www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos Demandado: Municipio de Medellín Tema: Trabajo suplementario - Agente de tránsito.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 4 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Se invocaron las siguientes: Primera: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 4146 de 29 de abril de 2016,1 por medio de la cual el Líder (e) de Programa de la Unidad Administración de Personal de la Subsecretaría de Gestión Humana de la alcaldía municipal de Medellín, reajustó los valores devengados por el actor por concepto de trabajo suplementario, dominicales, festivos, cesantías e intereses a las cesantías.
Segunda: Anular parcialmente la Resolución No. 2919 del 6 de octubre de 2016,2 a través de la cual la Subsecretaria de Gestión Humana de la demandada confirmó, en sede de apelación, la anterior decisión. Tercera: Ordenar a la accionada reajustar los emolumentos reconocidos en los actos cuestionados -los recargos diurnos y nocturnos correspondientes a días ordinarios, dominicales y festivos; las horas extras diurnas y extra nocturnas laboradas en esos mismos días; las cesantías y los intereses sobre las cesantías; los aportes al sistema general de seguridad social integral-, teniendo en cuenta el nuevo valor hora del salario base de liquidación, fijado por el ente demandado de acuerdo con la formula: salario básico mensual x 12 / 2675. 1 Folios 52 a 53 del expediente. 2 Folios 65 a 68 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Cuarta: Declarar que es ilegal que el municipio de Medellín sume horas extras diurnas y nocturnas con horas diurnas y nocturnas laboradas en dominicales y festivos, para sobrepasar el tope legal mensual de horas extras.
Quinta: Ordenar el pago de la sanción moratoria derivada de la no consignación integral de las cesantías de cada año en el fondo correspondiente. Sexta: Dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: El demandante presta sus servicios al municipio de Medellín desde el 15 de mayo de 2012, en calidad de Agente de Tránsito.
Con ocasión a ese vínculo, solicitó el reajuste del factor y del valor hora del salario base de liquidación del trabajo suplementario, de acuerdo con la jornada laboral de 44 horas semanales prevista en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, reconocida como tal en los Decretos Municipales 1849 de 2004 y 1644 de 2011. Mediante Resolución No. 8501 de 7 de julio de 2015, el ente accionado reajustó los aludidos parámetros tomando como referencia una jornada laboral ordinaria de 44 horas semanales y 7.33 horas diarias.
A pesar de ello, con las decisiones cuestionadas se liquidaron parcial y deficitariamente los conceptos reclamados, pues no se incluyeron todas las horas diurnas y nocturnas con sus respectivos recargos, ni las extras diurnas y nocturnas laboradas en dominicales y festivos. Además, no se adoptaron esos nuevos haberes para reliquidar las cesantías y sus respectivos intereses, ni se calculó la sanción moratoria pertinente.
Que todos estos errores repercutieron en el pago de una suma de dinero inferior a la que por ley le correspondía. El municipio demandado no reliquidó con el nuevo factor adoptado las horas extras diurnas y nocturnas y los dominicales y festivos que le fueron reconocidos al actor en la nómina 26 del mes de diciembre de 2013 y que aparecen registradas en ellas como “horas por compensar”.
Empero, esos tiempos no detentan esa naturaleza, pues ambos fueron sumados de manera indiscriminada e ilegal por el ente accionado para superar el tope legal de horas extras y, de esa manera, reconocerlas y pagarlas bajo el rotulo de “días compensatorios”. En ese mismo contexto, la enjuiciada nunca liquidó -ni con la antigua ni con la nueva fórmula- las horas extras diurnas y nocturnas, ni las horas laboradas durante los domingos y festivos causados entre el 1.° de enero de 2014 y el 30 de junio de 2015, en razón a la sumatoria ilegal de horas extras arriba referenciada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mediante el Decreto 408 de 4 de marzo de 2016, el municipio viene liquidando en debida manera estos tiempos de trabajo, que esas conductas violatorias de los derechos de los trabajadores se sigan repitiendo.
Dentro de las súplicas vertidas en la reclamación administrativa se encontraba la reliquidación de las cesantías. Sin embargo, en los actos demandados no se realizó ese reajuste. En las tablas y cuadros anexos en que se fundó la liquidación económica depositada en los actos demandados, no se incluyó la siguiente información: i) los valores de la antigua y de la nueva hora de trabajo y las diferencias existentes entre ambas; ii) el tipo de hora extra liquidada -recargo diurno y/o nocturno, dominical o festivo etc.-, iii) su cantidad y su valor -25%, 35%, 75% etc.- y las diferencias económicas existentes entre la primigenia liquidación y la realizada en la ulterior oportunidad.
Los recargos, dominicales y festivos fueron liquidados erróneamente por la administración pues, aunque tomó como factor el 35% y lo aplicó a la diferencia existente entre las horas de trabajo antigua y nueva, solo reconoció el valor de ese recargo, sin adicionarle la diferencia económica reportada entre las horas de labor. La anterior afirmación la ejemplificó de la siguiente manera: Valor hora básico Recargo 35% Total Anterior $5.000 $1.750 $6.750 Actual $6.000 $2.100 $8.100 Diferencia $1.000 $350 $1.350 Corolario, la demandada le adeuda a la parte actora la reliquidación de los emolumentos que dimanan del trabajo suplementario ejecutado -así como el respectivo reajuste de las cotizaciones efectuadas al sistema general de seguridad social-, de acuerdo con la formula adoptada en los actos demandados para determinar el factor y el valor de la hora del salario base de liquidación (SBM.12/2675 y/o Salario Básico x 12 meses / 365 días / 7.33 horas). 1.3 Fundamentos de derecho.
Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: • Artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 53, 121, 122, 123, 124, 125, 128, 150, 210, 286, 287 y 313 de la Constitución Política. • Parágrafo 1.° del artículo 68 de la Ley 489 de 1998. • Artículos 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 41 y 42 del Decreto 1042 de 1978. • Artículos 3, 4 y 5 del Decreto 1045 de 1978. • Artículo 2.° del Decreto 27 de 1992. • Parágrafos 1.° y 2.° del artículo 3.° y el parágrafo del artículo 87 de la Ley 443 de 1998. • Artículos 1 y 2 de la Ley 909 de 2004. • Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 • Artículo 8 de la Ley 153 de 1887. • Decreto 1222 de 1986- • Ley 13 de 1984. • Ley 61 de 1987. • Ley 344 de 1996. • Ley 50 de 1990. • Decreto 1582 de 1998. • Decretos Municipales 1849 de 2004, 1644 de 2011 y 0408 de 2016.
Al desarrollar el concepto de violación, el jurista adujo: • La demandada infringió las disposiciones que regulan las fórmulas que determinan el valor de la hora base de liquidación del trabajo suplementario ejecutado por el actor, lo que provocó que, por tales conceptos -horas extras y demás- se reconocieran y pagaran unos valores menores a los que legalmente correspondían.
Además, censuró que el municipio de Medellín no reconociera unas horas extras efectivamente laboradas y que sumará las horas diurnas y nocturnas de los dominicales y festivos con las horas extras diurnas y nocturnas de esos mismos días, para superar el tope mensual y compensarlas por días de descanso. • Los actos cuestionados adolecen de desviación de poder y falsa motivación, porque el ente territorial empleó sus atribuciones para fines distintos a los previstos en la ley y con fundamento en supuestos fácticos y jurídicos que no se acompasan con la realidad, pues no ha reconocido los valores reales de los emolumentos reclamados, desobedeciendo los principios de dignidad y justicia en el trabajo previstos en el artículo 25 superior y el postulado de favorabilidad depositado en el artículo 53 ejusdem, pues las liquidaciones solo han sido de provecho para sus intereses. 1.4 Contestación de la demanda.
Dentro de la oportunidad de ley, el municipio de Medellín contestó la demanda,3 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como argumentos de defensa esgrimió los siguientes: • El demandante no probó en forma alguna cuales fueron las horas extras - número y modalidad- y recargos supuestamente laborados y no tenidos en cuenta por la demandada.
A la parte actora le correspondía cumplir con la carga de la prueba, por tanto, debía aportar los elementos probatorios que demostraran que efectivamente el señor Dávila Ríos laboró horas extras y recargos y no le fueron liquidados. 3 Folios 136 a 166 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 • La liquidación contenida en los actos acusados se efectuó conforme a la ley.
Reconociéndose el valor total correspondiente al cambio del factor hora, incluyéndose la reliquidación de las horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos, cesantías e intereses a las cesantías. Corolario, formuló las excepciones de fondo que denominó “inexistencia de la obligación”, “prescripción trienal” y “compensación”. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia adiada 4 de mayo de 2022,4 el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada.
Con tales fines, luego de referenciar: i) la jornada laboral de los empleados del municipio de Medellín, ii) los derechos que surgen del trabajo suplementario y; iii) los medios de prueba incorporados en el expediente, concluyó: • La parte demandante cumplió con la carga de demostrar los yerros de la liquidación depositada en los actos acusados, pues acreditó que en ella no se incluyeron la totalidad de las horas extras laboradas durante el periodo objeto de reajuste. • Se evidenció que existió un reconocimiento y pago deficitario del trabajo suplementario laborado por el actor. • En consecuencia, se deben reconocer las diferencias económicas existentes entre los valores reconocidos por concepto de trabajo suplementario y los que efectivamente debieron ser reconocidos, con base en la totalidad de las horas trabajadas por el accionante. • En esencia, tales sumas de dinero serán reconocidas desde el 23 de junio de 2012 -por la prescripción trienal de derechos- y el 30 de junio de 2015, fecha en la que la entidad demandada parametrizó el sistema de pagos con fundamento en la nueva fórmula adoptada para calcular el valor de la hora base de liquidación. • Las horas extras -festivas diurnas (de 200% y 225%), festivas nocturnas (de 235% y 275%), diurnas ordinarias (de 125%), nocturnas ordinarias (de 175%)- a reconocer son las siguientes: 3 por el año 2012, 35 por el año 2013, 2.5 por el año 2014 y 133 por el año 2015. • Por concepto recargos nocturnos, se reconocerán las siguientes horas: 73 por el año 2012, 22.5 por el año 2013, 11.5 por el año 2014 y 117.5 por el año 2015. 4 Expediente digital, índice 63 de la plataforma SAMAI de primera instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 • Fruto de ese reajuste, se deberán reliquidar las cesantías y sus respectivos intereses, así como los aportes realizados con destino al sistema general de seguridad social en salud y pensiones. 1.6 Recurso de apelación. Inconforme con esa decisión, la apoderada de la parte demandada la recurrió en apelación.5 En su intervención, arguyó que: • En esencia, el demandante consideró que el municipio le pagó parcial y deficitariamente los emolumentos dimanados del trabajo suplementario a que tenía derecho, pues no tuvo en cuenta todas las horas efectivamente laboradas.
Sin embargo, no satisfizo la carga probatoria que le era exigible y, por tanto, debe asumir las consecuencias negativas de ese incumplimiento, esto es, la negativa de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, quedó probado que la liquidación realizada por la entidad se ajustó a la ley, y no se entiende por qué las operaciones realizadas en la sentencia apelada arrojaron unas diferencias en favor del actor, si se utilizó la fórmula matemática. • Por otro lado, reiteró los argumentos depositados en la contestación de la demanda, y que sirvieron de base a la excepción previa de «FALTA DE JURISDICCIÓN E INEPTA DEMANDA».
Es decir, alegó que los actos administrativos enjuiciados no eran susceptibles de ser controlados judicialmente, pues simplemente se limitaron a ejecutar las disposiciones contenidas en la Resolución 8501 de 7 de julio de 2015 -que varió la fórmula de cálculo del valor hora para la liquidación del trabajo suplementario-, decisión de fondo que creó los derechos en favor del accionante.
Además, expresó que, ante la inconformidad con la liquidación allí efectuada, el reclamante debió presentar la respectiva demanda ejecutiva, empleando como título la citada resolución, a fin de obtener el pago total de la obligación. • Finalmente, afirmó que la sentencia apelada superó las pretensiones de la demanda, las cuales apuntaban a obtener el reajuste de las horas extras y de los dominicales y festivos con base en la fórmula «asignación básica mensual /30 días / 7,33».
Además, omitió pronunciarse frente al método matemático adoptado por esa entidad «(Salario Básico * 12 meses / 365 días / 7.33 Horas o Salario Básico /223)» y, en consecuencia, decidir cuál era la fórmula correcta para esos fines. 5 Expediente digital, índice 65 de la plataforma SAMAI de primera instancia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Que, en todo caso, el trabajo suplementario debe liquidarse con fundamento en 223 horas mensuales, pues debe tenerse en cuenta que a través de la asignación salarial pertinente se remuneran los 30 días del mes, incluyendo los de descanso obligatorio -domingos y festivos-.
En ese contexto, se interpretó erróneamente el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 que, al fijar 44 horas semanales como jornada máxima de trabajo, desconoce que los dominicales y festivos también son pagados al trabajador. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 14 de septiembre de 2022,6 se admitió el recurso de apelación. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación 1.8 El control de legalidad.7 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,9 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandada, en su condición de apelante única. 6 Expediente digital, índice 4 de la plataforma SAMAI. 7 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.3 Cuestión previa.
La Sala advierte que no se pronunciará frente al cargo depositado en la alzada y que reitera los argumentos esbozados en la contestación de la demanda, al invocar la excepción previa de «FALTA DE JURISDICCIÓN E INEPTA DEMANDA». Ello, en razón a que en la audiencia inicial celebrada el 25 de octubre de 2017,10 el tribunal de primer grado la declaró no probada; decisión que fue confirmada por esta Corporación mediante auto de 5 de marzo de 2021.11 Es decir, como ya existe decisión al respecto, no es procedente reabrir ese debate. 2.4 Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación le corresponde a la Subsección determinar sí: i) ¿La parte actora incumplió con la carga probatoria de demostrar el por qué la liquidación del trabajo suplementario realizado por la entidad demandada fue parcial y deficitario? ii) ¿El tribunal de primera instancia desconoció el principio de congruencia que debe irrigar las decisiones judiciales, al emitir la sentencia apelada sin pronunciarse frente al argumento que, en torno a la fórmula matemática aplicable a la liquidación del trabajo suplementario, fue invocada por la parte actora? iii) ¿El valor de la hora base de liquidación de las horas extras y demás emolumentos del trabajo suplementario se determina con base en la formula «asignación básica mensual / 223 horas»? En el camino de resolución de este interrogante, la Sala analizará i) el principio de la carga de la prueba; ii) el principio de congruencia en las providencias judiciales; iii) la jornada laboral de los empleados públicos territoriales y; iv) los emolumentos salariales que se derivan del trabajo suplementario. 2.5 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.5.1 El principio de la carga de la prueba.
El artículo 164 del Código General del Proceso establece que todas las decisiones judiciales se deben basar en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso. Por tal razón, en el artículo 167 de ese mismo código, se fijó la siguiente regla: «[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
Lo anterior implica que, quien quiera salir vencedor en el respectivo debate 10 Folios 207-209. 11 Folios 223-230. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 judicial, deberá suministrarle al juez, dentro de las oportunidades previstas en la ley, los elementos probatorios que, concebidos en la ley, evidencien y avalen sus intereses.
Sobre el tema, esta Corporación ha expresado: «[…] Ahora bien, como lo ha manifestado la jurisprudencia nacional en materia de la carga de la prueba, para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones.
Cabe recordar que la carga de la prueba consiste en una regla de juicio, que le indica a las partes, la responsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, resulten probados; en este sentido, en relación con los intereses de la demandante, debe anotarse que quien presenta el libelo demandatorio sabe de antemano cuáles hechos le interesa que aparezcan demostrados en el proceso y, por tanto, conoce de la necesidad de que así sea, más aún tratándose del sustento mismo de la demanda y de los derechos que solicita sean reconocidos.
Sobre la carga de la prueba esta Corporación explicó1: “En procesos contenciosos o controversiales como el presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios, puesto que se incurriría en una violación flagrante de los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil, así como también se estarían vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del interviniente que resulte afectado…” […]».12 2.5.2 El principio de congruencia en las providencias judiciales.
En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que la sentencia «[…] deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código […]».
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que la sentencia esté «[…] en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». 12 Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 9 de mayo de 2011, expediente radicado 05001-23-26-000- 1994-02376-01(18048), Consejero Ponente Dr. Enrique Gil botero.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”.
Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita». Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,13 la Corte Constitucional expresó: «[…] 90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso14, exige que la decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda.
Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”15.
Además, se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela […]». Así mismo, esta Corporación16 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Tribunal17 concluyó: «[…] En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado 13 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 14 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”. 15 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. 16 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785- 01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 17 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión […]». 2.5.3 La jornada laboral de los empleados públicos territoriales.
A través del artículo 33 del Decreto Ley 1042 de 1978, la jornada máxima de trabajo semanal se limitó a 44 horas, salvo frente a aquellos empleos que ejercen labores discontinuas o intermitentes, cuyo tope se fijó en 66 horas semanales. La norma en cita dice, a la letra, lo siguiente: «ARTICULO
33. DE LA JORNADA DE TRABAJO. <Modificado en lo pertinente por los Artículos 1º. a 3º. del Decreto 85 de 1986; ver Nota de Vigencia. El texto original del artículo es el siguiente:> La asignación mensual fijada en las escalas de remuneración a que se refiere el presente Decreto, corresponde a jornadas de cuarenta y cuatro horas semanales.
A los empleos cuyas funciones implican el desarrollo de actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia podrá señalárseles una jornada de trabajo de doce horas diarias, sin que en la semana excedan un límite de 66 horas. Dentro del límite máximo fijado en este artículo, el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo y compensar la jornada del sábado con tiempo diario adicional de labor, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio constituya trabajo suplementario o de horas extras.
El trabajo realizado en día sábado no da derecho a remuneración adicional, salvo cuando exceda la jornada máxima semanal. En este caso se aplicará lo dispuesto para las horas extras». De la anterior disposición se extrae que: i) la jornada de trabajo para los empleados públicos es de cuarenta y cuatro (44) horas semanales, con excepción de aquellos que cumplan funciones discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia, cuya jornada de trabajo máxima es de sesenta y seis (66) horas semanales; ii) el nominador, con base en esas jornadas de labor, debe fijar el respectivo horario de trabajo y, si lo considera pertinente, distribuir entre los días lunes a viernes las horas de trabajo que debían prestarse los días sábados y/o, fijar la jornada de trabajo durante este último día, sin que tales determinaciones den lugar al pago de horas extras, salvo que se excedan los límites máximos arriba señalados.
A la luz de lo señalado en el artículo 1.° ibidem, las disposiciones allí contenidas no se aplican a los empleados públicos del sector territorial. Sin embargo, a través del artículo 2.° de la Ley 27 de 1992,18 se extendieron a estos las disposiciones del régimen de administración de personal contenidas en la precitada norma y en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y las Leyes 13 de 1984 y 61 de 1987.19 18«Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones». 19 Ver entre otras, sentencia de fecha 24 de abril de 2024, expediente 41 001 23 33 000 2013 00063 02 (1481-2021), Consejero Ponente Juan Enrique Bedoya Escobar.
Sentencia del 1 de marzo de 2012, expediente 23 001 23-31 000 2002 90526 01(0832-08), Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 La aludida cobertura fue ratificada posteriormente en el inciso segundo del artículo 87 de la Ley 443 de 1998 y, aunque esa norma fue derogada por la Ley 909 de 2004, se mantuvieron incólumes las reglas atinentes a la jornada laboral contenidas en el primigenio decreto, pues así lo reconoció el artículo 22 cuando dijo: «Artículo 22.
Ordenación de la jornada laboral. 1. El ejercicio de las funciones de los empleos, cualquiera que sea la forma de vinculación con la administración, se desarrollará bajo las siguientes modalidades: a) Empleos de tiempo completo, como regla general; b) Empleos de medio tiempo o de tiempo parcial por excepción consultando las necesidades de cada entidad. 2.
En las plantas de personal de los diferentes organismos y entidades a las que se aplica la presente ley se determinará qué empleos corresponden a tiempo completo, a tiempo parcial y cuáles a medio tiempo, de acuerdo con la jornada laboral establecida en el Decreto-ley 1042 de 1978 o en el que lo modifique o sustituya». 2.5.4 Los emolumentos salariales que se derivan del trabajo suplementario.
En el Decreto Ley 1042 de 1978 se concibieron los diferentes emolumentos que dimanan del trabajo realizado en exceso de la jornada máxima de trabajo fijada en la ley. Así, el artículo 35 ejusdem, al concebir las jornadas mixtas de trabajos -esto es, aquellas que se realizan en horas en las que convergen el día y la noche-, estableció que el trabajo nocturno debe ser remunerado con un recargo del treinta y cinco por ciento (35%), pero con la posibilidad de compensarlo con periodos de descanso.
Se aclara que esta prerrogativa no proviene de labores que exceden la jornada de trabajo, sino por el simple hecho de desplegar actividades nocturnas. A su turno, el artículo 36 ibid, instituyó que el trabajo suplementario ejecutado durante la jornada diurna debe pagarse con un recargo del veinticinco por ciento (25%). En ese mismo dispositivo, se estableció que mensualmente no pueden reconocerse ni pagarse más de cincuenta horas extras, independientemente de su naturaleza -extra diurnas o nocturnas, en días ordinarios o durante los dominicales o festivos-; previendo que en aquellos eventos en los que el tiempo de trabajo exceda esa cantidad, se habilita el reconocimiento de días descanso compensados a la razón de un día por cada ocho horas de labor.
Por su parte, el artículo 37 de esa misma normativa reguló las horas extras nocturnas como aquellas que se adelantan entre las 6 p.m. y las 6 a.m. del día siguiente, fijando como remuneración un porcentaje del setenta y cinco por ciento (75%) sobre la asignación básica mensual. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Finalmente, los artículos 39 y 40 de ese mismo decreto concibieron el “trabajo ordinario” y el “trabajo ocasional” durante los “dominicales y festivos”, fijando para el primero de ellos el derecho a una remuneración equivalente al doble del valor del día de trabajo, más un día de descanso compensado y, para el segundo, la misma retribución económica o el día de descanso.
Como se puede apreciar, frente al último concepto, la norma solo estableció un beneficio, mientras que en torno al primero se entronizaron las dos prerrogativas vistas. Precisado lo anterior, procede la Sala a resolver el caso concreto. 2.6 Caso concreto. Primer interrogante: ¿La parte actora incumplió con la carga probatoria de demostrar el por qué la liquidación del trabajo suplementario realizado por la entidad demandada fue parcial y deficitario? La lectura de la sentencia impugnada permite a esta Sala concluir que el demandante satisfizo la carga probatoria que le asistía para hacer valer los derechos reclamados.
En efecto, es claro que, de las pruebas allegadas al proceso, en especial la liquidación en que se sustentaron los actos demandados y la certificación de las horas efectivamente laboradas por el actor, esta última emitida por la entidad demandada, condujeron al a quo a hacer los comparativos respectivos y evidenciar las diferencias dinerarias que finalmente determinaron la condena de primera instancia. En esa providencia se puede leer lo siguiente: «[…] Como consecuencia de la anterior decisión, fue expedida la Resolución No. 4146 del 29 de abril de 2016, por medio de la cual la misma Unidad de Administración de Personal del municipio de Medellín, reconoció al señor Dávila Ríos, la suma de $2.202.076 por concepto de reajuste de los valores devengados por trabajo suplementario, dominicales y/o festivos, cesantías e intereses a las cesantías, previa deducción de la suma de $161.094, proveniente de los aportes a la seguridad social en salud y pensiones, así como, de la suma de $770.727, correspondiente al 30% de los honorarios del profesional que representó sus intereses, para un total de $1.159.227.
En la resolución en comento, fueron detalladas las horas extras y recargos con los cuales fue calculada la reliquidación del nuevo factor hora, todos causados entre los años 2012 y 2015, teniendo en cuenta la prescripción dispuesta y analizada desde el momento en que fue presentada la petición por el demandante, esto es, el 23 de junio de 2015, de tal manera que se tuviera como fecha de partida para el referido reconocimiento, el 23 de junio de 2012. […] En la Resolución No. 2919 del 06 de octubre de 2016, en efecto fueron analizados los fundamentos en los cuales se dejó recaer la inconformidad que, en todo caso, estaban relacionados con la no inclusión del total de horas a liquidar; la supuesta confusión de los porcentajes utilizados para efectuar la reliquidación; y la deducción efectuada por concepto de aportes a la seguridad social.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Como anexo del acto último acto, se evidencia el documento denominado como “Liquidación ajuste factor hora” del señor Dávila Ríos, que la entidad anuncia es el correcto, en el que se consigna el siguiente resumen de las horas extras afectadas por el cambio del valor de hora, cuya reliquidación fue realizada en la forma en que allí se lee: […] Ahora, al revisar la liquidación de las horas extras y sus recargos, con la fórmula establecida para calcular el valor de la hora de salario descrita en la Resolución No. 8501 del 07 de julio de 2015, advierte la Sala lo siguiente: Partiendo del salario básico que el señor Diomar Ferney Dávila Ríos devengaba para los años 2012, 2013, 2014 y 2015, es claro que el valor de la hora de salario para esos años se obtiene luego de aplicar la siguiente fórmula: 2012: $1.379.297 x 12 ÷ 365 días ÷ 7.33 horas = $6.186,45 2013: $1.767.505 x 12 ÷ 365 días ÷ 7.33 horas = $7.927,66 2014: $2.013.621 x 12 ÷ 365 días ÷ 7.33 horas = $9.031,54 2015: $2.132.626 x 12 ÷ 365 días ÷ 7.33 horas = $9.565,31 En consecuencia, el primer defecto que se detecta se relaciona con el número de horas extras laboradas en los años 2012 a 2015 por el actor, así como las horas a pagar con recargos por trabajo realizado en días dominicales y festivos en esos mismos años que fueron tomadas en cuenta en el momento de efectuar la liquidación por la entidad demandada, pues en comparación con el número de horas que se certifican en la respuesta al exhorto No. 56, ofrecida por la Subsecretaria de Gestión Humana del Municipio de Medellín, las cuales se detallan en el siguiente cuadro: Año 2012 2013 2014 2015 Número de horas extras laboradas en jornada ordinaria y dominical tomadas para la liquidación 229 331 341,50 147 Número de horas extras laboradas en jornada ordinaria y dominical certificadas como efectivamente laboradas 232 366 344 280 Recargos dominicales, festivos y ordinario nocturno tomados para la liquidación 291 658,50 455,50 189,50 Recargos dominicales, festivos y ordinario nocturno certificadas como efectivamente laboradas 364 681 467 307 Nótese que la entidad demandada para liquidar las horas extras y las horas ordinarias y extras laboradas en días dominicales y festivos correspondientes a los años 2012, 2013, 2014 y 2015, tomó números de horas inferiores a las efectivamente laboradas por el señor Dávila Ríos […]».
Como se puede apreciar, no es cierta la afirmación depositada en la alzada, por cuanto en el expediente reposan las pruebas con base en las cuales el tribunal de primer grado concluyó que la liquidación demandada no había cobijado todos los tiempos laborados por el demandante. Corolario, el cargo en mención no prospera. Segundo interrogante: ¿El tribunal de primera instancia desconoció el principio de congruencia que debe irrigar las decisiones judiciales, al emitir la sentencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 apelada sin pronunciarse frente al argumento que, en torno a la fórmula matemática aplicable a la liquidación del trabajo suplementario, fue invocada por la parte actora? Para resolver este cargo también es necesario acudir a la sentencia apelada.
En ella, el a quo fue claro al señalar que el objeto de la pretensión radicaba en obtener el reajuste de los emolumentos reconocidos por la entidad accionada, con ocasión al trabajo suplementario ejecutado por el demandante, mediante la inclusión de la totalidad de las horas laboradas. En el aparte pertinente de esa decisión se puede leer lo siguiente: «[…] 9.
Del análisis de caso concreto. Según se aduce en el escrito genitor de la Litis, la discusión en este caso está centrada en la liquidación deficitaria del valor de las horas extras laboradas, también llamadas tiempo suplementario y tiempo dominical, festivo y nocturno laborado por el señor Diomar Ferney Dávila Ríos, como empleado del municipio de Medellín, específicamente como Agente de Tránsito, que en su sentir resultaron afectados por el cambio del valor de la hora de salario y cuya reliquidación fue ordenada por el ente territorial a través de la Resolución No. 8501 del 07 de julio de 2015, básicamente por no haberse tenido en cuenta el total de las horas extras laboradas, ni haberse considerado éstas para efectos de reliquidar algunas de las prestaciones sociales […]».
Seguidamente, y luego de realizar los comparativos entre los valores reajustados a través de los actos administrativos demandados y las horas certificadas por la entidad accionada, el tribunal concluyó que: «[…] Mírese que existen diferencias sustanciales que perjudican a la parte actora y que se reflejan en el pago deficitario de las horas extras correspondientes a los años 2012, 2013, 2014 y 2015 y los recargos de esos mimos años ya que no se cancelaron las sumas de $2.677.816 y $853.712, para un total de $3.531.297, sino $1.427.867 y $353.607, que sumados dan $1.781.474 que sin duda es inferior al valor que debió pagarse, solo que con la indexación el valor finalmente fue superior, pero ello no significa que la liquidación realizada por la entidad, fuera correcta, pues es claro que no tuvo en cuenta todas las horas extras y recargos causados por la parte actora para efectuar el cálculo con el nuevo factor hora base.
En consecuencia, habiéndose encontrado defectos importantes en la liquidación realizada por el municipio de Medellín, aplicando el nuevo valor del factor hora del salario correspondiente al señor Diomar Ferney Dávila Ríos, estima la Sala que éste cumplió con la carga de demostrar los yerros que predica en el escrito genitor de la litis, pues se logró detectar la no inclusión del total de horas extras laboradas en el momento de efectuar la referida liquidación y a pesar de no haber allegado medio de prueba del que pudiera extraerse la sumatoria indebida de conceptos laborales como resultan ser las horas extras y los recargos que predica en el dossier, con el ejercicio efectuado por la Sala, bien se pudo evidenciar el pago deficitario de dichos conceptos, aun cuando en un solo año no hubiere resultado afectado […]».
Es decir, existe total armonía entre la pretensión invocada en la demanda y la resolución final dictada en la sentencia impugnada, razón suficiente para Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 pregonar que el a quo no infringió el principio de congruencia y tampoco dejó de resolver aspectos sustanciales del debate pues, como quedó evidenciado, la fórmula matemática empleada por el municipio de Medellín para liquidar el trabajo suplementario no fue objeto de discusión en el proceso.
En consecuencia, el cargo planteado en la alzada frente a este asunto no prospera. Tercer interrogante: ¿El valor de la hora base de liquidación de las horas extras y demás emolumentos del trabajo suplementario se determina con base en la formula «asignación básica mensual / 223 horas»? Basada en las anteriores consideraciones, y teniendo en cuenta que la aludida operación matemática no fue censurada en la demanda, ni mucho menos debatida en el proceso, es improcedente que esta Corporación adelante el juicio de legalidad propuesto por el apoderado del ente demandado.
En otras palabras, como quiera que la fórmula empleada por el municipio de Medellín en los actos administrativos demandados no fue objeto de análisis y decisión en la sentencia impugnada, ha de predicarse su inmutabilidad y, por ende, esta Sala no puede emitir ningún pronunciamiento al respecto. Finalmente, para esta Sala resulta extraña la afirmación depositada en la alzada según la cual «[…] no se entiende porqué (sic) en la liquidación realizada por el despacho genera unas diferencias mínimas respecto del pago realizado si supuestamente se utilizó la misma fórmula […]».
Lo anterior, pues en la sentencia de primera instancia el a quo realizó las operaciones pertinentes que lo llevaron a concluir que las horas extras reajustadas no se amoldaron a la totalidad de las horas de trabajo ejecutadas por el demandante. De modo tal que, si la recurrente tenía algún reparo en contra de ese ejercicio, debió expresar las razones de su disenso y demostrar el por qué tal sumatoria era contraria a derecho.
Como no se satisfizo ese requerimiento, esta Subsección no puede entrar a revisar esos cálculos. Por tanto, este cargo tampoco prospera. En este orden de ideas, y en razón a que no triunfaron los argumentos formulados en la alzada, se confirmará la sentencia apelada. 2.7 Condena en costas. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.
Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05 001 23 33 000 2017 00561 02 (3948-2022) Demandante: Diomar Ferney Dávila Ríos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 4 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Diomar Ferney Dávila Ríos contra el municipio de Medellín.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.