Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1º) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: BUSINESS INSIGHTS S.A.S. Y OTRAS Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – improcedencia para debatir asuntos de mera legalidad relacionados con controversias que se susciten con ocasión de la actividad contractual del Estado; improcedencia incluso como mecanismo transitorio / SUBSIDIARIEDAD – Exige probar que se agotaron los mecanismos judiciales idóneos y eficaces dispuestos por el legislador para la protección de derechos fundamentales.
La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., contra el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 26 de mayo de la presente anualidad, las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad en los procesos de contratación pública y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del proceso de contratación COL1256-P00114.
Formularon las siguientes pretensiones (transcripción textual, con posibles errores incluidos): Primero. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que, como medida provisional mientras se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o de manera definitiva dada la ineficacia del medio ordinario por las razones expuestas, SUSPENDA INMEDIATAMENTE los efectos de cualquier acto administrativo que haya declarado la intención de adjudicar, que haya adjudicado el contrato, o que pretenda la suscripción del contrato derivado del Proceso de Contratación No. CO- L1256-P00114, hasta tanto no se verifiquen y corrijan las irregularidades 1 Se advierte que el 13 de junio de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 denunciadas y se garantice el pleno respeto a los derechos fundamentales de LA ACCIONANTE. Segundo. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que, en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, entregue a LA ACCIONANTE copia íntegra y sin ediciones de la grabación de la audiencia pública de apertura de propuestas económicas del Proceso de Contratación No. CO-L1256-P00114, celebrada el 26 de febrero de 2025, con el fin de garantizar su derecho a la prueba y a la contradicción. Tercero. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que, una vez entregada la grabación mencionada en el numeral anterior y en un término prudencial que se sirva fijar, emita una nueva respuesta, debidamente motivada, congruente y exhaustiva, a la reclamación presentada por LA ACCIONANTE el 9 de mayo de 2025 (citada como DEAJBIDO25-37).
En dicha respuesta, EL CSJ deberá pronunciarse de fondo sobre: a. La presunta irregularidad en la propuesta económica de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. (PwC), específicamente sobre la presentación inicial de cifras parciales, su conformidad con el Formulario FIN-1, y la legalidad de la presunta subsanación verbal en audiencia, contrastándola con la prohibición de la SDP, Sección II, numeral 13.2 (IAC 13.2). b. La evaluación técnica del perfil de la especialista Cecilia María Polo Otero, considerando y refutando (si fuere el caso y con la debida argumentación técnica y jurídica) los estándares internacionales y la evidencia aportada por LA ACCIONANTE sobre la afinidad de su formación con el área de innovación. Cuarto. Como consecuencia de lo anterior, y si de la nueva respuesta y análisis se derivan las irregularidades denunciadas, ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL que revoque cualquier acto de intención de adjudicación o adjudicación a favor de PwC y proceda a reevaluar las propuestas que válidamente continúen en el proceso, o a tomar la decisión que en derecho corresponda, garantizando los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva.
Quinto. PREVENIR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL para que, en lo sucesivo, en todos los procesos de contratación que adelante, se abstenga de incurrir en actuaciones u omisiones que vulneren los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad de trato entre los proponentes, al acceso a la información y a la prueba, y que garantice la debida motivación de sus decisiones, especialmente aquellas que resuelven reclamaciones o controversias. 2.
De la solicitud de amparo y de las pruebas aportadas se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El 24 de diciembre de 2024, el Consejo Superior de la Judicatura invitó, mediante la Solicitud de Propuestas CSJ-CO-L-1256-2502, a presentar ofertas para el suministro de los siguientes servicios de consultoría: «prestar servicios especializados para la implementación de un modelo de células de desarrollo e innovación digital para la Rama Judicial». 4.
El 31 de enero de 2025, se conformó la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN 2 En adelante, la SDP. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., con el objeto de presentar una propuesta para proveer los servicios de consultoría requeridos por el Consejo Superior de la Judicatura. 5.
Durante la audiencia pública de apertura de sobres económicos, que se llevó a cabo el 26 de febrero de 2025, se evidenció que la propuesta económica presentada por PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S —sociedad que, a la larga, fue designada como posible adjudicataria del contrato, por haber obtenido el mejor puntaje de acuerdo con los criterios fijados en la SDP—, contenía un error que modificaba sustancialmente su oferta, pues en el valor total de la misma no se incluyó el concepto de «costo variable». 6.
De acuerdo con lo narrado en el escrito de tutela, el Consejo Superior de la Judicatura permitió, de manera irregular, que PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. enmendara la irregularidad advertida, a pesar de que, para ese momento, el término para presentar modificaciones a las propuestas había vencido. Por lo tanto, en la propuesta inicial, la sociedad mencionada presentó una oferta con una «cifra artificialmente disminuida», lo que constituyó un «incumplimiento material de las exigencias para la presentación de la propuesta económica». 7.
El 24 de abril siguiente, el Consejo Superior de la Judicatura notificó a la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. su intención de adjudicación del contrato a la sociedad PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. 8.
Lo anterior, según lo expresado en el escrito de amparo, no resultaba procedente debido a las irregularidades en la modificación de la propuesta económica, así como a la omisión en la valoración adecuada de la «formación y experticia de la profesional Cecilia María Polo Otero», postulada como especialista en Metodologías de la Innovación en su propia propuesta. 9.
Para acreditar la supuesta irregularidad ocurrida durante la audiencia pública de apertura de sobres económicos, la unión temporal que conformaban las accionantes solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que le remitiera copia íntegra de la grabación de la referida diligencia. 10. El 9 de mayo de 2025, las sociedades accionantes, a través del representante de la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., formularon reclamación contra la intención de adjudicación que les fue notificada, en la que pusieron de presente las supuestas irregularidades en la calificación de un perfil presentado en su propuesta y el incumplimiento de los criterios establecidos en la SDP, en relación con la modificación de la propuesta económica por parte de la posible adjudicataria del contrato. 11.
Mediante comunicación DEAJBIDO25-52, del 20 de mayo del año en curso, la entidad accionada dio respuesta la solicitud y a la reclamación antes mencionadas. Adujo que las de conformidad con las Políticas de Adquisiciones del Banco Interamericano de Desarrollo – entidad que financiaba la contratación de los consultores – las grabaciones Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 requeridas tenían reserva y gozaban de confidencialidad, por lo que no podían ser compartidas con otros proponentes.
Asimismo, informó que el comité de evaluación mantuvo la calificación inicial de su propuesta, en relación con la reclamación asociada a la valoración del perfil profesional de especialista en metodologías de innovación. 12. A juicio de las sociedades accionantes, la comunicación anterior no constituye una respuesta de fondo a sus reclamaciones, lo que, sumado a las irregularidades advertidas durante el proceso de adjudicación, desconoce los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva que rigen la contratación estatal y afecta directamente sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 13.
En consecuencia, las sociedades accionantes instauraron acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad en los procesos de contratación pública y de acceso a la administración de justicia de y solicitó que se decretara la suspensión provisional del proceso de contratación COL1256-P00114 adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de evitar que se materializara la adjudicación del contrato.
B. Trámite impartido e intervenciones 14. Mediante auto del 29 de mayo de 20253, el despacho sustanciador del proceso admitió la acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, y vinculó al director general del Banco Interamericano de Desarrollo, a los representantes legales de: i) SISTEMAS COLOMBIA S.A.S., ii) APCA AGENCIA ANALÍTICA DE DATOS S.A.S. Y HÁPTICA S.A.S. y iii) PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S, y a las personas (jurídicas o naturales) que conforman la UNIÓN TEMPORAL CÉLULAS SONDA – OLIVIA, en calidad de terceros con interés. Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 15.
En la misma providencia, el despacho sustanciador requirió a las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., para que designaran un apoderado que ejerciera su representación en el presente asunto y negó la medida provisional solicitada en la demanda, bajo la consideración de que, en la etapa preliminar en la que se encontraba el trámite, se evidenciaba una falta de certeza sobre las irregularidades denunciadas en la demanda, pues la versión de las accionantes no resultaba suficiente para arribar al grado de convicción necesario con miras a establecer que tales inconsistencias, en efecto, ocurrieron y, más aún, que de haber ocurrido vulneraron o no los derechos fundamentales invocados por las sociedades demandantes. 16.
El 6 de junio del año en curso, las sociedades demandantes allegaron los poderes conferidos a un profesional del derecho, con el fin de que ejerciera su representación en este trámite constitucional4. 3 SAMAI, índice 4. 4 SAMAI, índice 11. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17.
El Consejo Superior de la Judicatura5 solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996, la facultad de suscribir contratos a su nombre fue designada al director Ejecutivo de Administración Judicial, motivo por el cual no está llamado a responder por las acciones u omisiones a las que las sociedades accionantes atribuyen la vulneración de sus derechos fundamentales.
18. APCA AGENCIA ANALÍTICA DE DATOS S.A.S. Y HÁPTICA S.A.S6 realizaron un recuento detallado de las actuaciones que se llevaron a cabo en el marco del proceso de contratación COL1256-P00114 e informaron sobre los requsitos establecidos en la SDP para la presentación de la propuesta de precio. Asimismo, explicaron que, dado que su participación en el proceso de selección se terminó cuando la entidad convocante negó la apertura de su propuesta económica, no tuvieron conocimiento de lo que ocurrió después; no obstante, afirmó que, de acuerdo con lo narrado en la demanda, el Consejo Superior de la Judicatura sí vulneró los principios de igualdad y transparencia en los procesos de selección objetiva, así como sus derechos a la igualdad y al debido proceso. 19.
La sociedad PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S.7 informó que, contrario a lo sostenido en el escrito de amparo, la intervención que realizó en la audiencia pública de apertura de sobres económicos no modificó ni alteró los valores económicos ofertados en los formularios FIN–1, FIN2, FIN-3 y FIN-4, sino que se trató de dejar una constancia para mayor claridad, en atención a que el otro proponente presentó su FIN-1 con otro criterio diferente al que empleó, llegando a totalizar el componente variable, en lugar de permitir que fuera el Comité Evaluador quien realizara esa totalización, tal como se indicó en la instrucción suministrada en la Adenda No. 03 del proceso de selección. 20.
En relación con la supuesta omisión del Consejo Superior de la Judicatura en la entrega de la grabación de la audiencia de apertura de sobres económicos, argumentó que, de acuerdo con las reglas de contratación del Banco Interamericano de Desarrollo –entidad que financió el proyecto– dicha información goza de confidencialidad y reserva, por lo que no podía ser entregada a los otros proponentes. 21.
Asimismo, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por activa, por considerar que tratándose de contratos estatales regidos por normas diferentes al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública —como es el caso, pues la gestión contractual censurada se rige por las reglas de contratación del Banco Intermericano de Desarrollo—, los consorcios y uniones temporales constituidos bajo reglas de derecho privado carecen de capacidad procesal para actuar por sí mismos en el presente proceso de tutela. 22.
Por otra parte, solicitó que se declarara la improcedencia de la petición de amparo, por considerar que no cumple con el requisito de subsidiariedad. Argumentó que la acción de tutela es un mecanismo de protección de derechos fundamentales de carácter subsidiario, razón por la que no se puede acudir a ella cuando el amparo de los derechos 5 SAMAI, índice 12. 6 SAMAI, índice 13. 7 SAMAI, índices 14, 15 y 16.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 supuestamente vulnerados o amenazados, se puede obtener a través de las acciones judiciales ordinarias. 23. Finalmente, adujo que la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha reconocido que la «subsanabilidad» constituye una obligación de la administración pública en el marco de su deber de verificar el cumplimiento de los requisitos del pliego, y al mismo tiempo, un derecho del proponente, de ahí que la posibilidad de aclarar o corregir una oferta no es una facultad discrecional de la entidad, sino una garantía a favor del oferente, destinada a asegurar su participación efectiva en el proceso de selección y proteger el interés general. 24.
Por auto del 20 de junio de 2025, el despacho sustanciador dispuso la vinculación, en calidad de demandada, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 25. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial8 adujo que la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. carece de legitimación en la causa para promover la presente acción constitucional, pues el señor Velancio José Esquiaqui Felipe no aportó el poder conferido por las sociedades consorciadas para que ejercieran su representación en este trámite. 26.
Adicionalmente, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que no supera el requisito de subsidiariedad. En su criterio, existen otros mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se invocan como desconocidos, por medio de los cuales podría: i) censurar la presunción de legalidad de los actos administrativos adoptados por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco del referido proceso precontractual, financiado por el BID; ii) solicitar la suspensión provisional a través del régimen de medidas cautelares contenido en el CPACA o, en su defecto, iii) agotar los recursos procedentes contra tales decisiones. 27.
En ese mismo sentido, argumentó que la etapa precontractual se encuentra sujeta a un régimen especial y autónomo, definido por el BID, que contempla procedimientos técnicos, administrativos y mecanismos propios de reclamación y control, para que quienes allí participan planteen inconformidades, entre los cuales se incluyen: la presentación de observaciones o solicitudes de aclaración conforme al cronograma del proceso, la interposición de reclamos ante el organismo ejecutor, el acceso a canales institucionales del BID, como la Oficina de Integridad Institucional (OII), especialmente en casos de presuntas prácticas prohibidas o afectaciones al debido proceso. 28.
De otra parte, destacó que la acción de tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales, pues no cumple con los criterios de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad. 29. Finalmente, adujo que la Corte Constitucional9 ha trazado lineamientos en torno a la improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias contractuales.
Expuso que, en este caso, la inconformidad expuesta por la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. - FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. está relacionada con el 8 SAMAI, índice 28. 9 Específicamente, citó la sentencia SU-713 del 23 de agosto de 2006. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 desarrollo de la actividad administrativa precontractual adelantada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Así, argumentó que el juez de tutela no puede convertirse en el juez natural del contrato, en la medida en que carece de competencia para resolver el conflictos planteados en el ámbito puramente legal, esto es, en relación con los presuntos defectos ocurridos en el marco de las propuestas económicas y los perfiles profesionales presentados por los diferentes proponentes. 30.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás vinculados en calidad de terceros con interés no intervinieron, pese a que fueron debidamente notificados del auto admisorio de la demanda. II. CONSIDERACIONES C. Competencia 31. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema jurídico 32. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en conflictos derivados de la actividad contractual o precontractual del Estado. Sólo en el evento de que se cumplan tales exigencias, se abordará el fondo del asunto, con el fin de establecer si el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial vulneró los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad en los procesos de contratación pública y de acceso a la administración de justicia de las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., con ocasión del proceso de contratación CO-L1256- P00114.
E. Análisis de la Sala De los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela 33. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política10 fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su 10 ARTÍCULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […] Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 34.
De conformidad con los artículos 5 y 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las entidades públicas, que haya violado, viole o amenace violar derechos fundamentales, pero se torna improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales para la protección de los derechos que se invocan, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 35.
Así las cosas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional11 ha sostenido reiteradamente que los requistos generales de procedencia de la acción de tutela son: (i) legitimación en la causa (activa y pasiva), (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad. No obstante, en asuntos de naturaleza contractual, el alto tribunal constitucional ha sostenido que la acción de tutela resulta improcedente cuando, por medio de ella, se pretendan controvertir asuntos de «mera legalidad»12. 36.
En este sentido, la referida Corporación ha reiterado que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad, requisitos entre los que se encuentra el de la legitimación en la causa por activa y por pasiva. Así lo ha expuesto: Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona13. La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados14, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
(se destaca)15. 37. Como se sabe, la acción de tutela busca la protección de derechos fundamentales, es decir, aquellos contenidos en la Constitución, en algunos tratados internacionales o que, sin estar en un cuerpo normativo específico, «se relacionen con la dignidad humana y sean traducibles a un derecho subjetivo»16. Así, debe decirse que un derecho es 11 Corte Constitucional, sentencia T – 010 del 27 de enero de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 12 Al respecto, ver, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencias T-613 de 1995, T - 164 de 1997, T – 340 de 1997, T – 1212 de 2004 y SU – 713 de 2006. 13 Cita del original: «Sentencia T–1191 de 2004 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra)». 14 Cita del original: «En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)». 15 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 16 Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-227 de 2003, en la que se habló del carácter autónomo de ciertos derechos, en virtud de su relación con la dignidad humana, aun cuando no estuvieran expresamente definidos como fundamentales en la Constitución: La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamentales.
Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 subjetivo en la medida en que esté asignado a una persona y tenga un contenido que sea exigible al Estado o a los demás, es decir, estos cuentan con un titular, un obligado y una prestación o contenido17. 38.
Por otra parte, el requisito de legitimación en la causa por pasiva exige que la acción de tutela sea interpuesta en contra del sujeto presuntamente responsable de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales o aquel llamado a resolver las pretensiones, sea este una autoridad o un particular18. 39. La Corte ha explicado que la legitimación en la causa, «es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
“Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”19»20. 40. En cuanto a la inmediatez, se tiene que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de derechos fundamentales, lo que se traduce en que, aunque no existe un término constitucional y legal previsto para su interposición, sí debe ser presentada dentro de un término razonable respecto del momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la supuesta vulneración de los derechos fundamentales21. 41.
En relación con la subsidiariedad, el Alto Tribunal Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 42.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los inmediata16 y la esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona16. Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas: … A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio de principios. … En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo.
Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). 17 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 18 Al respecto, ver, por ejemplo, las siguientes providencias: Corte Constitucional, sentencia T – 593 del 25 de septiembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido y Corte Constitucional, sentencia T – 010 del 2023.
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 19 Cita original de la providencia. T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. 20 Corte Constitucional, sentencia T-411 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 21 Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992; T-580 de 2017; T-307 de 2017; SU-961 de 1999 y sentencia T-273 de 2015.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
F. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad en el caso en concreto Inmediatez. 43. Se cumple este requisito, toda vez que las supuestas irregularidades a las que la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales surgieron con ocasión de la audiencia pública de apertura de sobres económicos que se llevó a cabo. el 26 de febrero de 2025, en el marco del proceso de contratación CO-L1256-P00114, mientras que la acción de tutela se interpuso el 26 de mayo de la presente anualidad; esto es, al cabo de tres meses, término que resulta razonable.
