Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y Salvador Santrich Meriño Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 13 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. 009989 del 11 de septiembre de 1995, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social —CAJANAL— reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Salvador Santrich Meriño, efectiva a partir del 6 de febrero de 1994.

La solicitud de la medida cautelar se sustentó en que al confrontar la resolución con la normativa que regula la situación pensional del demandado, pudo advertirse una flagrante contradicción con lo regulado en el artículo 128 de la Constitución Política, en la medida que el señor Santrich Meriño también goza de un reconocimiento pensional efectuado por parte del Ministerio de Transporte, quien expidió la Resolución Nro. 005012 del 21 de noviembre de 2007.

Que ambos reconocimientos pensionales cubren la contingencia de vejez. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 13 de octubre de 2022, negó el decreto de la medida cautelar al considerar que no se vislumbró violación del ordenamiento jurídico, al no contarse con un alto grado de certeza sobre dicha vulneración. Radicado: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que tal y como se planteó la medida cautelar, no podía concluirse que el acto demandado contradijera la norma superior invocada, porque no se trataba del reconocimiento de dos pensiones, sino que se integró en una sola.

Que el Ministerio de Transporte dispuso que para no incurrir en la incompatibilidad del artículo 128 constitucional, pagaría el mayor valor que resultara entre la pensión reconocida por CAJANAL y la que le ordenaron judicialmente. Que tampoco podía predicarse que se presentó un perjuicio irremediable, pues no existió prueba, siquiera sumaria, que permitiera predicar su configuración. Que, por el contrario, en una ponderación de intereses, podía concluirse que la medida resultaba más gravosa para el demandado, pues se trata de un adulto mayor, de quien se presume su actuación de buena fe.

EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN La entidad demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en los que argumentó que no se realizó un adecuado estudio de la situación de incompatibilidad que existe, porque más allá de revisar el contenido del acto administrativo acusado y el de la Resolución Nro. 005012 del 21 de noviembre de 2007, solo se enfocó en que los dos reconocimientos pensionales se integraron, motivo por el cual se superó la incompatibilidad.

Que la incompatibilidad persiste porque ambas pensiones son irreconciliables, ya que tienen la misma finalidad, esto es, cubrir la contingencia de vejez. Que ambos reconocimientos tuvieron lugar debido a tiempos de servicio prestados en entidades públicas, con lo cual se le causa un perjuicio injustificado ante la transgresión del artículo 128 de la Constitución Política.

Que atendiendo a los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA, no es necesario probar sumariamente la existencia de perjuicios, pues ellos no fueron objeto de demanda dentro del proceso. La decisión del recurso de reposición El Tribunal, por auto del 10 de julio de 2025, decidió no reponer la providencia. Consideró que si bien la solicitud de suspensión provisional de la Resolución Nro. 009989 del 11 de septiembre de 1995 se fundamentó en la presunta contradicción del artículo 128 constitucional, no se podía afirmar que la Resolución Nro. 005012 del 21 de noviembre de 2007, proferida por el Ministerio de Transporte, hubiera concedido una nueva pensión. Que aunque en el reconocimiento de ambas prestaciones se tuvo en cuenta el mismo tiempo de servicio que prestó el demandado, estas no se otorgaron de manera concomitante, toda vez que la Resolución Nro. 005012 del 21 de noviembre de 2007 solo asumió la diferencia pensional entre la pensión de jubilación y la pensión sanción, en cumplimiento de una sentencia judicial, como consecuencia de la desvinculación injustificada del señor Santrich Meriño. CONSIDERACIONES Radicado: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La Sala deberá determinar si se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.

Marco normativo aplicable a las medidas cautelares  El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así:  «ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la misma norma indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.

En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, porque para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.

Prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público El artículo 128 de la Constitución Política prevé: «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». Radicado: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En desarrollo de este postulado constitucional, la Ley 4ª de 1992 dispuso: «Artículo 19.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.

Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades». La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo transcrito precisando que: «[…] si bien es cierto que en el artículo 128 C.P. se consagra una incompatibilidad, no lo es menos que ésta se encuentra en íntima relación de conexidad con la remuneración de los servidores estatales; basta ver que en ella se prohíbe la concurrencia de dos o más cargos públicos en una misma persona, tanto como recibir más de una asignación que provenga del erario público.

El término "asignación” comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4a. de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. De otro lado, vale la pena anotar que aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo»1.

En este contexto, la prohibición constitucional de recibir más de un pago proveniente de recursos públicos incluye a las pensiones, siempre que se constituyan de aportes derivados de sendas vinculaciones con el Estado. Resolución del caso concreto 1 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Radicado: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De las pruebas allegadas se concluye que al señor Salvador Santrich Meriño, mediante Resolución Nro. 009989 del 11 de septiembre de 1995, le fue reconocida una pensión mensual vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 6 de febrero de 1994.

Mediante Resolución Nro. 005012 del 21 de noviembre de 2007, el Ministerio de Transporte reconoció y ordenó el pago de la diferencia pensional existente entre la pensión vitalicia de jubilación y la pensión sanción, a partir del 1° de diciembre de 1993, en cumplimiento de la orden judicial dada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, para lo cual indicó: «[…] Que el artículo 128 de la Constitución Política, establece la incompatibilidad de prestaciones: “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la Ley.

Entiendese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.” Entendiendo que el término “asignación” comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. Que el inciso final del artículo 8 de la Ley 171 de 1961, referente a la pensión sanción, establece: “En todos los demás aspectos la pensión aquí prevista se regirá por las normas legales de la pensión vitalicia de jubilación” Que en consecuencia, únicamente se reconocerá y pagará el mayor valor que resulta entre la prestación reconocida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, por concepto de Pensión Vitalicia de Jubilación y la ordenada judicialmente por concepto de Pensión Sanción […]» (negrillas originales).

Ahora bien, la UGPP indicó que los reconocimientos pensionales son incompatibles por cuanto cubren la contingencia de vejez y, por ende, afectan el patrimonio público ya que su pago simultáneo constituye doble erogación. No obstante, la Sala no advierte en esta etapa procesal ilegalidad alguna en el acto demandado y será en la sentencia donde se analice, de fondo, si existe ilegalidad en la forma como fue reconocido dicho derecho pensional, esto es, si se trató o no de dos reconocimientos pensionales —en atención a su naturaleza— y si estos pueden ser compatibles.

Además, se considera que aún en el evento de encontrarse acreditado lo aducido por la entidad demandante, en la decisión de instancia le corresponderá al competente analizar la aplicación o no de la caducidad contenida en la Ley 2381 de 2024, que en su artículo 86 dispone que «[…] a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley».

En consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que se confirmará el auto del 13 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones que preceden. Radicado: 08001-23-33-000-2018-01075-01 (2105-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 13 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó el decreto de la medida cautelar.

Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente