w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia Demandado: Departamento del Chocó Tema: Reconocimiento de cesantías definitivas y sanción moratoria.
Acto no enjuiciable SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que declaró probada la excepción de prescripción. II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 La señora Emiliana Palacios Valencia en ejercicio del medio de 1 Folios 1 a 11, 33 a 41. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 2, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Se declare la nulidad del acto ficto, producto del silencio administrativo negativo, respecto de la petición del 31 de octubre de 2012.
Como consecuencia de la anterior declaración, pidió que se ordene al departamento del Chocó reconocer el acuerdo de pago que suscribió con ella, en el cual aceptó que le adeuda la suma de $337.869.053, por concepto de cesantías definitivas y sanción moratoria; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188, 192, 195 del CPACA y de la Ley 50 de 1990 Fundamentos fácticos La demandante relató que (i) estuvo vinculada al departamento del Chocó como Secretaria de Gobierno y Desarrollo Comunitario desde el 21 de junio de 1996 hasta el 16 de febrero de 1997;
(ii) por Resolución 2153 del 30 de diciembre de 1997, le fue reconocida la suma de $1.422.953 por concepto de cesantías definitivas; (iii) por Resolución 2906 del 20 de diciembre de 1999, se le ordenó el pago de un día de salario por cada día de mora en el pago de la aludido auxilio, desde el 4 de marzo de 1998; (iv) en el marco del proceso ejecutivo que adelantó para hacer efectivo el pago de los anteriores actos administrativos 2000-407, suscribió con la administración un acuerdo de transacción por valor de 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia $337.869.053 y (v) el 31 de octubre de 2012, solicitó de la demandada el pago del anterior monto, sin obtener respuesta alguna, lo cual configuró el acto ficto controvertido.
Normas violadas y concepto de violación La actora citó como disposiciones violadas las Leyes 23 de 1991, 446 de 1998, 640 de 2001, 244 de 1995, 1071 de 2006, 6a de 1945, 65 de 1946, 50 de 1990 y 57 de 1887; los Decretos 2651 de 1991, 1818 de 1998, 2511 de 1998, 1160 de 1947, 2567 de 1946, 3118 de 1968, 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978; «y demás normas aplicables al caso».
Sostuvo que por la difícil situación financiera del departamento del Chocó, en el marco del proceso ejecutivo 2000-407, suscribió con ese ente territorial un acuerdo de transacción por valor de $337.869.053, el cual cubría sus cesantías definitivas y la sanción moratoria que se generó. La demanda hasta la fecha no ha cumplido con lo acordado. 2.CONTESTACIÓN 3 El departamento del Chocó se opuso a las pretensiones de la demanda, porque el acuerdo de transacción a que alude la señora Emiliana Palacios Valencia no tiene validez, si se atiende que no fue firmado por el gobernador de la época de los hechos y no se conoce con exactitud la fecha en la que se efectuó la presentación personal de ese arreglo. 3 Folios 103 a 107.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia En este caso es evidente que lo pretendido se encuentra prescrito.
3. AUDIENCIA INICIAL 4 El Tribunal Administrativo del Chocó, en diligencia del 5 de abril de 2017, (a) determinó que no existe ninguna irregularidad que genere nulidad; (b) trasladó el análisis de la prescripción a la sentencia y (c) fijó el litigio, en los siguientes términos: Corresponde a la Sala establecer la ilegalidad del acto ficto [ ] como resultado de la petición del día [31 de octubre de 2012], por medio del cual el departamento del Chocó niega el pago de la sanción moratoria a la señora Emiliana Palacios Valencia y, si como consecuencia de ello, resultan procedentes las declaraciones que a título de restablecimiento del derecho se efectúan en la demanda.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 5 El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia proferida el 28 de junio de 2018, (i) declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales y (ii) condenó en costas a la actora, con sustento en las siguientes consideraciones: A la jurisdicción no le corresponde «pronunciarse sobre la legalidad del acuerdo que reconoció las prestaciones de la demandante, sino del acto acusado de ilegal en el proceso de la referencia, esto es, el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo en que incurrió el departamento del Chocó al no dar respuesta del 31 de octubre de 2012 [ ]».
El ente demandado debió cancelar las cesantías definitivas a más tardar el 9 (sic) de marzo de 1998, pero como no lo hizo incurrió 4 Folios 122 a 130. 5 Folios 304 a 310. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia en mora, la cual es penalizada por «un día de salario por cada día de retardo».
La accionante contaba con tres años para reclamar a partir de la data en que la obligación se hizo exigible (9 (sic) de marzo de 1998); sin embargo, acudió a la administración el 31 de octubre de 2012, cuando su derecho estaba prescrito, «pretendiendo revivir términos». Que si bien es cierto que el departamento del Chocó suscribió un acuerdo de pago el 4 de marzo de 2011, también lo es que este se realizó «sobre una obligación que ya se encontraba extinguida por el transcurso del tiempo» y, por ende, «desprovista de la potencialidad jurídica requerida para reclamar su pago coactivamente con el concurso de la jurisdicción».
Condenó en costas a la accionante «por la no prosperidad de las pretensiones de la demanda».
6. EL RECURSO DE APELACIÓN 6 La señora Emiliana Palacios Valencia apeló la anterior decisión para que sea revocada y se acceda a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Presentó una demanda ejecutiva laboral, la cual cursó en el Juzgado Segundo Laboral de Quibdó, en el cual no se libró mandamiento de pago.
Decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior del Chocó. 6 Folios 314 a 316. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia «Las cesantías al igual que la sanción moratoria no han prescrito». Lo que se «quería era militar el oficio del 31 de Octubre de 2012, donde se ponía de presente al señor Gobernador lo pactado en el acuerdo, y no las resoluciones porque estas no tenían valor frente al acuerdo, solo estaban de prueba para demostrar» el origen de las obligaciones insatisfechas.
7. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA El ponente, por autos del 16 de enero 7 y 26 de marzo de 2019 8, admitió el recurso de apelación interpuesto por la actora y corrió traslado en los términos del numeral 4º del artículo 247 del CPACA. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio 9. III. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 7 Folio 410. 8 Folio 416. 9 Folio 421. 10«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la apelante.
2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con el recurso de apelación, se circunscribe a establecer si el acto ficto enjuiciado es nulo, al negar el pago del acuerdo al que llegó con la administración, relativo a las cesantías definitivas y la sanción moratoria reconocidas por las Resoluciones 2153 de 1997 y 2906 de 1999, máxime cuando estos emolumentos no están prescritos.
Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y (ii) caso concreto. 2.1. Marco normativo La Ley 244 de 1995, en su artículo 1, estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, que han de contarse desde la fecha de radicación de la solicitud que se haga en tal sentido, en todo caso, determinó que en el 11 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audi encia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia evento de que la solicitud esté incompleta, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.
El artículo 2 ibidem determinó que una vez se encuentre en firme el acto de reconocimiento de cesantías definitivas, la administración cuenta con el término de cuarenta y cinco días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo, en el equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
Sobre el particular, resulta importante evidenciar los argumentos que sirvieron de soporte a la exposición de motivos que dio origen a la sanción moratoria consagrada en la aludida ley, en especial, los siguientes: […] la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites.
Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor. Además de este factor de corruptela y tras la tortuosa espera, cuando al final se paga al trabajador su cesantía, tan sólo se le entrega lo que certificó la entidad patronal meses, y hasta años, atrás, al momento de la liquidación. Ni un peso más. No obstante que la entidad pagadora, los Fondos, durante todo ese tiempo han Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia estado trabajando esos dineros a unos intereses elevados, con beneficio para la institución, pero sin ningún reconocimie nto para el trabajador 12.
La Ley 1071 de 2006, en torno al pago de las cesantías definitivas y parciales 13 de los servidores públicos, en sus artículos 4 y 5 determinó lo siguiente: Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. 12 Gaceta del Congreso año IV – núm. 225 del 5 de agosto de 1995. 13 Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.
El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: « Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías p arciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. / - 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Según lo previsto en el artículo 2, los destinatarios de la Ley 1071 de 2006, son: […] los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro (negrita fuera del texto). 2.2. Caso concreto De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: ➢ El 12 de junio de 1996, el gobernador del Chocó mediante Decreto 436, nombró a la señora Emiliana Palacios Valencia como Secretaria de Gobierno 14.
Plaza de la que tomó posesión el 21 de junio de 1996 15. ➢ El 17 de febrero de 1997, el gobernador del Chocó a través del Decreto 126, aceptó la renuncia de la demandante al 14 Folio 43. 15 Folio 44. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia cargo de Secretaria de Gobierno y de Desarrollo Comunitario 16. ➢ El 30 de diciembre de 1997, el gobernador del Chocó mediante Resolución 2153, le reconoció a la actora la suma de $1.422.953 por concepto de cesantías definitivas 17, así: Tiempo servido: 21 de junio de 1996 al 16 de febrero de 1997 Equivalencia: 7 meses y 26 días Factor de liquidación 0,65555 [ ] SALARIO BASE POR FACTOR: $2.170.625.oo x 0,65555= $1´1422.953.oo ➢ El 20 de diciembre de 1999, el gobernador del Chocó por Resolución 2906, ordenó pagar a favor de la accionante la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 199518, en los siguientes términos: Que mediante Resolución No. 2153 del 30 de diciembre de 1997, se liquidó y se ordenó el pago de unas cesantías definitivas a favor de la Doctora EMILIANA PALACIOS VALENCIA [ ] Que hasta la fecha dichas cesantías no han sido canceladas, por tanto es obligación de la Administración Departamental dar cumplimiento a la Ley 244 de 1995.
Que dicha sanción debe ser reconocida por parte de la Administración Departamental desde el 4 de marzo de 1998 [ ] fecha desde la cual se [ ] se encuentra en mora de hacer tal reconocimiento. ➢ El 31 de octubre de 2000, la demandante presentó un proceso 16 Folio 42. 17 Folios 23 y 24, 18 Folios 22 y 25. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia ejecutivo laboral en contra del departamento del Chocó con miras a que se paguen las cesantías definitivas y la sanción moratoria reconocidas a través de las Resoluciones 2153 de 1997 y 2906 de 1999 19. ➢ El 2 de noviembre de 2000, el Juzgado Único Laboral del Circuito del Quibdó admitió la anterior demanda ejecutiva laboral20. ➢ El 2 de marzo de 2001, el Juzgado Único Laboral del Circuito del Quibdó, dentro del radicado 2000-407, libró mandamiento de pago por la suma de $60.000.000 y decretó el embargo y secuestro de dineros del departamento del Chocó 21. ➢ El 12 de julio de 2008, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó por auto interlocutorio 16721, decretó el embargo y retención de dineros hasta la suma de $60.000.000, dentro del radicado 2000-40722. ➢ El 16 de septiembre de 2010, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó por medio de auto interlocutorio 933 23, (i) declaró parcialmente probada la excepción de «INEXISTENCIA DEL TÍTULO BASE DE EJECUCIÓN, esto es, únicamente respecto de la Resolución No. 2906 del 20 de diciembre de 1999»;
(ii) modificó el mandamiento de pago y ordenó «SEGUIR adelante la ejecución para el pago de la obligación contenida en la Resolución 2153 del 30 de 19 Folios 140 a 142. 20 Folios 149. 21 Folios 152 y 153. 22 Folio 343. 23 Avocó conocimiento porque se declaró fundado un impedimento. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia diciembre de 1997 por la suma de MILLÓN CUATROCIENTOS VEINTIDÓS MIL NOVECIENTOS CINCUENTRA Y TRES PESOS (1.422.953.oo) ML por concepto de cesantías» 24.
Lo anterior, fundado en lo que sigue: Así las cosas, este despacho tal como quedó anotado, en la eventualidad de discutirse la oportunidad de allegar el documento referido, considera que la copia simple allegada por la parte demandante se hizo con el fin de demostrar la autorización de ordenador del gasto discutida en asunto, para que se haga valer el título ejecutivo como tal, pero esta no tiene las características establecidas en la norma arriba transcrita, para que se repute como auténtica y así lo dijo la H. Corte Suprema de Justicia, en cuanto a que en materia laboral en todos los procesos los documentos o sus reproducciones simples aportados por las partes con fines probatorios se reputan auténticos, pero, siempre y cuando no se pretendan hacer valer como título ejecutivo.
