CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: Dilsa Patricia Latorre Puente Temas: Acto no susceptible de control judicial AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la providencia proferida el 21 de enero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se rechazó la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones,1 mediante apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución SUB 273785 del 19 de octubre de 2018, mediante la cual la entidad demandante reconoció una sustitución pensional a favor de la señora Dilsa Patricia Latorre Puente, desde el 30 de junio de 2018, pero con efectos fiscales a partir del 1.° de agosto de 2018, y pagó un retroactivo por valor de $5.482.398.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a reintegrar lo cancelado por concepto de mesadas, 1 En adelante Colpensiones 2 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones retroactivos y pagos de salud, con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, lo cual asciende a la suma de $86.831.415, respecto del período comprendido entre el 30 de junio de 2018 y el 31 de mayo 2021, e indexar las sumas que resulten a su favor. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 21 de enero de 2022,2 rechazó la demanda, de acuerdo con las siguientes razones: (…) es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el acto administrativo demandado en el presente medio de control fue revocado por la administración a través de las Resoluciones Nos. (sic) SUB193584 del 11 de septiembre de 2020, SUB11306 del 25 de enero de 2021 y DPE 545 del 2 de febrero de 2021, es evidente que el mismo ya no produje (sic) efectos jurídicos en favor de la señora DILSA PATRICIA LATORRE PUENTE, por lo cual no es susceptible de control judicial, en tanto desapareció del mundo jurídico. 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) En el presente asunto se incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual va encaminado a obtener la nulidad del acto administrativo expedido por la autoridad administrativa. ii) Al evidenciarse situaciones concretas de fraude respecto del otorgamiento de la sustitución pensional en favor de la demandada, era necesario acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a fin de obtener, por un lado, la nulidad del acto acusado y, por el otro, la devolución o reintegro de las sumas 2Índice 2 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 3 Índice 2 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones pagadas, situación que es procedente deprecar en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) Por lo anterior, se llega a la conclusión de que « (…) este tipo de acciones son de competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y atendiendo los lineamientos trazados por la H. Corte Constitucional en sentencia SU 182 de 2019 y lo señalado en el art. 19 de la Ley 797 de 2003, por cuanto, la revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración y ésta (sic) no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos, razón por la cual, tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional, como en efecto, hace Colpensiones en este caso particular». 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si el acto administrativo del que se depreca su nulidad es susceptible de control judicial, con el fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 21 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ii) revocatoria directa en la Ley 797 de 2003; y iii) solución al caso concreto. 2.2.
Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones 4 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.
En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.4 ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos, es decir, que incide de manera directa y vinculante en las situaciones jurídicas.
Al respecto, resulta importante distinguir dos conceptos ligados con la eficacia, a saber: ejecutividad y ejecutoriedad. El primero hace referencia a que el acto, una vez perfeccionado, produce todos sus efectos y, por ende, puede y debe ser ejecutado. El segundo alude a la posibilidad que tiene la administración de ejecutar el acto por sí misma, incluso de manera coercitiva, en caso de resistencia de los destinatarios.5 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».6 v) Presunción de legalidad.7 vi) Irretroactividad, en el entendido de que el acto administrativo no tiene efectos hacia el pasado, esencialmente, aunque la doctrina ha identificado algunas situaciones en las cuales podría tenerlos, como cuando la ley lo autoriza.8 vii) Impugnabilidad, a excepción de los actos de ejecución. 4 Aunque autores como Guido Zanobini (Curso de Derecho Administrativo) y Oreste Ranelletti (Teoría del Acto Administrativo) consideran los actos bilaterales como actos administrativos. 5 SAYAGUÉS LASO, Enrique.
Tratado de Derecho Administrativo. Fundación de Cultura Universitaria. Clásicos Jurídicos Uruguayos. 6ª Edición. Montevideo, 1988. Página 490. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P., Ligia López Díaz. 7 Artículo 88 del CPACA. 8 GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio.
Los Actos Administrativos. Editorial Civitas S.A. Segunda Edición. Madrid. 1991. Páginas 343 a 352. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».9 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 10 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.11 9 Artículo 43 del CPACA. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-13), M.P, Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones 2.3.
Revocatoria directa en la Ley 797 de 2003 Frente a la revocatoria directa de los actos administrativos, el CPACA consagra el principio de inmutabilidad de los actos de carácter particular, pues no reconoce de forma general la posibilidad de revocar unilateralmente actos contrarios a la Constitución Política o a la ley, sino que obliga a las autoridades a demandarlos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo las excepciones legales.
Al respecto, el CPACA preceptúa lo siguiente:
ARTÍCULO 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. Ahora bien, una de las excepciones a la prohibición de revocatoria unilateral ocurre justamente en el marco del sistema pensional. La Ley 797 de 2003, «[p]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993», trae la siguiente disposición especial:
ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. <CONDICIONALMENTE exequible> Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. Esta norma fue analizada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003, en la cual se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, «en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el 7 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal».
Posteriormente, en Sentencia de unificación SU–182 de 2019, expediente T- 6.796.815, la Sala Plena de la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: «En el presente asunto, es claro que existe otro medio de defensa judicial que podría conjurar las decisiones, eventualmente erradas, que tomaron los jueces de tutela. Los fallos de instancia censurados por Colpensiones se pronunciaron únicamente respecto a la revocatoria directa, razón por la cual, la Administradora de pensiones aún cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar su propio acto y solicitar el restablecimiento del derecho, incluyendo la devolución de los dineros girados.
Es su responsabilidad entonces, si aún no lo ha hecho, acudir a la Jurisdicción Administrativa para demandar los actos de reconocimiento pensional que considera fueron resultado de la adición irregular de semanas». De igual forma, entre los criterios sobre los cuales se unificó jurisprudencia se destacó que la revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc), por lo cual la administración no puede recuperar los dineros que haya girado debido a una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, el que sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
Por último, frente al alcance de la revocatoria directa, precisó que esa figura jurídica no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos», por lo cual se concluyó que «tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional». 2.2.
El caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación lo siguientes hechos: 8 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones i) El 1.° de enero de 1998, se reconoció una pensión de vejez por parte de la entidad demandante, a favor del señor Andrés Gilberto Sáenz Velásquez, a través de la Resolución 10000. ii) El 19 de octubre de 2018, con ocasión del fallecimiento del señor Sáenz Velásquez, Colpensiones profirió la Resolución SUB 273785, por medio de la cual se reconoció la sustitución pensional a favor de la señora Dilsa Patricia Latorre Puente. iii) El 26 de junio de 2020, la Gerencia de Prevención del Fraude de la entidad demandante emitió el Auto 0450-20, con el cual se inició la investigación administrativa especial 244-20, adelantada contra la señora Latorre Puente. iv) El 11 de septiembre de 2020, se profirió la Resolución SUB 193584, mediante la cual la cual la entidad demandante revocó en todas y cada una de sus partes la Resolución SUB 273785 del 19 de octubre de 2018. v) El 25 de enero de 2021, a través de la Resolución SUB 11306, Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandada, confirmó la resolución recurrida y concedió el recurso de apelación ante el superior jerárquico. vi) El 2 de febrero de 2021, Colpensiones profirió la Resolución DPE 545, en la cual decidió el recurso de apelación y confirmó la Resolución SUB 193584 del 11 de septiembre de 2020.
Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, por las siguientes razones: La revocatoria directa no trae consigo los efectos de la clásica declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad del control judicial. Al respecto, esta corporación12 señaló que aquella institución constituye un juicio de valor intrínseco que se traduce 12 Sentencia del 15 de agosto de 2013, expediente 20060046401, M.P. Gerardo Arenas Monsalve 9 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones en la exclusión del ordenamiento jurídico de los efectos del acto administrativo objeto de dicha medida, únicamente, hacia el futuro (ex nunc).
Por lo anterior, resulta claro que la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar su eficacia de manera retroactiva, porque el acto a través del cual se revoca tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia. Siguiendo tal línea argumentativa, se debe concluir que el acto revocado genera unos efectos jurídicos durante su vigencia, los cuales no pueden ser evaluados por medio de la revocatoria directa.
Por ende, el único facultado para realizar ese estudio es el juez de lo contencioso administrativo. Esta situación es tan clara que en la Sentencia de unificación SU-182 de 2019 la Corte Constitucional señaló lo siguiente: Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
De igual forma, dicha corporación indicó que tal figura jurídica no decide definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la entidad para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Por lo cual, señaló, en forma enfática, que «tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional».
Como es evidente entonces, si bien el acto administrativo demandado en el presente medio de control fue revocado en forma directa por la entidad demandante, con base en la excepción prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, esto no es impedimento para que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicite el estudio de los efectos que produjo la Resolución SUB 273785 del 19 de octubre de 2018, cuando aún se encontraba vigente. 10 Radicación: 25000 23 42 000 2021 01030 01 (3121-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Así las cosas, la Sala revocará el auto del 21 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio del cual se rechazó la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Revocar el auto del 21 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en virtud del cual se rechazó la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente YEAC/JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.