Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela formulada por María Torcoroma Contreras Lleras, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela María Torcoroma Contreras Lleras, en nombre propio, promovió acción de tutela en la que solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A con ocasión del auto del 5 de mayo de 2025, que revocó la providencia dictada el 25 de junio de 2024 mediante la cual el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá embargó la cuenta de ahorros No. 004800391056 del banco Davivienda cuyo titular es la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE.
Lo anterior, en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado número 11001- 33-35-024-2022-00022-01. 2. Hechos El escrito de tutela se sustenta en los siguientes hechos1 2.1. Mediante sentencia del 28 de abril de 2018, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la existencia de un contrato realidad y ordenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE pagar a la demandante una 1 Ibídem. / actuaciones del proceso de acción de grupo incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001333502420220002 2012500023 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 indemnización equivalente a todas y cada una de las acreencias salariales y prestaciones sociales percibidas por una fisioterapeuta de planta; asimismo, ordenó pagar los aportes a pensión y salud con las diferencias entre lo que correspondía pagar y lo aportado por la demandante para el lapso comprendido entre el 5 de mayo de 2003 y el 31 de julio de 2014.
Dicha decisión fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 22 de agosto 2019. 2.2. Con el propósito de dar cumplimiento a las referidas decisiones, la entidad demandada profirió la Resolución 146 de 2019 en la que reconoció la suma de $98.445.870, distribuida de la siguiente manera; i) $36.177.811 a favor de la demandante; ii) $19.480.359 con destino a su apoderado; iii) $24.810.600 dirigido a AFP Colfondos, y iv) $17.977.100 para la ESP Salud Total. 2.3.
No obstante, la señora Contreras Lleras consideró que la suma adeudada ascendía a $201.215.257 y, en tal sentido, promovió una demanda ejecutiva, a la que se le asignó el radicado número 11001-33-35-024-2022-00022-01. En el marco de dicho trámite, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá dictó el auto del 25 de junio de 2024, a través del cual decretó el embargo de la cuenta de ahorros No. 004800391056 cuyo titular es la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE.
Sin embargo, mediante proveído del 5 de mayo de 2025 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión, al dar prevalencia a una certificación de la misma entidad en la que indicó que la mencionada cuenta tenía el carácter de inembargable. 3. Pretensiones y argumentos de tutela 3.1. En su demanda de tutela la parte actora solicitó al juez constitucional i) amparar sus derechos fundamentales.
Como consecuencia de ello pidió dejar sin efectos el auto del 5 de mayo de 2025 y que se ordene al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá que restablezca la medida cautelar de embargo. 3.2. Como fundamento de sus pretensiones la parte actora indicó que la decisión cuestionada incurrió en i) defecto fáctico al dar mayor valor probatorio a la certificación expedida por la entidad ejecutada; ii) defecto sustantivo, debido a una interpretación irrazonable del artículo 594 del Código General del Proceso; y iii) desconocimiento del precedente, dado que el Tribunal desconoció su propio criterio, que había sido adoptado “en el expediente Gallo”.
Agregó que el auto del 5 de mayo de 2025 cerró la posibilidad del uso de un mecanismo efectivo para lograr el pago de la obligación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4. Trámite de tutela e intervenciones 4.1.
Mediante auto del 30 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela, se negó la medida cautelar solicitada y se dispuso la vinculación como tercera con interés de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE. Asimismo, se solicitó la remisión al trámite constitucional expediente identificado bajo el número de radicado 11001-33- 35-024-2022-00022-01. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A2 solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo. Para ello argumentó que la parte actora insisten en la embargabilidad de los recursos cuyo titular es la entidad ejecutada, pese a que esto ya fue decidido en la providencia criticada. Por ende, indicó que la tutela se pretende usar como una instancia adicional del proceso, con el fin de discutir la decisión que resultó adversa a sus intereses. 4.3.
El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá3 remitió el proceso ejecutivo en medio digital. 4.4. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE guardó silencio a pesar de haber sido notificada. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de María Torcoroma Contreras Lleras, al ser la titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actuó como demandante en el trámite de la demanda ejecutiva adelantada bajo el radicado núm. 11001-33-35-024-2022-00022-01. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por cuanto fungió como juez de segunda instancia dentro del proceso mencionado, y fue su actuación a la que la parte accionante atribuyó la vulneración de su garantía constitucional. 2 Índice 00009 del aplicativo SAMAI. 3 Índice 00008 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
En caso afirmativo, se procederá realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20054 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela5 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto6.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 6 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 6 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”7. 4.1.
Subsidiariedad Resulta importante recordar que la subsidiariedad está definida expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 19918. Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, el cumplimiento de este requisito se hace aún más exigente, en aras de evitar que el amparo se use como un mecanismo alternativo o supletorio de los medios ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario;
(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos atiendan un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial9.
Sobre el particular, en la sentencia T - 401 del 2019, la Corte Constitucional precisó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “[ ] (i) cuando el asunto está en trámite10; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya). 5.
Caso concreto La Sala anuncia que en el presente asunto no se superó el requisito de subsidiaridad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al analizar las actuaciones del expediente del proceso ejecutivo, se advierte lo siguiente: 7 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 8“Artículo 6.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”. 9 Cfr. Corte Constitucional sentencia T-598 de 2003. 10 Enunciado también en la sentencia T -053 de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 - La accionante presentó demanda ejecutiva11 en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, con el fin de lograr el cobro de la obligación contenida en la sentencia del 23 de abril de 2018 dictada por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en providencia del 22 de agosto de 2019. - El asunto fue repartido, en primera instancia, al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, que en auto del 10 de noviembre de 2022 libró mandamiento de pago. - En desarrollo del proceso, dicha autoridad dictó la providencia del 25 de junio de 2024 que decretó el embargo de los dineros legalmente embargables que la entidad ejecutada tenga o llegare a tener en la cuenta de ahorro No. 004800391056 del Banco Davivienda. - Inconforme con dicha decisión, la Subred Integra de Servicios de Salud Sur ESE interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. - El juzgado, en proveído del 2 de diciembre de 2024 resolvió en forma desfavorable la reposición y concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. - Mediante providencia del 5 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A revocó el decreto de la medida cautelar adoptado en auto del 25 de junio de 2024.
Ahora, dado que el recurso de apelación fue concedido en el efecto devolutivo, la actuación del proceso ejecutivo continuó su curso. En ese contexto, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá dictó sentencia de primera instancia el 2 de mayo de 2025 mediante la cual ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la accionante y en contra de la ESE ejecutada, por la suma de $16.782.522.
Igualmente, dispuso que cualquiera de las partes presentara la liquidación del crédito en los términos del numeral 1 del artículo 446 del Código General del Proceso. 5.2. Las incidencias procesales mencionadas, evidencian que el proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 11001-33-35-024-2022-00022-01 se encuentra en trámite, dado que mediante auto del 16 de junio de 202512 referido Juzgado concedió, en el efecto suspensivo, los recursos de apelación que en contra de la 11 En la cual solicitó se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR -E.S.E.-, por i) la suma de $102.741.169, por concepto de prestaciones sociales devengadas por un empleado de planta hasta el mes de septiembre de 2021. 12 Índice 00111 de expediente ejecutivo en el aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia del 2 de mayo de 2025 interpusieron tanto la parte ejecutante como la ejecutada. Por otra parte, conviene precisar que, en todo caso, también se encontraría pendiente el agotamiento de la etapa de liquidación del crédito regulada en el artículo 446 numeral 1 del Código General del Proceso.
Sobre el particular, la norma establece las siguientes actuaciones dentro de la referida etapa i) las partes podrán presentar la liquidación con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación; ii) de la misma se correrá traslado a la contraparte en la forma prevista en el artículo 110 por el término de tres (3) días; iii) vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación a través de auto que solo será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva.
En consonancia con lo anterior, resulta importante señalar que el artículo 599 del CGP dispone que “desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado”. La norma no impone un límite temporal para pedir el decreto de medidas cautelares. 5.3. En consecuencia, al encontrarse el proceso ejecutivo en curso, resulta claro que la parte accionante conserva la facultad de solicitar el decreto de medidas cautelares con el fin de asegurar el cumplimiento de la obligación, una vez finalice la etapa de liquidación del crédito.
De ese modo, la Sala no puede desconocer el carácter residual y subsidiario de la solicitud de a amparo, pues implicaría invadir la órbita de competencias del juez natural del asunto, así como una obstaculización del análisis de los argumentos aún pendientes de resolución. En tal sentido, y a partir de las particularidades procesales expuestas en precedencia, se advierte la improcedencia de esta acción tutela dado que no superó el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por María Torcoroma Contreras Lleras en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02942-00 Accionante: María Torcoroma Contreras Lleras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sección Segunda, Subsección A, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado SFGS