Bajo estos argumentos se declarará probada parcialmente la excepción propuesta por el departamento del Chocó, es decir en lo referente a la argumentación contra la Resolución No. 2906 del 20 de diciembre de 1999. Colorario de lo anterior este despacho dispondrá modificar el auto No. 179 del 2 de marzo de 2001, proferido por el Juzgado Único Laboral del Circuito del Quibdó, mediante el cual se dictó orden de pago por la suma de $60.000.000 y, en su defecto, se ordena seguir adelante la ejecución por la suma de $1.422.953.oo, obligación que se encuentra contenida en la Resolución 2153 del 20 de diciembre de 1997 emanada del departamento del Chocó [ ] ➢ El 26 de agosto de 2011, el Tribunal Superior de Quibdó confirmó la anterior decisión 25, con fundamento en lo que sigue: Por lo dicho, no se observa que la mentada resolución (2906), cumpliera con esos criterios, para ser tenida en cuenta como título 24 Folios 203 a 211. 25 Folios 212 a 226.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia ejecutivo complejo, teniendo en cuenta que se aportó, firmada por persona diferente al ordenador del gasto, sin el acto de delegación y cuando el segundo se arrimó al proceso, se hizo en copia simple lo que no puede conllevar de ningún modo a ejecución. De otro lado, llama la atención de la Sala que el decreto de delegación aportado está fechado el 4 de junio de 1998 y la resolución 2906, tiene fecha del 20 de diciembre de 1999, períodos diferentes y en los cuales los administradores del gasto eran distintos, en el primero el Dr. FRANKLIN ORLANDO MOSQUERA MONTOYA y en el segundo el Dr. LUIS GILBERTO MURILLO URRUTIA, además no se expresa en el decreto 0461 el nombre del Secretario de Gobierno de la fecha y no se entiende cómo un acto administrativo de delegación puede ser tan extenso en el tiempo, máxime con dos mandatarios dif erentes.
Así las cosas, deviene la deficiencia parcial del título, esto es de la segunda resolución para el caso que nos ocupa -acto administrativo- número 2906 del 20 de diciembre de 1999. Atendiendo las razones expuestas, se tiene que el título ejecu tivo RESOLUCIÓN 2906 DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2009, aportado como base de recaudo de la obligación es INSUBSISTENTE, por lo cual la Sala confirmará la decisión de primera instancia tomada a través del auto interlocutorio No. 0933 del 16 de septiembre de 2010, mediante la cual se declarará probada parcialmente la INEXISTENCIA DEL TÍTULO DE RECAUDO BASE DE LA EJECUCIÓN. ➢ El 4 de marzo de 2011, la Asesora Jurídica del departamento del Chocó y la actora suscribieron un acuerdo de transacción, en el marco del aludido proceso ejecutivo laboral 2000-407, en el que se convino la cancelación de unas sumas por concepto de cesantías definitivas y sanción moratoria 26, así: REF: EJECUTIVO LABORAL DE EMILIANA PALACIOS VALECIA Vs. DEPARTAMENTO DEL CHIOCÓ. RADICADO 2000-407.
Que de conformidad con los valores reconocidos en los actos administrativos Resoluciones números 2153 de diciembre 30 de 1997 -cesantías definitivas por $ 1´422.953 y 2906 de diciembre 26 Folios 17 a 19. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia 20 de 1999 -sanción moratoria, la liquidación es la siguient e: Cesantías Definitivas $ 1´422.953 Sanción moratoria, marzo 4 de 1998 a febrero 3 de 2011, en 4.650 días a razón de $72.354 diarios $ 336´446.100 Total $ 337´869.053 Resumen Cesantías Definitivas $ 1´422.953 Intereses del 40 % $ 134´578.440 Total a pagar consignado $ 136´001.393 Que de conformidad con la liquidación anterior, el proceso se transa en la suma de CIENTO TREINTA Y SEIS MILLONES UN MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($ 136´001.393) Mcte, equivalente al Capital y al cuarenta por ciento (40%), condonando el sesenta por ciento (60%). [ ] Forma de pago.- La Gobernación cancelará la suma acordada en dos contados de SESENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($68´000.696) Mcte.
A partir del 30 de junio del presente año. El incumplimiento al presente acuerdo da lugar a que se reactiven los procesos [ ] ➢ El 12 de septiembre de 2011, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Quibdó decretó la terminación del proceso ejecutivo laboral, levantó las medidas cautelares y archivó el expediente 27, por solicitud de la accionante, en los siguientes términos: De conformidad con lo solicitado por el apoderado de la demandante en su escrito que antecede, por medio del cual 27 Folio 233.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia solicita el archivo del proceso por haber llegado las partes a un acuerdo de pago [ ] ➢ El 31 de octubre de 2012, la demandante solicitó del departamento del Chocó «realizar las gestiones administrativas, financieras y presupuestales necesarias, a fin de cumplir a cabalidad con el Acuerdo suscrito entre las partes en cuantía de $136´001.393 Mcte, condonando el pago de los intereses moratorios causados desde el 4 de marzo de 2011 hasta la fecha por valor de $ 68´000.696 Mcte»28. ➢ El 11 de diciembre de 2012, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó por auto interlocutorio 1233, libró, dentro del radicado 2012-0269, mandamiento ejecutivo por la suma de $136.001.393 mcte, «correspondientes a Cesantías Definitivas y la Sanción Moratoria reconocidas y contenidas en Acuerdo de Pago suscrito el 04 de marzo de 2011, más los intereses MORATORIOS desde que se hizo exigible la obligación hasta el pago total de la misma, al igual que las agencias en derecho del proceso ejecutivo» 29. ➢ El 7 de mayo de 2013, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó por auto interlocutorio 198, se abstuvo de «librar mandamiento de pago solicitado por la señora EMILIANA PALACIOS VALENCIA en contra del DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ» 30, máxime cuando la transacción, en las condiciones que fue aportada, no presta mérito ejecutivo y debe ser estudiada en el proceso ejecutivo 2000-407: Lo anterior para concluir que cuando se trata de la transacción 28 Folio 12. 29 Folio 239 y 239 vto. 30 Folios 258 a 260.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia judicial, el título judicial debe ser complejo, comoquiera que se requiere, además del auto que aprueba el acuerdo transaccional. Se puede observar que en el presente asunto no se aportó dicho documento por lo que se predica la insuficiencia del título ejecutivo.
Amén de lo anterior, es oportuno indicar, que existen diferencias al interior del documento de transacción que no permiten tenerlo como título ejecutivo autónomo, veamos: Para el despacho es claro que existe dificultad para determinar la exigibilidad de la obligación, en consideración a que se señala que la primera cuota se cancelará a partir del 30 de junio del presente año, y revisado en su integridad el documento no existen elementos para determinar de qué año se trata, puesto que el mismo no tiene fecha de creación. No se puede determinar si el apoderado judicial de la parte ejecutante, estaba debidamente facultado para transigir, autorización jurídica necesaria para poder disponer de los derechos ajenos. Lo anterior, por cuanto en el presente asunto no se acompañó el poder que contenga la facultad expresa para ello.
Además de lo anterior, expresamente se señala en el referido contrato de transacción en su cláusula décimo primera, que el incumplimiento del acuerdo da lugar a que se reactiven los procesos. En conclusión, considera el suscrito Juez, que el trámite de ejecución deberá adelantarse dentro del proceso ejecutivo 2000- 049 (sic), siempre y cuando la transacción hubiese sido aprobada por el Juez de conocimiento. ➢ El 22 de agosto de 2013, el Tribunal Superior de Quibdó confirmó la anterior decisión 31, con fundamento en lo que sigue: Así pues, al encontrarse que el título ejecutivo carece de requisitos como ser claro y exigible, no puede considerarse que este preste mérito ejecutivo, tal y como lo dispone el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. 31 Folios 266 a 279.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia [ ] Lo pretendido por las partes al celebrar dicho contrato en el trámite de un proceso judicial, era dar lugar a la terminación del mismo, a través de un acuerdo que produciría efectos en el proceso ejecutivo, efectos estos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, deberían ser regulados por el juez del proceso, quien es el facultado para establecer si acepta o no lo acordado por las partes.
Sin embargo, una vez verificada las foliaturas se pudo establecer que no existe prueba en el expediente de que el contrato de transacción haya sido aceptado por el juez del proceso, como tampoco de que dicha aceptación se hubiese anexado como prueba, por lo que no hay lugar a que el contrato de transacción preste mérito ejecutivo. Bajo las anteriores premisas, la transacción celebrada entre la señora EMILIANA PALACIOS VALENCIA y el DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ no presta mérito ejecutivo, toda vez que no existe constancia de que hubiese sido presentada para su aprobación judicial. [ ] Fuerza entonces concluir que en la actuación no se encontró probado que el apoderado judicial de la [aludida] señora se encontrara facultado para celebrar transacción a nombre de esta con el Departamento del Chocó, toda vez que esta facultad no le fue otorgada expresamente en el poder a él conferido el 31 de marzo de 2009, ni se allegó a la actuación memorial poder en el que se acreditara que se hubiese facultado para estos efectos. 2.2.1 Análisis sustancial En primer término, resulta pertinente señalar que esta Corporación ha reiterado que las cesantías definitivas son una prestación unitaria y, por ende, el acto administrativo que las reconoce pone fin a la situación si queda en firme.
De igual forma, el acto expreso que reconoce la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por la dilación en el pago de las cesantías, puede ser susceptible de ser enju iciado Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento, dentro del término fijado en el artículo 138 del CPACA.
Ahora bien, cuando no existe controversia respecto del reconocimiento de las cesantías definitivas y de la aludida penalidad, el interesado puede acudir «directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva» 32. En el asunto sub examine, la demandante no cuestionó en sede administrativa ni ante la jurisdicción contencioso administrativa las Resoluciones 2153 del 30 de diciembre de 1997 y 2906 del 20 de diciembre de 1999, que le reconocieron las cesantías definitivas y la sanción moratoria a partir del 4 de marzo de 1998.
De ahí que quedaron en firme y adquirieron carácter ejecutivo o ejecutorio. Lo que comporta que conservan su presunción de legalidad y son suficientes, por sí mismas, para ser ejecutadas. Características que fueron entendidas por la actora, por cuanto acudió al proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de las sumas que se derivan de las mencionadas resoluciones (radicado 2000-407).
El hecho de que la señora Emiliana Palacios Valencia hubiera (i) suscrito un acuerdo de transacción con la asesora jurídica del departamento del Chocó, el 4 de marzo de 2011; (ii) pedido la terminación del proceso ejecutivo 2000-407, como consecuencia de ese arreglo, lo cual obtuvo mediante proveído del 12 de septiembre de 2011 y (iii) quedado, finalmente, sin satisfacer las obligaciones reconocidas a través de las Resoluciones 2153 de 1997 y 2906 de 1999 (radicado 2012-0269), no la facultaba para propiciar un nuevo 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 76001233100020000251301 (2777-2004), M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia pronunciamiento de la administración relativo al pago de sus cesantías definitivas y la sanción moratoria. Lo anterior, porque lo acontecido en los procesos ejecutivos adelantados por la actora no muta la naturaleza unitaria del aludido auxilio ni de la penalidad que se reconoció a partir del 4 de marzo de 1998 y tampoco obliga al departamento del Chocó a decidir, nuevamente, lo que ya resolvió y quedó en firme.
En estas condiciones, la accionante debió llevar hasta su fin la ejecución de las Resoluciones 2153 de 1997 y 2906 de 1999 y no provocar un nuevo pronunciamiento por parte de la administración encaminada a obtener una decisión sobre un derecho ya concedido. En ese sentido, el acto ficto negativo que se cuestiona en esta litis no tendría la virtualidad de haber decidido nada diferente en torno al reconocimiento de las cesantías ni la sanción moratoria, pues el ente territorial demandado ya había expedido actos administrativos en torno a esas obligaciones, las cuales gozan de presunción de legalidad y no son objeto de reproche en este proceso.
Así las cosas, la decisión negativa que se analiza en el asunto sub lite no es enjuiciable con miras a lograr el reconocimiento de las aludidas prestaciones, lo que conlleva declarar probada, de oficio, la excepción de acto no enjuiciable. Decisión que se adopta en atención a lo normado en los artículos 328-4 del CGP y 187 del CPACA.
En efecto, el artículo 328 del GGP, en lo pertinente, indica: El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella (negrita fuera del texto). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia Esta disposición, en concordancia con el artículo 187 del CPACA, posibilita adoptar la decisión que se anuncia, porque el hecho de no haberse demandado, en oportunidad, las resoluciones que definieron las cesantías y la sanción moratoria impide adoptar una decisión de fondo sobre el particular.
Lo cual, no resulta desconocido para la actora por cuanto ella considera que esos actos son el origen de las obligaciones insatisfechas por la parte de la administración.
3. CONDENA EN COSTAS El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Atendiendo esa orientación y de conformidad con lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso, no sería del caso condenar en costas a la actora, en atención a que no se observa su causación, por cuanto la entidad demandada no intervino en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001 23 33 000 2014 90003 02 (5140-2018) Demandante: Emiliana Palacios Valencia de la ley.
F A L L A:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del medio de control instaurado por la señora Emiliana Palacios Valencia en contra del departamento del Chocó. En su lugar, se dispone: DECLARAR PROBADA, de oficio, la excepción de acto no enjuiciable para obtener el pago de las cesantías definitivas y la sanción moratoria, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NO CONDENAR en costas a la demandante.
TERCERO. En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI. Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado