w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 9 de agosto de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Aura Otilia Ruiz Grajales, por intermedio de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió 1 En adelante UGPP. 2 Folios 35 a 44. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 049025 del 27 de diciembre de 2016 y RDP 014272 del 4 de abril de 2017, por medio de las cuales, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada con todos los factores salariales devengados en el año anterior al 24 de noviembre de 2015, fecha de constitución del estatus pensional;
(ii) sufragar intereses corrientes, y los moratorios en caso de no dar cumplimiento a la sentencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 189 y 195 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Aura Otilia Ruiz Grajales expuso que nació el 13 de enero de 1955 y estuvo vinculada como docente de manera interrumpida desde el 6 de marzo de 1975 hasta el 24 de noviembre de 2015, fecha en la que alcanzó el estatus pensional.
Indicó que el 22 de agosto de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia y esta fue negada a través de la Resolución RDP 049025 del 27 de diciembre de 2016, por considerar que los tiempos laborados fueron certificados como de carácter nacional, en su mayoría. La accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, la cual fue confirmada por medio de la Resolución RDP 014272 del 4 de abril de 2017, con los mismos argumentos.
Adicionalmente, adujo que la peticionaria no allegó nuevos elementos que hicieran cambiar la decisión. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación La actora argumentó que los actos administrativos censurados transgredieron normas constitucionales y legales, toda vez que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 acreditó 20 años de servicio como docente nacionalizada y, por lo tanto, tiene derecho a recibir el pago de la pensión gracia de acuerdo con los requisitos previstos en las normas que regulan la materia.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que la accionante no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 91 de 1989, puesto que se requiere que haya estado vinculada al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizada, lo que no ocurrió. Adicionalmente, señaló que los certificados adosados presentan inconsistencias y, en ese orden, no logró acreditar el cumplimiento de los requisitos en relación con los 20 años de servicios territorial o nacionalizado.
Propuso las siguientes excepciones (i) falta de competencia por factor territorial; (ii) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones; (iii) inexistencia de la obligación; (iv) prescripción; y (v) la innominada o genérica.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 4 de septiembre de 2018, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «[…] consiste en establecer si la señora Aura Otilia Ruiz Grajales tiene derecho a que la UGPP le reconozca y pague la pensión gracia a la que asegura tener derecho, o si, por el contrario, los actos 4 Folios 87 a 93. 5 Folios 128 a 134.
CD allegado a folio 143. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 acusados continúan gozando de presunción de legalidad. » (sic)
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 9 de agosto de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, decidió: «Primero: Declárase probada la excepción denominada «prescripción» de las mesadas pensionales, propuesta por la accionada. […] Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Aura Otilia Ruiz Grajales, identificada con cédula de ciudadanía 41.678.013, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, del 2 7 de noviembre de 2014 al 26 de noviembre de 2015, los cuales fueron debidamente acreditados en las certificaciones visibles a folios 31 y 150 del expediente, que corresponden a sueldo, bonificación por servicios, prima especial, prima de vacaciones y prim a de navidad, pero con efectos fiscales desde el 22 de agosto de 2013. […]» (sic) Como fundamento de la decisión, la autoridad judicial de la referencia señaló que la actora se vinculó como docente desde 1975 hasta 1977, es decir que, si bien no se encontraba laborando a 31 de diciembre de 1980, bien puede sumarse este periodo al prestado con posterioridad, esto es, desde el 23 de enero de 1998 al 23 de mayo de 2017, fecha en que volvió a vincularse como docente, por lo que el requisito de la vinculación anterior a 1980, quedaría demostrada. 6 Folios 221 a 232 Vto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Manifestó que, de acuerdo con los actos de nombramiento allegados, se acreditó plenamente que la naturaleza jurídica de la vinculación fue nacionalizada y no nacional como se indicó en el certificado de historia laboral obrante a folio 32, pues, si bien sus salarios fueron pagados con recursos del Situado Fiscal, conforme a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, tales recursos transferidos por la Nación al ente territorial se convierten en rentas exógenas, por lo que pertenecen a la autoridad local.
En ese orden, encontró probado el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia a partir del 26 de noviembre de 2015. Finalmente, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 22 de agosto de 2013.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Argumentó que el a quo dio un alcance equivocado a las normas que regulan la materia, ya que, si bien la accionante estuvo vinculada como docente nacionalizada al servicio del departamento de Boyacá entre 1975 y 1978, lo cierto es que interrumpió su carrera docente por más de 20 años y se vinculó en 1997 hasta 2017 como docente nacional, de modo que no cumple con los requisitos para acceder a la prestación.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante no se pronunció. 7 Folios 238 a 246. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 6.2 La entidad demandada 8 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según el informe secretarial obrante a folio 286 del expediente y se verificó en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado –SAMAI–.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, determinar lo siguiente: ¿La señora Aura Otilia Ruiz Grajales, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? 8 Memorial allegado a SAMAI, visible a índice 14 y 15. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.3.
Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habién dose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202213 la Sección Segunda, incorporó 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Caso concreto 2.4.1 Actuación administrativa I) El 22 de agosto de 2016, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. II) La UGPP mediante la Resolución RDP 049025 del 27 de diciembre de 2016 14 negó la petición, para lo cual, argumentó que, 14 Folios 3 a 5. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 de acuerdo con las certificaciones aportadas, los tiempos laborados a partir de 1997, fueron prestados con nombramientos cuyo carácter jurídico es nacional.
III) La actora interpuso recurso de apelación 15, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 014272 del 4 de abril de 2017 16, que confirmó la negativa con las mismas explicaciones, toda vez que, con el recurso, la señora Ruiz Grajales no aportó nuevos elementos de juicio que permitan variar la determinación. 2.4.2 Hechos probados y análisis del caso concreto 2.4.2.1 La demandante nació el 13 de enero de 195517, por tanto, el mismo día y mes de 2005, cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del 6 de marzo de 1975 al 3 de mayo de 1977, la accionante fue nombrada mediante el Decreto 50 del 7 de febrero de 197518, así: 15 Folios 7 a 9. 16 Folios 10 a 12. 17 Así consta en la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 2. 18 Folios 18 a 20.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 […] […] • El Acta del 6 de marzo de 197519, allegada por la Secretaría de Educación de Boyacá a solicitud del tribunal, hace constar que la actora tomó posesión del cargo de «MAESTRA – DIRECTORA RURAL DEPARTAMENTAL “LA FLORIDA” EN CHITA» ante el secretario de educación y el jefe de División de Doce ncia. • De acuerdo con la información suministrada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Boyacá el 13/07/201620, revela que el «TIPO DE VINCULACIÓN» es «NACIONALIZADO», y relaciona la siguiente información: 19 Folio 146. 20 Folio 151 Vto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Acorde con las piezas reseñadas, lo que constituye relevancia para determinar si la docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si fue nombrada docente antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
Sobre este acto de nombramiento es posible determinar que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, lo que por regla general correspondería a un vínculo territorial o nacionalizado; la accionante fue nombrada por disposición de la autoridad regional (gobernadora de Boyacá), sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su designación se realizaba en nombre de la Nación, y fue proferido para ocupar una plaza docente del departamento como maestra - directora de la Rural Departamental «La Florida», ubicado geográficamente en el municipio de Chita.
Ahora, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Lo anterior permite concluir que, para dicho periodo, la docente ostentó una vinculación territorial, pues la misma tuvo lugar antes de la nacionalización de que trata la Ley 43 de 1975 (toda vez que la expedición y entada en vigencia fue el 11 de diciembre de 1975).
Si bien en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, se establece que la naturaleza jurídica del vínculo es nacionalizada, ello no resulta conforme con la fecha de la designación y la entrada en vigor de la disposición que autoriza la nacionalización de los plantes y/o plazas docentes, sin embargo, en gracia de discusión, en caso de que la plaza con posterioridad se hubiese nacionalizado, ello no impediría que dicho periodo fuera tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia. Se advierte además que los aportes a seguridad social se realizaron a la Caja de Previsión Social, hecho que ratifica que se trató de una vinculación territorial.
Por consiguiente, esta Corporación concluye que la accionante ocupó el cargo de educadora entre el 6 de marzo de 1975 y 3 de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 mayo de 1977 y la naturaleza de la vinculación fue territorial, lo que a la postre, permite que sean tenidos en cuenta a efectos de la pensión gracia, por lo cual, dicho periodo es susceptible de acreditar la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y, de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de tiempo de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (20 años).
Adicionalmente, cabe advertir que la entidad demandada no se opuso a este período en sede administrativa ni en la judicial. B) Del 23 de enero de 1998 al 24 de noviembre de 2015, la demandante fue nombrada mediante la Resolución 8753 del 15 de diciembre de 199721: 21 Folios 21 a 23 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 […] […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 • Del anterior nombramiento, la accionante tomó posesión del cargo de «DOCENTE tiempo completo, Área de Primaria» mediante el Acta 1326 del 20 de diciembre de 1997 22, ante el secretario de Educación y el coordinador general de Personal de la Secretaría de Educación. Se estableció como fecha de efectividad, el 23 de enero de 1997. • De acuerdo con la información allegada en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 23 de mayo de 2017 23, indicó que el «1 TIPO DE VINCULACIÓN» de la docente es «NACIONAL» y relacionó los siguientes tiempos de servicios: 22 23 Folio 164 y Vto.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Atendiendo las razones expuestas por la entidad demandada en el recurso de apelación, se observa que, en efecto, la información allegada en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 23 de ma yo de 2017, se reveló que la vinculación de la educadora en este periodo es de carácter nacional, no obstante, esta Sala procederá a esclarecer si resulta correcta esa afirmación. De los documentos previamente reseñados, se evidencia que la señora Ruiz Grajales fue nombrada como docente oficial por medio del Decreto 8753 del 15 de diciembre de 1997, y el nominador fue el secretario de educación de Santa Fe de Bogotá D.C., quien invocó las facultades contenidas en los Decretos 2277 de 1979, 1706 del 1989, 019 de 1994 y 988 de 1997, los cuales se analizan de la siguiente manera: o En cuanto al Decreto Ley 2277 de 1979, Estatuto Docente, «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», dispuso en el «Capítulo II», lo relativo a las condiciones generales para ejercer la docencia, y en el artículo 5.º, reguló lo relativo a nombramientos, para lo cual, determinó que a partir de la vigencia de este, sólo podrían ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el escalafón nacional docente, de conformidad con los requerimientos establecidos para cada uno de los distintos niveles del sistema educativo nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 o Por su parte, el Decreto 1706 de 1989, en su artículo 10.º, determinó la estructura del escalafón y en el 16.º, definió las funciones de la Junta Nacional del Escalafón Docente.
Cabe mencionar que adicionalmente, éste reglamentó los artículos 7.º, 10.º y 18 de la Ley 29 de 1989, con la intención de desarrollar un régimen que se adecuara a la administración de la prestaci ón del servicio educativo. Como se puede colegir, lo que se pretende con estas dos primeras normas es regular de manera clara, conceptos como traslados, renuncias y nombramientos para la debida administración del servicio educativo. o De otro lado, en relación con el Decreto Distrital 019 de 1994 emanado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, «Por el cual se delegan unas funciones en los Secretarios y Directores de Departamento Administrativo» (sic). o En el mismo sentido, el Decreto Distrital 988 de 199724, adicionó el anterior, con la intención de ampliar las atribuciones conferidas al secretario de educación y poder proferir los actos administrativos de nombramientos, traslados, permutas y demás novedades de personal docente y administrativo de la educación distrital.
Se colige entonces que estas últimas normas distritales le permiten al secretario de la cartera de educación, nominar, en este caso, a la accionante. Se observa entonces que la preceptiva relacionada no delega de modo alguno en el mencionado secretario de educación facultades extraordinarias o adicionales para nombrar docentes en nombre de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por lo que, en 24 Derogado por el artículo 69 del Decreto Distrital 854 de 2001.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 principio, debe entenderse que la vinculación de la docente ocurre por plena disposición del ente territorial.
Además, el acto administrativo y el de posesión fueron suscritos por el mismo secretario de educación y el coordinador general de Personal, es decir, sin intervención alguna de representantes del Gobierno nacional. Siguiendo con la lectura del mentado acto de nombramiento, este refirió en su primer párrafo el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 «Por la cual se expide la ley general de educación», que al respecto dispuso: «Artículo 105.
Vinculación al servicio educativo estatal. Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación del personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. Únicamente podrán ser nombrados como educadores o funciona rios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales.
La anterior norma dio origen al Decreto 1140 de 1995, el cual, estableció los criterios y reglas generales para organizar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal, dentro de las cuales se resalta el artículo 8.º, el cual determinó el concurso docente. En esa línea, se observa que, «mediante Decretos 638, 639, 906 y 1065 del 15 de agosto, 5 de septiembre y 7 de noviembre de 1997, respectivamente, se convocó a concurso abierto para docentes y directivos docentes para vinculación a la planta de la Secretaría de Educación (zona urbana y rural)», concurso en el cual, la accionante, hizo parte de la lista de elegibles.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Cabe advertir que la Coordinación General Financiera de la Secretaría de Educación D.C., certificó que los recursos para proveer las vacantes de docentes y directivos docentes nombrados con base en el concurso provenían en su totalidad del Situado Fiscal.
En ese orden, teniendo en cuenta que el acto de nombramiento se fundamentó en las normas en comento, especialmente, en la Ley 115 de 1994, no cabe duda de que el nombramiento lo efectuó en su calidad de administrador de la educación, conforme a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, dentro de la planta de personal distrital, con recursos del Situado Fiscal –hoy Sistema General de Participaciones–dentro del marco de un concurso de méritos convocado por la entidad territorial para cubrir plazas vacantes territoriales.
En relación con los recursos, se recuerda que, en la mencionada sentencia unificadora de 2018, se dejó claro que los entes locales se convertían dueños de forma exclusiva de los dineros provenientes del situado fiscal, dado que ingresaban a su presupuesto en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no variaba el tipo de vinculación por destinar esos recursos pa ra pagar salarios originados por el servicio que prestaban los educadores territoriales.
Se observa también que, de acuerdo con el Acta de Posesión, expresamente se señaló que la designación de la aquí demandante sería como «DOCENTE tiempo completo, Área de Primaria», de conformidad con la Resolución 8753 del 15 de diciembre de 1997, es decir, en un cargo «en la planta de personal docente de la Secretaría de Educación, Distrito Capital».
De lo anterior, es dable concluir que, lo dispuesto en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 23 de mayo de 2017 que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 señala que el carácter de la vinculación fue nacional, no será de recibo por la Sala, máxime que no media una explicación o análisis por parte de la certificadora sobre tal afirmación. En esa línea, es posible deducir que a partir de 1997 y en adelante, la accionante ostentó un tipo de vinculación de carácte r territorial, que se hizo extensible hasta la fecha de expedición de la última certificación, en la que consta que la accionante continuaba vinculada como docente en grado 14 del Escalafón (23 de mayo de 2017).
En ese orden, las condiciones de la vinculación inicial docente de la señora Aura Otilia Ruiz Grajales no se modificaron, y las situaciones administrativas registradas no afectaron sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, pues como se explicó, la vinculación de la educadora se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral, situación que se corroboró con la certificación de historia laboral relacionada ut supra.
Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante acreditó los 20 años de servicio requeridos, el 26 de noviembre de 2015, tal y como lo dispuso el a quo en la sentencia recurrida. 2.4.2.3 En relación con el requisito de buena conducta, se presume la buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta, pues adicionalmente, dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que la accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;
(ii) acreditó Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 20 años de servicios el 26 de noviembre de 2015, fecha en la que alcanzó el estatus pensional;
(iii) cumplió 50 años de edad el 13 de enero de 2005; y (iv) no existen pruebas de que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. - De la prescripción de las mesadas pensionales Ahora bien, teniendo en cuenta que el derecho se causó el 26 de noviembre de 2015 tenía hasta el 26 de noviembre de 2018 para solicitar a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, lo que en efecto ocurrió el 22 de agosto de 2016, y la demanda fue presentada el 30 de junio de 2017 25, de modo que no se configuró el fenómeno de la prescripción y, en ese orden, no le asiste razón al a quo en el sentido de ordenar el pago a partir del 22 de agosto de 2013, pues para esa fecha ni siquiera se había causado el derecho.
En ese orden, en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, habrá de revocarse el ordinal primero, que declaró probada la excepción de prescripción y modificar el cuarto, toda vez que hay lugar al pago de la pensión gracia a partir de la fecha de causación, es decir, el 26 de noviembre de 2015. Adviértase que esta decisión no afecta a la apelante única, contario a ello, se corrige un error en el que incurrió el a quo al otorgarle efectos fiscales al reconocimiento pensional en una fecha anterior a la causación del derecho, aspecto que resulta indispensable modificarlo. 3.
Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Aura Otilia Ruiz Grajales le 25 Según consta en el Acta Individual de Reparto obrante a folio 46. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 asiste el derecho a la pensión gracia. En ese sentido, esta Subsección considera que deberá revocarse el ordinal primero, y modificarse el ordinal cuarto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 9 de agosto de 2019, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues no operó el fenómeno de la prescripción, por lo que la accionante tiene derecho al pago de la pensión a partir de la fecha de la causación del derecho, que lo fue el 26 de noviembre de 2015. 4.
Condena en costas No se condenará en costas en esta sede de segunda instancia, toda vez que, a pesar de que la decisión no es producto de los argumentos del recurrente, lo cierto es que la sentencia de primera instancia será revocada parcialmente en favor de los intereses de la entidad, de acuerdo con el análisis que se efectuó de manera oficiosa por parte de esta Sala de Subsección. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. REVOCAR el ordinal primero de la sentencia proferida el 9 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró probada la excepción de prescripción.
SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal cuarto del proveído apelado, el cual quedará así: «Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020170313101 (1112-2020) Demandante: Aura Otilia Ruiz Grajales w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Aura Otilia Ruiz Grajales, identificada con cédula de ciudadanía 41.678.013, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 26 de noviembre de 2015, los cuales fueron debidamente acreditados en las certificaciones visibles a folios 31 y 150 del expediente, que corresponden a sueldo, bonificación por servicios, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad.
TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO. No condenar en costas en esta instancia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado