidad territorial, ¿esta lo hizo de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?, o, ¿cuáles fueron las fechas exactas de efectividad de la posesión y de retiro del servicio? Tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de las mencionadas pruebas y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por el actor, pues la constancia expedida por el rector de la institución educativa 28 años después de la época de los hechos, solo se basa en las manifestaciones de dos personas conocidas del propio reclamante, sin hacer ratificación o contraste de sus dichos, y sin alusión alguna a mínimo un soporte documental o testimonial proveniente de la supuesta autoridad nominadora (que habría sido el departamento de Cundinamarca), para poder corroborar lo propio.
Al respecto, si el lapso bajo estudio se pretendía probar con las declaraciones extrajudiciales referidas anteriormente, deberá tenerse en cuenta que estas pierden por sí solas su posibilidad de convicción, luego de observar que las afirmaciones de las dos deponentes fueron prácticamente idénticas en su estructura y narrativa. Sobre el punto se destaca que usando las mismas palabras y sin la espontaneidad propia de cada testigo directo, lo único que las señoras Ana Silvia Beltrán y Mirella del Pilar Bejarano Martin trataron de hacer, fue convalidar lo que el mismo actor trajo como hecho número 3.4.1. en su demanda,17 basándose en asegurar que lo conocían por haber sido su alumna y la secretaria de la institución educativa respectivamente, pero absteniéndose de precisar detalles respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que corroboraran la efectiva prestación del servicio y las calidades en que se concretó tal vínculo.
Para la Subsección se generan entonces otros interrogantes: ¿por qué no se aportó la declaración extrajudicial de la señora María Consuelo Cardozo, quien fue la profesora en licencia a la que el demandante presuntamente reemplazó en 1980?, ¿por qué no se allegó o se solicitó documentación que acreditara la referida licencia 17 Ver folio 3. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) de maternidad?, ¿por qué no se citaron como testigos a las mencionadas declarantes para ampliar su manifestación juramentada en notaría?, ¿por qué el departamento de Cundinamarca o la Institución Educativa Colegio Departamental Integrado de Ubalá no reconoce ni tiene reportes del nombramiento, de los pagos o del retiro del servicio del accionante?, ¿por qué solamente se certifica en formato único de tiempo de servicio el desarrollado por el apelante desde 1982 en adelante? Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que las pruebas con las que se buscaba acreditar la labor desempeñada por el recurrente antes del 31 de diciembre de 1980 son en esencia inconducentes18 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que estas tuvieran capacidad demostrativa.
Ello en la medida en que los medios de convicción aportados no tienen el contenido suficiente para corroborar un hecho como el mencionado, todo por ser documentos con falta de información y soporte que crean una duda justificada, la cual a su vez impide tener como cierto lo alegado en la demanda respecto a la prestación real y material del servicio.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del señor Esteban Gómez Junco, expedidos el 5 de agosto de 2014 por el departamento de Cundinamarca,19 y el 16 de marzo de 2016 por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,20 de las certificaciones de factores salariales,21 así como de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión,22 es que aquel laboró como tal, solo desde el 19 de octubre de 1982 hasta el 2 de mayo de 1994 al servicio de la primera entidad territorial, y luego entre el 5 de mayo de 1994 y el 9 de julio de 2015 vinculado con la segunda autoridad; es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». 18 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]». Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). 19 Folios 26 a 27. 20 Folio 29 a 30. 21 Folios 31, y 158 a 162. 22 Folios 151 a 154 y 191 a 192. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
En tal sentido, sin perjuicio del hecho de que para demostrar la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas del empleador para verificar estos mismos elementos, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, y no solo ni estrictamente a la prueba supletoria de que trata la Ley 50 de 1886, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Por eso, para demostrar la prestación del servicio del demandante durante el lapso bajo estudio, aquel, en principio, debió aportar los actos administrativos de nombramiento, o las actas de posesión respectivas sin alteraciones o modificaciones, o bien un certificado laboral expedido directamente por su supuesto nominador, y además soportado en material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera inequívoca. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) Ante la ausencia de tales documentos, el reclamante también pudo haber aportado, incluso: planillas de pago de salarios, actos administrativos de reconocimiento de tiempos de servicio por hecho cumplido, exámenes médicos de ingreso y de egreso, formato de hoja de vida institucional, resoluciones o decretos de prestaciones sociales causadas por ese lapso, certificaciones laborales emitidas por el director de la institución educativa con base en soportes del verdadero nominador respecto de la existencia de la relación legal y reglamentaria (lo cual no se allegó en esta oportunidad, pues la constancia aportada fue solo basada en declaraciones), informes escritos de la autoridad que nombra al educador, o también testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, el accionante a fin de demostrar su labor antes del 31 de diciembre de 1980, únicamente acudió a una constancia emitida por el rector de la institución y unas declaraciones extrajudiciales que eran el mismo soporte de dicho documento, los cuales finalmente carecen de contenido y credibilidad al ser examinados bajo la óptica de la sana crítica, lo que se traduce entonces en el incumplimiento por parte del accionante de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.
Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal23 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda.24 23 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 24 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar que los únicos períodos computables para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, son los comprendidos entre el 19 de octubre de 1982 y el 2 de mayo de 1994, así como del 5 de mayo de 1994 y el 9 de julio de 2015, se concluye que el recurrente no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de confirmarse el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda, pues contrario a lo manifestado por el apelante en su recurso, la sentencia censurada también valoró adecuadamente las únicas pruebas aportadas por la parte activa para demostrar un supuesto de hecho que no pudo ser corroborado ni en sede administrativa ni judicial.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2018-00210-01 (4212-2021) razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía con tarjeta profesional 201.792, y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, portadora de la tarjeta profesional 354.136, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 20 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente