1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad.
Acuerdo municipal. Tarifas diferenciales en impuesto de alumbrado público / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional. Reproches carecen de carga argumentativa y se pretende reabrir un debate jurídico ya zanjado por el juez natural. Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 10 de septiembre de 2024 el señor William Hernando Suárez Sánchez promovió acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, debido proceso, participación ciudadana, “estado social de derecho y veracidad”. 2.
Solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias proferidas el 27 de julio 2023 y 29 de febrero de 2024 dentro del proceso de nulidad 3 que promovió contra el municipio de Ocaña y Centrales Eléctricas del Norte de Santander – CENS S.A. E.S.P., encaminado a obtener la anulación del Acuerdo 2 de 26 de febrero de 2013, mediante el cual se modificaron las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público en dicho ente territorial. 1 Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Expediente 54001-23-33-000-2022-00205-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 2 3. A través de la providencia de 29 de febrero de 2024, se confirmó la de 27 de julio de 2023, mediante la cual el a quo4 negó las pretensiones de la demanda. Se consideró que el Concejo de Ocaña tiene la potestad legal para fijar las tarifas mediante porcentajes fijos y diferenciales, por lo que el Acuerdo demandado no contraría el ordenamiento jurídico, máxime cuando no se probó la falta de razonabilidad o proporcionalidad en las tarifas allí estipuladas. 4.
El tutelante afirmó que las decisiones judiciales acusadas no tuvieron en cuenta que la competencia de los municipios, en cuanto al servicio de alumbrado público, se contrae a aplicar la tarifa regulada por la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), ente que no establece el cobro de aquel servicio bajo porcentajes o diferencial. Es decir, que dicho cobro bajo porcentaje y por diferencia no tiene soporte normativo alguno. 5.
Tampoco se tuvo en consideración que el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 establece la separación y pago independiente de los servicios no domiciliarios, lo cual lo ratificó el Consejo de Estado, dentro del proceso instaurado por la Empresa de Energía de Santander (EPC) contra el municipio de Bucaramanga5. 6. Hace alusión a que no se aplicó (i) el Código de Comercio y la Ley 142 de 1994, que consagran la facturación de los servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios;
(ii) las Leyes 689 de 2001 y 1150 de 2007, que establecen los recursos de destinación específica; y (iii) la Ley 1386 de 2010, que prevé la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. 7. Sostuvo que la falta de respuesta oportuna del concejo de Ocaña “a las solicitudes de hecha (sic) constituye omisión violatoria de [su] derecho fundamental de veracidad, petición, debido proceso y participación ciudadana”.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 8. Mediante auto de 13 de septiembre de 20246, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó al municipio de Ocaña y a Centrales Eléctricas del Norte de Santander (CENS S. A. E. S. P.), en calidad de terceros interesados. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Sección Cuarta del Consejo de Estado 9. Adujo que la tutela deviene en improcedente, al no superar el requisito de relevancia constitucional. Esta acción no puede emplearse como una instancia adicional del proceso ordinario. Se instituyó para la protección de derechos 4 Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 5 Expediente 68001-23-31-000-2010-00576-01 (20303). 6 Notificado el 18 de septiembre de 2024.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 3 fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el actor tenga respecto una decisión judicial. 10. En todo caso, de analizarse de fondo este asunto constitucional, se debe tener en cuenta que se pretende revivir el debate jurídico dirimido por el juez natural de la causa, que tenía por objeto establecer si el concejo de Ocaña estaba facultado para fijar tarifas en el impuesto de alumbrado público en esa jurisdicción. Efectuado el respectivo estudio normativo y jurisprudencial, se concluyó que sí estaba habilitado para ese efecto y que esas tarifas podían expresarse en valores fijos o diferenciales según la calidad del sujeto pasivo del gravamen.
(ii) Centrales Eléctricas del Norte de Santander S. A. E. S. P. 11. Afirmó que el tutelante ataca las sentencias emitidas por las autoridades accionadas mediante interpretaciones subjetivas sobre las resultas del proceso y sin invocar alguna razón jurídica determinada por la Corte Constitucional, en cuanto a la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, por ende, el asunto carece de relevancia constitucional.
No basta con manifestar desacuerdo con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que aquellas han incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 12. Además, informó que el actor tramita un proceso de nulidad simple, bajo radicado 54001-23-33-000-2024-00184-00, el cual fue formulado por él, en el que discuten los mismos hechos, fundamentos jurídicos y pretensiones que planteó en la controversia que se zanjó a través de las decisiones judiciales objeto de censura constitucional.
Dicha actuación comporta un actuar temerario por parte del actor. 13. Sin perjuicio de lo anterior, los fallos acusados no quebrantan las garantías superiores del tutelante, por cuanto se ajustan a los postulados que ordena la ley y los lineamientos que fija el precedente jurisprudencial. 14. En todo caso, no tiene legitimación en la causa por pasiva dentro de las presentes diligencias.
No interviene en la elaboración y expedición de los actos administrativos demandados ni es la encargada de la prestación del servicio de alumbrado público en el municipio de Ocaña, pues su función está limitada a la facturación y recaudo en conjunto con el servicio público domiciliario de energía eléctrica del impuesto de alumbrado público establecido por el municipio, de acuerdo con el Acuerdo 2 de 2013 y el contrato interadministrativo 7200-009-2020.
(iii) Tribunal Administrativo de Norte de Santander 15. Indicó que no se configura vulneración de derecho fundamental alguno. El litigio suscitado por el tutelante se resolvió con base en los preceptos normativos y jurisprudenciales tanto sustanciales como procesales aplicables al caso concreto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 4 II.
C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 16. La Sala aclara que se examinará la procedencia de la tutela únicamente frente a la providencia de 29 de febrero de 2024, que al ser dictada en segunda instancia, zanjó de manera definitiva el litigio. 17. Los reproches constitucionales contra la aludida sentencia giran en torno al presunto desconocimiento de la normativa que se avenía a la controversia.
Por ende, aunque no se invocó causal específica de procedibilidad de la tutela alguna, tal cuestionamiento comportaría un defecto sustantivo. 18. La Sala advierte que no se satisface el presupuesto de relevancia constitucional. El tutelante, además de no encuadrar sus planteamientos en alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, no despliega la suficiente carga argumentativa para fundamentar su aserción de desconocimiento de la normativa que se avenía al litigio suscitado.
Dicha omisión impide que el juez constitucional examine la constitucionalidad de la decisión judicial reprochada, en la medida en que se limitó a invocar disposiciones legales sin exponer las razones por las cuales consideraba que no se habían observado por parte de la autoridad judicial accionada. 19. Anotó los asuntos que regulaban las leyes invocadas, pero no de qué manera ello fue desatendido en el fallo acusado.
Al citar el artículo 147 de la Ley 142 de 1994, sostuvo que establece la separación y pago independiente de los servicios no domiciliarios, lo cual había sido ratificado por el Consejo de Estado en sentencia emitida el 12 de agosto de 2014. Sin embargo, no precisó cuáles pautas jurisprudenciales allí impartidas se dejaron de observar por parte de la autoridad judicial accionada, máxime cuando en ese pronunciamiento judicial se anularon unas disposiciones del Acuerdo 012 de 2010 del Concejo de Bucaramanga, por haberle asignado a las empresas prestadoras del respectivo servicio de energía domiciliaria en esa ciudad el recaudo del impuesto del servicio público de alumbrado público, sin que mediera un convenio para tal efecto, y de establecer un régimen procedimental y sancionatorio para los responsables del recaudo y sujetos pasivos del impuesto al servicio de alumbrado público, al ser una facultad de reserva exclusiva del legislador. 20.
Además, en la providencia objeto de censura se precisó que, de acuerdo con la alzada, el estudio de segunda instancia se circunscribía a establecer si el Concejo de Ocaña estaba facultado para fijar tarifas diferenciales en el impuesto de alumbrado público. Aspecto sobre el que insiste el tutelante en la solicitud de amparo, con el fin de obtener una decisión judicial diferente a la adoptada por el juez natural de la causa.
Es decir, que se acoja la manera en la que, a su juicio, se debió desatar el litigio, sin demostrar alguna afectación de tipo constitucional, como si fuera una Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 5 instancia adicional al proceso ordinario, actuación que desconoce la naturaleza excepcional de la acción de tutela. 21.
Con base en la anterior delimitación del problema jurídico, la Sección Cuarta del Consejo de Estado hizo alusión, en lo atinente al impuesto de alumbrado público, al artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, que prevé que “Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales”. 22.
Asimismo, citó la sentencia de 6 de noviembre de 2019 de esa misma Sección, en la que, en relación con los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público, fijó las siguientes reglas respecto del sujeto activo y la tarifa. Anotó que el sujeto activo de este tributo eran los municipios, por lo que el respectivo concejo estaba autorizado para su creación y determinación de los elementos esenciales.
Frente a la tarifa, adujo que esta puede expresarse en porcentaje fijo, proporcional o progresivo y debe ser razonable y proporcional respecto al costo7 de la prestación de este servicio a la comunidad. 23. De igual modo, invocó jurisprudencia en la que se ha sostenido que, “además de los porcentajes fijos, proporcionales o progresivos, las tarifas pueden ser fijas o variables, entendidas como una determinada suma de dinero”8.
En concreto, acerca de la adopción de tarifas diferenciales fijas expresadas en salarios mínimos legales según las condiciones particulares de los sujetos pasivos, citó una providencia de 4 de febrero de 20169 proferida por esa Sala de Decisión, en la que se adujo que “la fijación de la tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes SMLM, no es ajena a la naturaleza del gravamen, ni tampoco contraría la normativa vigente en materia de energía eléctrica, en la medida en que permite cuantificar de forma razonada y proporcional los valores que deben sufragar los sujetos pasivos del gravamen”. 24.
También invocó el fallo de 3 de julio de 202010, en el que se afirmó que el “hecho de establecerse tarifas diferenciales conlleva a que se aplique a cabalidad el principio de progresividad y, por ende, los principios de equidad e igualdad, toda vez que no se trata con el mismo criterio a todos los administrados, sino en atención a la capacidad contributiva que detentan”.
Frente a las tarifas especiales, se advirtió que estas no desconocen “la naturaleza del impuesto del servicio de alumbrado público, ni se le da un trato discriminatorio al contribuyente. Todo lo contrario, lo que se obtiene es la determinación del impuesto acorde con la capacidad contributiva del beneficiario real o potencial del impuesto al servicio del alumbrado público”. 7 Este “debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público”. 8 Sentencias de (i) 19 de enero de 2012, exp. 18648, C. P. William Giraldo Giraldo;
(ii) 15 de noviembre de 2012, exp. 18440, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; y (iii) 9 de agosto de 2018, exp. 22071, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Exp. 20767, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 10 Exp. 24276, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez (e). Criterio reiterado en providencia de 10 de agosto de 2023, exp. 25642, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 6 25. Posterior a citar el marco normativo y jurisprudencial atinente al tema, anotó que en el Acuerdo demandado se estableció el siguiente esquema tarifario: <<(i) El 15% sobre el valor del consumo de energía eléctrica mensual para los contribuyentes de los sectores comerciales, industriales y oficiales.
(ii) Tarifas fijas mensuales entre 1 y 20 SMMLV según la calidad del sujeto pasivo del impuesto, en específico, para las empresas de generación, transmisión, conexión, distribución y comercialización de energía eléctrica, transporte de gas, de telecomunicaciones, entidades bancarias, y las empresas departamentales, municipales, privadas o mixtas que tengan a su cargo el cobro de peajes, la administración de concesión de líneas férreas y minería. (iii) El 3.6% sobre el valor del consumo de energía eléctrica mensual para las personas naturales o jurídicas que sean usuarios o beneficiarios potenciales directa o indirectamente del servicio de alumbrado público y no se clasifiquen en las demás categorías de la norma local.>> 26.
Con base en el análisis efectuado acerca de la competencia de los concejos municipales para fijar las tarifas del impuesto sobre el alumbrado público, concluyó que el de Ocaña tenía “la potestad legal para fijar las tarifas mediante porcentajes fijos para los sectores distintos del residencial y aquellos contribuyentes que no se clasifiquen en las demás categorías, y diferenciales expresadas en SMMLV para las empresas de generación, transmisión, conexión, distribución y comercialización de energía eléctrica, transporte de gas, compañías de telecomunicaciones, entre otras, y en consideración a que el actor no argumentó y menos aún probó la falta de razonabilidad o proporcionalidad de las tarifas adoptadas en el acto enjuiciado”, no se desvirtuó su presunción de legalidad. 27.
De lo anterior, es dable colegir que, pese a que en la providencia censurada no se hizo referencia puntualmente a todas las disposiciones legales que relacionó el actor, la determinación allí adoptada se fundamentó en la normativa y la jurisprudencia sobre la materia, apreciaciones sobre las cuales no se pronunció el actor, con el fin de desvirtuarlas, pues de su argumentación solo se refleja un desacuerdo con la manera como el juez natural de la controversia la zanjó, lo cual no habilita el estudio de fondo de la tutela. 28.
Es decir, el accionante, además de no exponer de qué modo, a su juicio, se debían aplicar las normas invocadas en el escrito de tutela o por qué afirmaba que la autoridad judicial no las tuvo en cuenta, no desplegó carga argumentativa alguna tendiente a controvertir las razones esgrimidas en la decisión judicial para confirmar la negativa sobre sus pretensiones, máxime cuando en esta se relacionó jurisprudencia que fijaba directrices sobre la materia y con fundamento en la cual se desató el asunto. 29.
Por las anteriores consideraciones, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional que impusiera examinar el fondo de este asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04854-00 Accionante: William Hernando Suárez Sánchez Accionado: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otro 7 30. Por último, el tutelante aduce que la falta de respuesta por parte del concejo de Ocaña a las solicitudes hechas vulnera sus garantías superiores de su “derecho fundamental de veracidad, petición, debido proceso y participación ciudadana”.
Sin embargo, no expone la información relacionada con las fechas en las que presentó tales peticiones ni quién las formuló ni lo pretendido en estas. Por tal razón, la Sala no cuenta con elementos probatorios suficientes para examinar el presunto quebranto constitucional que alega. En esa medida, no se emitirá pronunciamiento alguno sobre el particular. 31.
En ese orden de ideas, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo, al no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a la motivación planteada.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF