CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 15 de febrero de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00535-00 Actor: Nelly Suárez Bernal. Accionado: Subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
Tema Tutela contra providencia judicial – Desconocimiento del precedente – Reparación directa – Declaración de caducidad de la acción. Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por la señora Nelly Suárez Bernal, a través de apoderado judicial, contra la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, al proferir las providencias del 4 de diciembre de 2021 y 17 de septiembre de 2020, respectivamente, con las que se declaró la caducidad de la demanda de reparación directa que interpusiera contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: En el año 2008, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación convocó a concurso abierto de méritos del área administrativa en la que participó la señora Nelly Suárez Bernal para el cargo de Auxiliar I. Luego la Fiscalía General de la Nación publicó la lista de elegibles el 15 de julio de 2015, siendo nombrada solo a través de la Resolución 02431 del 12 de julio de 2017.
Por lo anterior, la tutelante promovió demanda en uso del medio de control de reparación directa contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara responsable por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles; cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, autoridad que luego de verificar el cumplimiento de requisitos, mediante providencia del 17 de septiembre de 2020, rechazó la demanda argumentando que había operado el fenómeno de caducidad.
Inconforme con el referido pronunciamiento, la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 4 de diciembre de 2021, confirmando lo resuelto por el A quo, con fundamento en que los argumentos del apelante no tienen fundamento legal ni jurisprudencial, pues no es posible contabilizar la caducidad desde el momento de la posesión del demandante, en razón a que la pretensión manifiesta una demora es en el nombramiento, y extender el término hasta que el concursante decidiera posesionarse, sería flexibilizar el fenómeno jurídico hasta que el este decidiera culminar su proceso derivado del concurso.
Argumentó la accionante que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados, en la medida en que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que, en asuntos de contornos similares, la subsección A de la misma Corporación ha establecido que el término de caducidad de los 2 años para el medio de control de reparación directa contemplado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, debe contarse a partir del día siguiente al acto de posesión. Adicionalmente, sostuvo que en: «[…] el tema de las Convocatorias es la entidad que convoca quien debe notificar y emitir las resoluciones de nombramiento y posteriormente las actas de posesión, por lo tanto hasta que el funcionario nombrado sólo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye derecho subjetivo alguno, solo decide que una persona, el nombrado, quedará sometida a un determinado régimen general, legal o reglamentario, una vez haya accedido a la posesión en el cargo. […]» Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicito: «[…] REVOCAR en todas y cada una de sus partes, la sentencia providencia proferida el Cuatro (04) de Diciembre de 2021, y notificada por correo electrónico el día Quince (15) de Diciembre de 2021, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINARMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION B Magistrado Ponente FRANKLIN PEREZ CAMARGO Magistrado HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLON, y Magistrada CLARA INES SUAREZ VARGAS, y el Juzgado Sesenta y Cuatro (64) Administrativo Juez ALVARO CARREÑO VELANDIA. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 24 de enero de 2022, el despacho ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, en calidad de accionados, y, a la Nación – Fiscalía General de la Nación, como tercera con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá. La titular del mencionado despacho judicial rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela inicial y, después de hacer una síntesis de los supuestos fácticos y jurídicos relevantes, solicitó negar al amparo deprecado, en tanto la vulneración aducida no se configuró y la acción de tutela no es una tercera instancia en la que se pueda reabrirse una discusión jurídica concluida. 3.2.
Fiscalía General de la Nación. La profesional especializada de la dirección de asuntos jurídicos del ente acusador dio respuesta al escrito de tutela y pidió declarar la improcedencia, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados y no se cumplen las causa- les generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.3.
Subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; las decisiones cuestionadas y el caso concreto. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Requisitos de procedencia general.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida en una demanda de reparación directa.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 4.3.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar: ¿La subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales de la señora Nelly Suárez Bernal, al haber proferido la providencia del 4 de diciembre de 2021, en donde incurrió, a su juicio, en vías de hecho al declarar la caducidad del medio de control? 4.4.
Del caso concreto. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - La señora Nelly Suárez Bernal, a través de apoderado judicial, promovió demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación con radicado 2019-00381, con el fin de que se le indemnice por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles el día 15 de julio de 2015. - Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá profirió el auto del 17 de septiembre de 2020, con el que rechazó la demanda por configuración del fenómeno de caducidad, de la siguiente manera: «[…] El término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la fecha del nombramiento, es decir, al día siguiente del 12 de julio de 2017 y por lo tanto tenia 2 años para poder establecer la respectiva demanda.
A folios 20-22 del expediente, como anexo de la demanda, obra la Resolución 0-2431 del 12 de julio de 2017 mediante la cual se nombra a la demandante en el cargo de Auxiliar II. Por lo tanto desde dicha fecha de su nombramiento, la demandante pudo tener certeza del daño que a su juicio le presentó la demora en su nombramiento. En efecto, el término de caducidad empezó a correr a partir del 13 de julio de 2017 cumpliéndose el 13 de julio de 2019, plazo límite con el que contaba en principio la parte actora para formular la demanda.
En cuanto a la celebración de audiencia de conciliación prejudicial la cual suspende el término de caducidad desde su presentación hasta que se logre acuerdo conciliatorio, o se expidan constancias o hasta que transcurran 3 meses lo que ocurra primero según ley 640 de 2001 artículo 21. En el presente asunto la solicitud de conciliación se presentó con posterioridad al término de caducidad, ya que se presentó el 6 de agosto de 2019 lo cual implica que el trámite conciliatorio no tenga vocación de suspender un término que ya había prescrito.
Argumenta que la presentación de la demanda el 25 de noviembre de 2019, se realizó por fuera del termino legal. En gracia a la discusión, el despacho establece que si se toma la fecha de la posesión en el cargo, es decir el 8 de agosto de 2017 y de allí se empieza a contar el término de caducidad la conclusión seguiría siendo la misma, por las siguientes razones.
La caducidad del medio de control transcurría entre el 9 de agosto de 2017 y el 9 de agosto de 2019. La solicitud de conciliación fue radicada el 6 de agosto de 2019, es decir faltando 3 días para que operara el fenómeno jurídico de la caducidad. La constancia de la Procuraduría fue expedida el 29 de octubre de 2019, es decir que el término se reactivó el 30 de octubre y teniendo en cuenta que solo faltaban 3 días para que operara la caducidad dando como resultado que el 1 de noviembre de 2019 venció el término. La demanda se radicó el 25 de noviembre de 2019 de manera extemporánea.
Por lo tanto se impone rechazar la demandada por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad. […]». - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación para argumentar que «[…] No puede operar la caducidad, pues se observa que la solicitud de conciliación prejudicial, que suspende el término jurídico de la caducidad, se radicó el 6 de agosto de 2019 ante la Procuraduría delegada, es decir, cuando faltaban 3 días para que operara la caducidad.
Así teniendo en cuenta que la conciliación prejudicial fue declarada fallida el 29 de octubre de 2019 y recibida por la demandante la constancia emitida por la Procuraduría y los respectivos anexos el 20 de noviembre de 2019. […] De conformidad con lo señalado la apoderada de la parte actora se notificó el día 20 de noviembre de 2019, razón por la cual, a partir del día siguiente es decir el día 21 de noviembre de 2019 se reanudaría el término de caducidad pues faltaban 3 días, razón por la cual la oportunidad para demandar se extendió hasta el 25 de noviembre de 2019 ya que el sábado 23 y domingo 24 de noviembre de 2019 son días no hábiles. […]» - La subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 4 de diciembre de 2021, confirmó lo resuelto en primera instancia, al considerar: «[…] En este orden de ideas, para la Sala es claro que el demandante señaló que el presunto daño derivó del nombramiento que realizó la FGN, es decir, que la vulneración cesó en el momento en que la señora Nelly Suarez Bernal en el cargo de Auxiliar II, al cual aspiró en la Convocatoria No. 15 de 2008 adelantada por la Fiscalía General de la Nación y del plenario se puede advertir que el nombramiento fue realizado el 12 de julio de 2017, mediante la resolución No.0-2431.
En este caso, los argumentos del apelante no tienen fundamento legal ni jurisprudencial de prosperar en el sentido de contabilizar la caducidad desde el momento de la posesión del demandante en razón a que la pretensión manifiesta una demora en el nombramiento, y porque la posesión es una acción que se encuentra en cabeza del interesado y extender el término hasta que el concursante decidiera posesionarse, sería flexibilizar el fenómeno jurídico hasta que el actor decidiera culminar su proceso derivado del concurso y claramente ello no es aceptable por esta Corporación. Ahora bien, teniendo claro que el daño habría cesado con el nombramiento de la señora Nelly Suarez Bernal el término de la caducidad de acuerdo al literal i del numeral 2° del artículo 164 del CPACA empezaría a computarse a partir del 12 de julio de 2017, y por lo tanto el demandante tenía hasta el 13 de julio de 2019, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de reparación directa con el fin de que le fueran resarcido los derechos que presuntamente fueron vulnerados.
Así las cosas, tal y como esta demostrado la parte demandante radicó solicitud de conciliación ante el Ministerio Público el día 6 de agosto de 2019 (f. 34 c1), y la demanda fue radicada el 25 de noviembre de 2019 (f. 1 c.1), actuaciones que fueron realizadas cuando ya había operado la caducidad razón por la que se confirma decisión de primera instancia, por los argumentos expuestos.
Se pone de presente que estos argumentos han sido adoptados por la Sala de la sección en decisión del 27 de mayo de 2020, demandante: Daniel Arturo Rodríguez Mora, expediente: 2018-00462, MP. Olga Cecilia Henao Marín. Igualmente, en las sentencias que se han proferido relacionado con caso similar al de la presente demanda, al realizar análisis del presupuesto de la caducidad se ha adoptado la misma postura. […]» De la solución planteada al caso concreto.
Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa cuestionado en sede de tutela por la parte actora, así como la providencia atacada, previo a pronunciarse sobre el reclamo constitucional formulado, la Sala considera necesario efectuar unas consideraciones respecto a los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y el fenómeno de la caducidad en materia de reparación directa, como a continuación se hará, en atención a que la vía de hecho alegada guarda relación directa con la posibilidad de la entrada efectiva al servicio de justicia en condiciones de igualdad en cuanto a asuntos de contornos similares.
Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por la parte tutelante y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado, sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».
A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.
Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.
(…) En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem.
Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.
Del fenómeno de la caducidad. Una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, en los medios de control contenciosos, de que opere el fenómeno de la caducidad. Respecto al fenómeno de caducidad la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 8 de marzo de 2012, con ponencia del Doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado No. 05001-23-31-000-2001-03577-01(1979-11) sostuvo que: «[…] La caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial […]».
La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]».
Específicamente, en cuanto a la acción contenciosa administrativa de reparación directa, el literal i), numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A., dispone: «[…] La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […]».
En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, entonces, podemos afirmar que los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se de prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas y reciba una decisión restitutoria de sus derechos. En ese orden de ideas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del Código General del Proceso, las normas procesales son de orden público y no pueden ser desconocidas por los funcionarios o los particulares, por lo tanto, en la medida en que el objeto de la caducidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, no puede argumentarse en el presente asunto que, con la excusa de dar prevalencia al derecho sustancial, se desconozcan las formas, máxime cuando el derecho de acceso a la administración de justicia implica el deber de actuar oportunamente so pena de que las situaciones no puedan ser controvertidas en vía judicial. - Así pues, se observa que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito inicial, más allá de una vía de hecho por aplicación de las normas que regulan la caducidad de la acción, están encaminadas a un presunto desconocimiento del precedente horizontal que vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia y a la igualdad respecto a personas que se encuentran en condiciones similares y a los que les fue aplicada una interpretación y una regla decisional diferente, razón por la cual es pertinente efectuar algunas consideraciones al respecto.
De presunto desconocimiento del precedente. Así para resolver el cargo planteado es necesario recordar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente.
Por su parte, la Corte Constitucional ha demarcado lo que se entiende por precedente judicial, horizontal y vertical, y constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] Por precedente se ha entendido, por regla general, aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. […] La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el horizontal y el vertical.
El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores. […] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]».
En cuanto a un desconocimiento del precedente horizontal, debe precisarse que la parte actora esbozó tal argumento al invocar las providencias del 20 de agosto de 2020, radicado 11001333603420190029701; 14 de octubre de 2021, radicado 11001333603820190033001; y, 28 de mayo de 2020, 11001333603420190018701, proferidas por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
De tal manera, esta Sala evidencia que en el asunto mencionado otra de las subsecciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo la oportunidad de estudiar algunas demandas de reparación directa que otros demandantes promovieron contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles el día 15 de julio de 2015.
En aquellas oportunidades, se consideró que la caducidad de la acción debía contabilizarse a partir de la fecha de posesión del demandante, para lo que expuso lo siguiente: «[…] La Sala recuerda que los hechos de la demanda relatan que Ingrid Isabel Romero Ávila, se presentó a concurso de méritos convocada por la Fiscalía General de la Nación, en el año 2008 en el cargo de Profesional de Gestión II, y el 13 de julio de 2015, salió la lista de elegibles en la cual estuvo como seleccionada la demandante.
Sin embargo, solo hasta el 12 de julio de 2017 se expidió la Resolución No. 0-02431 a través de la cual se realizó el nombramiento en periodo prueba de prueba de la actora, y el 14 de agosto de 2017 se efectuó su posesión al cargo de Profesional de Gestión II en la entidad demandada. De otra parte, la Sala observa que lo pretendido por la demandante es la declaratoria de responsabilidad administrativa de la Fiscalía General de la Nación por los daños y perjuicios causados como consecuencia del retardo injustificado de nombramiento al cargo del cual tenía derecho por haber superado el concurso de méritos satisfactoriamente desde el 13 de julio de 2015.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra, contrario a lo expresado por el a quo, que el daño antijurídico alegado en la demanda deviene del retardo injustificado del nombramiento en el cargo de Profesional de Gestión II que alcanzó gracias al concurso de méritos del cual tenía derecho desde el 13 de julio de 2015 y que solo se efectuó su nombramiento hasta el 12 de julio de 2017 formalizándose a través de la posesión el 14 de agosto del mismo año. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala le asiste la razón al recurrente al determinar que el daño antijurídico alegado por la demandante fue conocido desde la fecha en la que se realizó la posesión al cargo, por cuanto acorde con lo que ha considerado la Corte Constitucional “el funcionario sólo adquiere los derechos y deberes propios del cargo en el momento en que tome posesión del mismo, por ser el nombramiento un acto-condición que se formaliza con el hecho de la posesión” Así mismo, lo ha considerado la sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia: Respecto a la naturaleza jurídica del acto de nombramiento, esta Corporación ha señalado que se trata de un acto condición que está sujeto a la verificación de unos presupuestos legales que conducen a formalizar el nombramiento y a completar la investidura de servidor.
En las anteriores condiciones, el acto de nombramiento no crea o modifica la situación jurídica de un particular, ni reconoce un derecho de igual categoría. Por tanto, el funcionario nombrado sólo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye derecho subjetivo alguno, solo decide que una persona, el nombrado, quedará sometida a un determinado régimen general, legal o reglamentario, una vez haya accedido a la posesión en el cargo.
De tal modo, el acto de posesión de la demandante formalizó el nombramiento que había sido retardado injustificadamente por la entidad demandada, por cuanto fue el momento a partir del cual cesó la omisión endilgada a la entidad demandada, por lo que el terminó de caducidad de los dos (2) años, debe contarse a partir del día siguiente de la expedición del acto de posesión del 14 de agosto de 2017, esto hasta el 15 de agosto de 2019.
De tal modo, encuentra la Sala que en el asunto bajo estudio no operó el fenómeno de la caducidad, pues se observa que la solicitud de conciliación prejudicial, que suspende el termino de caducidad, se radicó el 22 de julio de 2019 ante la procuraduría delegada, es decir, cuando faltaban 22 días para que operará la caducidad. Así teniendo en cuenta que la conciliación prejudicial fue declarada fallida el 24 de septiembre de 2019, y recibida por el demandante el 30 de septiembre del mismo año, la oportunidad para demandar se extendió hasta el 21 de octubre del año mencionado.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 7 de octubre de 2019, la misma se presentó dentro de la oportunidad prevista en la norma. En consecuencia, la Sala revocará la decisión adoptada el 19 de diciembre de 2019, por el juez de primera instancia, mediante la cual rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa, y en su lugar ordenará al a quo analizar los demás presupuestos para la admisión de la demanda. […]».
Citados los argumentos expuestos por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se evidencia que estos difieren de la motivación expuesta por la subsección B de la misma corporación, hoy accionada, en la providencia del 21 de diciembre de 2021, cuestionada en sede de tutela. Lo anterior, en la medida en que, de un lado, en los pronunciamientos emitidos por la subsección A se estableció que «[…]el acto de posesión de la demandante formalizó el nombramiento que había sido retardado injustificadamente por la entidad demandada, por cuanto fue el momento a partir del cual cesó la omisión endilgada a la entidad demandada […]», mientras que la decisión judicial cuestionada, la subsección B, concluyó: «[…] los argumentos del apelante no tienen fundamento legal ni jurisprudencial de prosperar en el sentido de contabilizar la caducidad desde el momento de la posesión del demandante en razón a que la pretensión manifiesta una demora en el nombramiento, y porque la posesión es una acción que se encuentra en cabeza del interesado y extender el término hasta que el concursante decidiera posesionarse, sería flexibilizar el fenómeno jurídico hasta que el actor decidiera culminar su proceso derivado del concurso y claramente ello no es aceptable por esta Corporación. […]».
En vista de lo anterior, es pertinente precisar que el juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural, que también ejerce una de origen constitucional.
Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.
De lo expuesto, no se observa falta de congruencia o una interpretación desmesurada de los preceptos llamados a orientar el pronunciamiento de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no se observa una posición unificada respecto al conteo del término de caducidad en asuntos como el de marras y, así mismo, tampoco una línea pacífica de discusión al respecto de las diferentes salas de decisión de la sección tercera de esa Corporación; razón por la cual no es posible concluir que aquella desconociera su propio precedente.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultan razonables sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la providencia emitida por la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.
En suma, las reglas de derecho aplicables al caso fueron razonadamente elegidas, esto es, el tribunal dio cuenta detallada del porqué de su decisión. No hay, entonces, falta de aplicación de los preceptos llamados a orientar la decisión, ni se incurrió en una interpretación absurda o desmesurada de los preceptos que orientan el cómputo del fenómeno de caducidad, cuando se alega un daño por la demora en el nombramiento en un empleo al cual se accedió por concurso de méritos.
Ahora, es claro que la simple discrepancia de criterios entre la promotora del amparo constitucional y las razones de la providencia atacada es insuficiente para quebrar la autonomía de que goza el juez natural para tomar las decisiones de las que este es responsable desde la perspectiva penal, patrimonial y disciplinaria. Atendiendo lo anteriormente expuesto, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegitima, de tal forma que la providencia acusada no adolece de desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo, por ello la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo deprecado por la señora Nelly Suárez Bernal en la acción de tutela promovida contra la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.