Legitimación en la causa 44. En el presente caso, la Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, pues, de conformidad con la carta de conformación aportada como anexo de la demanda, las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACION – C.E.S.I. conformaron la unión temporal APCA – BUSINESS INSIGHTS S.A.S. – TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACION – C.E.S.I., asociación que, en efecto, participó en el proceso de contratación CO-L1256- P00114; en virtud del cual consideran vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad en los procesos de contratación pública y de acceso a la administración de justicia. 45.
Asimismo, se observa que las referidas sociedades otorgaron poder al abogado Cristhian Insignares Cera22, con el fin de que ejerciera su representación en el presente trámite. Por tal motivo, la Sala reconocerá personería al referido profesional del derecho. 46. Ahora bien, en relación con la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que, en su intervención, el Consejo Superior de la Judicatura solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional, por considerar que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996, la facultad de suscribir contratos a su nombre fue designada al director Ejecutivo de Administración Judicial.
Por tal motivo, estimó que no está llamado a responder por las acciones u omisiones a las que las sociedades accionantes atribuyen la vulneración de sus derechos fundamentales. 47. Sin embargo, a juicio de esta Subsección, el Consejo Superior de la Judicatura sí tiene legitimación en el presente asunto. En primer lugar, porque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 98 de la Ley 270 de 199623, la Dirección Ejecutiva de 22 De conformidad con los poderes obrantes en el índice 11 de SAMAI. 23 ARTÍCULO
98. DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 2430 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial; no obstante, está sujeto a las políticas y decisiones de gobierno y de administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. 48.
En otras palabras, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es un órgano técnico que depende del Consejo Superior de la Judicatura, a cuyo director —que, valga destacar, funge también como su secretario general—, se le asignó, en virtud del artículo 99 ejusdem, la facultad de suscribir en nombre de dicha entidad los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse. 49.
Adicionalmente, de conformidad con la misma disposición normativa, tratándose de contratos que superen la suma de dos mil (2000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se requerirá autorización previa del Consejo Superior de la Judicatura para suscribir el contrato. En el caso bajo estudio, se observa que, conforme al documento denominado «intención de adjudicación», el valor total del contrato supera el monto legalmente establecido24. 50.
Por otro lado, la Sala observa que, si bien el proceso de contratación ya ampliamente referido, se adelantó por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo cierto es que en la Solicitud de Propuestas Económicas – SDP se identificó como entidad contratante al Consejo Superior de la Judicatura e incluso en la Carta de Solicitud de Propuesta se indicó que «[l]a república de Colombia (denominado en adelante el “Prestatario”) ha recibido del Banco Interamericano de Desarrollo (el “Banco”) un financiamiento para el desarrollo del “PROGRAMA PARA LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA JUSTICIA EN COLOMBIA”, cuyo Organismo Ejecutor es el Consejo Superior de la Judicatura, el cual se propone aplicar una porción del producto de este financiamiento a pagos elegibles bajo el contrato para el cual se expide esta Solicitud de Propuesta».
(Se destaca). 51. Así las cosas, la Sala concluye que tanto el Consejo Superior de la Judicatura como la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial son las autoridades llamadas a comparecer al presente trámite constitucional en calidad de accionadas. Por tal razón, se negará la solicitud de desvinculación propuesta por la primera de ellas.
Análisis de procedibilidad de los cargos de la demanda 52. En el escrito de tutela, las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de gobierno y de administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contará con las siguientes unidades: Planeación, Talento Humano, Presupuesto, Informática, Asistencia Legal, Administrativa, Infraestructura Física, Contratación y las demás que cree el Consejo Superior de la Judicatura conforme a las necesidades del servicio. El Director Ejecutivo de Administración Judicial será el Secretario General del Consejo Superior de la Judicatura.
El Director tendrá un período de cuatro (4) años, no reelegible en el periodo inmediatamente siguiente. 24 En el documento denominado «notificación de intención de adjudicación» se informó que el precio del contrato a adjudicar a PRICEWATERHOUSE COPPERS ASESOSORES GERENCIALES S.A.S. es de DOCE MIL SEIS MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS TRECE PESOS MONEDA CORRIENTE LEGAL COLOMBIANA ($ 12.006.338.413,00), incluido IVA, así como todos impuestos y costos asociados a las actividades que se pretenden desplegar en ejecución de la consultoría. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 DE INNOVACIÓN – C.E.S.I. solicitaron que se tutelaran sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad en procesos de contratación pública y de acceso a la administración de justicia, vulnerados con ocasión de las presuntas irregularidades ocurridas en el marco del proceso de contratación CO-L1256-P00114 adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Puntualmente, señalaron que las inconsistencias tuvieron lugar durante y con ocasión de la audiencia pública de apertura de sobres económicos que se llevó a cabo el 26 de febrero del año en curso. 53. Así, la parte accionante sostuvo que durante la referida diligencia se constató que la propuesta presentada por la sociedad PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. —que a la larga se designó como posible adjudicataria del contrato de consultoría cuyo objeto consiste en «[p]restar servicios especializados para la implementación de un modelo de células de desarrollo e innovación digital para la Rama Judicial»— contenía un error sustancial que desvirtuaba el valor real de su oferta.
Según informó la Solicitud de Propuestas exigía que en el Formulario FIN-1 el proponente declarara la «suma total» de su propuesta de precio, la cual, para ser integral y reflejar el costo completo de los servicios, debía comprender todos los componentes de costo, incluyendo el valor fijo, el valor de las licencias y lo correspondiente al valor variable (este último detallado por el proponente en su Formulario FIN-3 Desglose de Remuneración – Valor Variable). 54.
Sin embargo, pese que la cláusula IAC 13.2 de la Solicitud de Propuestas prohibía expresamente la modificación de propuestas económicas después de una fecha y hora determinadas, el Consejo Superior de la Judicatura permitió, de manera irregular, que PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. «corrigiera y/o completara su propuesta económica verbalmente ("a viva voz") durante la misma audiencia». 55.
Asimismo, las sociedades accionantes indicaron que, el 24 de febrero de 2025, la unión temporal que conforman recibió «calificación favorable de su propuesta técnica»; no obstante, posteriormente, en la evaluación detallada, el Consejo Superior de la Judicatura omitió «valorar adecuadamente la formación y experiencia de la profesional Cecilia María Polo Otero, postulada como Especialista en Metodologías de Innovación». 56.
Además, precisaron que, a pesar de las irregularidades advertidas, el 24 de abril de 2025, el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial notificó a la unión temporal que integraban su intención de adjudicar el contrato a la sociedad PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. 57. Inconforme con la intención de adjudicación del contrato, la unión temporal que integraban presentó una reclamación, a través de la cual puso de presente: i) los graves incumplimientos de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S. en su propuesta económica y ii) la incorrecta evaluación técnica de su propuesta, respecto del perfil de la Especialista en Metodologías de Innovación, Cecilia María Polo Otero, solicitando la asignación de la puntuación correspondiente. 58.
Por otro lado, indicaron que, el 2 de mayo de 2025, solicitaron copia de la grabación completa de la audiencia de apertura de sobres económicos llevada a cabo el 26 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 febrero anterior, con el fin de «sustentar probatoriamente la irregularidad ocurrida» durante la referida diligencia. 59.
No obstante, mediante oficios DEAJBIDO25-47 del 7 de mayo de 2025 y DEAJBIDO25-52 del 20 de mayo de 2025 – a través de este último se dio respuesta a la reclamación contra la intención de adjudicación –, el Consejo Superior de la Judicatura se negó a entregar copia a la grabación completa de la diligencia de apertura de sobres económicos, bajo el argumento de que la misma gozaba de confidencialidad y estaba sujeta a reserva.
Lo anterior, pese a que la cláusula IAC 18.1 de la Solicitud de Propuestas establece que la restricción para revelar información relacionada con la evaluación opera «hasta que la información sobre la Intención de Adjudicar el Contrato se haya comunicado a todos Consultores de la lista corta, con arreglo a la IA», supuesto de hecho que ya se materializó con la notificación de la intención de adjudicación del pasado 24 de abril. 60.
En suma, la parte actora formuló los siguientes cargos: i) las presuntas irregularidades ocurridas durante el proceso de contratación CO-L1256-P00114 en relación con la modificación irregular de la propuesta económica presentada por PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES GERENCIALES S.A.S.; ii) la inadecuada evaluación de la propuesta formulada por la unión temporal integrada por las sociedades accionantes, respecto del perfil de la Especialista en Metodologías de Innovación, Cecilia María Polo Otero; y iii) la negativa sistemática e injustificada del Consejo Superior de la Judicatura a entregar copia de la grabación de la audiencia de apertura de sobres económicos, la cual, a su juicio, se concreta en una falta de respuesta de fondo de las solicitudes que presentó para tal efecto. 61.
Así las cosas, en orden a pronunciarse sobre la procedencia de los reproches formulados por la parte actora, conviene precisar que la Corte Constitucional25 ha trazado una pacífica línea jurisprudencial sobre la improcedencia de la acción de tutela para debatir asuntos de mera legalidad relacionados con controversias que se susciten con ocasión de la actividad contractual del Estado.
Tal postura sostiene que «no es procedente someter al conocimiento del juez de tutela, conflictos que en sus razones y antecedentes fácticos son propios exclusivamente de las relaciones contractuales de índole privada, o que implican una simple confrontación de legalidad en cuanto al acatamiento del principio de sujeción normativa, pues, por regla general, el conocimiento de dichos asuntos le corresponde a los jueces ordinarios.
Al respecto, el artículo 2° del Decreto 306 de 1992, dispone que: De conformidad con el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales fundamentales, y, por lo tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los derechos, los reglamentos o cualquier otra norma de rango inferior»26.
(Se destaca) 62. Específicamente, en la sentencia T-189 de 1993, el alto tribunal constitucional expuso: En principio, el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el 25 Ver, por ejemplo, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-594 de 1992, T-189 de 1993, T-613 de 1995, T-164 de 1997, T-340 de 1997, T-1212 de 2004 y SU-713 de 2006. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-713 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su protección inmediata, así sea transitoriamente.
El criterio diferenciador para saber cuándo un derecho legal es tutelable remite a la estructura misma del derecho y a la existencia de conexidad directa e inmediata entre su no reconocimiento y la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. En cuanto a su estructura, existen derechos consagrados en la ley que son desarrollo de derechos constitucionales y cuyo no reconocimiento oportuno puede implicar la vulneración de estos últimos.
Es, por ejemplo, el caso de la no prestación del servicio de salud en circunstancias de necesidad manifiesta que deviene en vulneración o amenaza del derecho a la vida. Otros derechos legales dependen para su reconocimiento de la resolución de cuestiones litigiosas, como sucede en materia contractual, en donde se debate la existencia de obligaciones derivadas de una relación jurídica de carácter privado, situación en principio ajena a la materia constitucional al disponer el afectado de los medios ordinarios de defensa judicial.
Además, no basta aseverar el desconocimiento de un derecho legal para concluir la procedencia de la acción de tutela. En suma, es necesario que se demuestre una conexidad directa e inmediata entre el no reconocimiento del derecho legal y la consiguiente vulneración de derechos fundamentales. (Se destaca) 63. Por otra parte, la misma Corporación, en sentencia T-231 de 1996, precisó: El hecho de que los valores que conforman la Constitución imperen también sobre la actividad contractual, no significa que los conflictos sobre esa materia adquieran automáticamente rango constitucional y puedan ser objeto de la acción de tutela.
Ello supondría desconocer la existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los límites de la acción de tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez constitucional. Así, pues, el principio general es el de que la acción de tutela no procede para la resolución de los conflictos derivados de la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en relación con contratos administrativos sea aceptable es necesario que los demás medios judiciales se revelen como insuficientes o inidóneos”. 64.
En síntesis, por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado tiene como finalidad la protección de derechos cuya fuente primaria no es directamente la Constitución, sino normas de carácter legal o contractual o en los eventos en que, para el reconocimiento y protección del derecho que se invoca, es necesario realizar un juicio de legalidad ordinario en aplicación del principio de sujeción normativa. 65.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que los cargos relacionados con las presuntas inconsistencias ocurridas en el marco del proceso de contratación CO-L1256-P00114, específicamente, en la audiencia de apertura de sobres económicos que se llevó a cabo el 26 de febrero del año en curso y con la inadecuada evaluación de la propuesta presentada por la unión temporal que integraban las aquí accionantes, no están llamados a prosperar, pues, de la simple lectura de los mismos es dable colegir que: i) la fuente directa de los derechos supuestamente vulnerados es la Solicitud de Propuestas CSJ- CO-L-1256-250 y ii) el análisis sobre la existencia o no de las irregularidades alegadas por la parte actora implica, necesariamente, acudir a la referida fuente normativa para determinar, a través de un juicio de legalidad, si la actuación del Consejo Superior de la Judicatura se ajustó o no a los preceptos allí establecidos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 66. En otras palabras, para esta Subsección la parte actora pretende que el juez de tutela realice una verdadera confrontación entre las actuaciones de la entidad demandada y la fuente de los derechos que reclama, al punto que determine, por ejemplo, i) si la corrección que supuestamente se le permitió a la sociedad que a la postre se designaría como posible adjudicataria del contrato constituyó o no una verdadera modificación extemporánea de su propuesta económica, ii) si tal incumplimiento daba lugar a la descalificación de dicho proponente por fallas formales en los términos de la Solicitud de Propuestas o iii) si el perfil de la Especialista en Metodologías de Innovación, Cecilia María Polo Otero que hacía parte de la propuesta presentada por la unión temporal que integran las sociedades accionantes cumplía o no los requisitos previstos en el referido documento de referencia. 67.
En este caso, resulta tan evidente que lo que persigue la parte demandante es que se realice un estudio de mera legalidad, que la pretensión principal de la presente acción de amparo es que se rechace «la propuesta presentada por PricewaterhouseCoopers Asesores Gerenciales S.A.S. por incumplimiento flagrante y sustancial de requisitos esenciales establecidos en la Solicitud de Propuestas», se reevalúe la calificación técnica obtenida por la unión temporal que integran las sociedades accionantes y, en consecuencia, se ordene adjudicar el contrato «al oferente que realmente haya obtenido el puntaje combinado más alto, en estricto cumplimiento de los criterios de adjudicación establecidos en el numeral IAC 27.1 de la SDP»- 68.
Lo anterior, no sólo es improcedente, porque, como ya se expuso, la fuente de los derechos supuestamente transgredidos es directamente la Solicitud de Propuestas, es decir, dicho análisis estaría desprovisto de cualquier trascendencia constitucional, sino también en la medida en que realizar el referido estudio de legalidad supondría, en palabras de la Corte Constitucional, desconocer la existencia del juez natural del contrato, sobrepasar los límites de la acción de tutela e ignorar su naturaleza subsidiaria y residual. 69.
Asimismo, teniendo en cuenta que en el escrito de amparo las accionantes indicaron que la acción de tutela se formulaba, también, como mecanismo transitorio, con el fin de que se suspendiera el proceso de adjudicación del contrato en el marco del proceso de contratación CO-L1256-P00114, es necesario destacar que la Corte Constitucional también ha señalado que cuando se trata de conflictos derivados de la actividad contractual la acción de tutela no está llamada a prosperar, ni siquiera de forma transitoria, pues el debate que se plantea escapa al ámbito de protección de los derechos fundamentales, para concretarse en un juicio de legalidad, frente al cual el competente es el juez del contrato, y no el constitucional.
Máxime cuando en el marco de cualquier proceso ordinario se cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional como medida cautelar para precaver el riesgo de amenaza sobre los derechos invocados27. 70. Ahora bien, en cuanto al cargo relacionado con una supuesta transgresión del derecho de petición y de acceso a la información, la Sala encuentra que, en primer lugar, la controversia planteada por la parte actora pretende que se realice un análisis sobre la existencia de reserva o no de la información pedida en los términos de la cláusula IAC 18.1 de la Solicitud de Propuestas CSJ-CO-L-1256-250, lo que, una vez más, supone la 27 Corte Constitucional, sentencia SU-713 de 2006.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 realización de un análisis estrictamente legal sobre la actuación de la entidad demandada de cara al mencionado documento de referencia. 71. Por otra parte, se tiene que, en los casos de reserva de la información, la parte solicitante cuenta con el recurso de insistencia judicial, mecanismo idóneo para alegar la ausencia de confidencialidad de la información. Para la Corte Constitucional28, el referido recurso es un procedimiento previsto para proteger a las personas de los posibles abusos y vulneraciones del derecho de acceso a la información. Aquel exige que la autoridad judicial realice una valoración sobre la validez de los argumentos expuestos por el sujeto obligado para negar el acceso a la información solicitada. 72.
Sin embargo, en el caso bajo estudio, la parte accionante no acreditó haber acudido al referido medio de defensa judicial idóneo para la protección de sus derechos fundamentales, situación que, en este punto, también torna improcedente la presente acción de tutela, por no encontrarse satisfecho el requisito de subsidiariedad. 73. En conclusión, dado que el análisis propuesto por las sociedades accionantes es un debate de carácter estrictamente legal, que implica realizar un juicio de sujeción a las normas previstas en la Solicitud de Propuestas y como quiera que no se acreditó que se hubiera acudido previamente a la vía judicial idónea para la protección del derecho de acceso a la información, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela. 74.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Negar la solicitud de desvinculación propuesta por el Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por las sociedades BUSINESS INSIGHTS S.A.S., TCI SOFTWARE S.A.S. B.I.C. y FUNDACIÓN CENTRO DE EXCELENCIA EN SISTEMAS DE INNOVACIÓN – C.E.S.I., de conformidad con lo razonado en la parte motiva.
TERCERO. Reconocer personería al abogado Cristhian Insignares Cera, como apoderado judicial de la parte accionante, en los términos del poder que obra en el expediente digital.
CUARTO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 28 Corte Constitucional, sentencia T-272 de 2023, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03193-00 Demandante: Business Insights S.A.S. y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF