Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: MARÍA ELENA MURILLO CASTRILLÓN Accionados: JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D Y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 17 de julio de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la solicitud de amparo.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Elena Murillo Castrillón, a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Juzgado Diecisiete Administrativo de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y el Departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones, y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA: Declarar que tanto el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCITO DE BOGOTÁ, como la SUBSECCIÓN “D” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA a través de las sentencias número 17 de marzo 18 de 2024 y del 12 de diciembre de la misma anualidad, respectivamente, incurrieron en error fáctico, al desatender los principios de unidad y comunidad de la prueba, al haber hecho un análisis parcial del amplio acervo 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio que demostró el real interregno durante el cual hicieron vida marital de hecho como compañeros permanentes, la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON, (…) y el señor FRANCISCO ANTONIO ACOSTA.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, declarar que tanto el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCITO DE BOGOTÁ como la SUBSECCIÓN “D” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, a través de las sentencias número 17 de marzo 18 de 2024 y del 12 de diciembre del mismo año respectivamente, le vulneraron a la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON, los derechos fundamentales a la VIDA, SALUD, SEGURIDAD SOCIAL, MINIMO VITAL, DIGNIDAD HUMANA, IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO.
TERCERA: Como consecuencia de las declaraciones anteriores y en protección de los derechos fundamentales invocados, solicito respetuosamente se ordene a la SUBSECCIÓN “D” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, declarar la nulidad y/o dejar sin efectos, la sentencia del 12 de diciembre de 2024; así como también los autos emitidos con posterioridad a ella, ordenándole en consecuencia proferir una nueva providencia en la cual se revoque la sentencia de primera instancia y consecuencialmente sean acogidas en su integridad las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta para ello el verdadero valor probatorio que tienen las múltiples, claras, pacíficas y coherentes pruebas, con las que se demuestra que mi representada, cumple con los supuestos de hecho para el efecto.
CUARTA: Ordenar al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCITO DE BOGOTÁ, que en el proceso radicado con el número 11001333501720190053500, declare la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la sentencia del 12 de diciembre de 2024 proferida por la SUBSECCIÓN “D” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA; así como también como consecuencia de lo pedido en la petición tercera de la presente, remita nuevamente la totalidad del expediente a dicha corporación, para que se profiera una nueva providencia […]”. [Negrilla original del texto].
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que, desde el 30 de noviembre de 2004 hizo vida marital de hecho como compañeros permanentes, de manera ininterrumpida, con el señor Francisco Antonio Acosta, hasta el 13 de diciembre de 2011, fecha en que este falleció. Agregó que, al momento de la muerte, el causante la tenía afiliada como beneficiara en la EPS Compensar.
Manifestó que, durante el tiempo que duró la unión marital que tuvo con el causante, tuvieron su residencia en la ciudad de Medellín, nunca se separaron y conformaron una familia sólida familia, compartiendo techo, lecho y mesa, guardándose reciprocidad en el afecto, conservando siempre, entre el uno y el otro, el socorro, la ayuda mutua y la solidaridad.
Relató que el 6 de diciembre de 2017, solicitó al Departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional por el fallecimiento del señor Acosta, la cual fue negada Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la Resolución nro. 1602 del 3 de octubre de 2018, confirmada por la Resolución nro. 1787 del 30 de octubre de 2018.
Señaló que “por no encontrarse conforme con lo resuelto en sede administrativa, la accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual se tramitó con el radicado número 11001333501720190053500, tendiente a que se declarará la nulidad de los actos administrativo contenidos en las Resoluciones 1602 y 1787 de octubre 03 y 30 de 2018 respectivamente, expedidos por EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES y consecuencialmente se le reconociera y pagara la sustitución pensional a que tiene derecho con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente FRANCISCO ANTONIO ACOSTA”2.
Aseguró que, en el trámite del mencionado proceso, se acreditó, tanto documental como testimonialmente, que hizo vida marital de hecho como compañeros permanentes con el señor Acosta, desde el 30 de noviembre de 2004 hasta su fallecimiento. Agregó que, “(…) de igual manera se decretaron por parte del A quó la prueba documental contenida en los folios 61 al 78 del archivo denominado “01demanda2019-535” del expediente digital del proceso ordinario, consistente en las declaraciones extrajuicio (…), las cuales ratifican lo enunciado en el hecho anterior, mismas que a pesar de ser pertinentes, conducentes y útiles para el proceso, no fueron valoradas dentro de las sentencias de instancia (…)”3.
Indicó que el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 18 de marzo de 2024, negó las pretensiones al considerar que “(…) a pesar de que la actora adujo que convivió con el causante de la pensión de jubilación pretendida, señor Francisco Antonio Acosta (q. e. p. d.), del 30 de noviembre de 2004 al 13 de diciembre de 2011 (día de su fallecimiento), no se comprobó tal situación con los elementos probatorios que reposan en el plenario, en razón a que las declaraciones y el interrogatorio de parte rendidas en audiencia de pruebas no resultan suficientes para tal efecto, máxime cuando estas no arrojan certeza sobre tal lapso y obran otros medios de convicción, tales como declaración rendida el 6 de mayo de 2010 por el causante y otras dos declaraciones del 14 de octubre de 2011, en las que se indicó que tal convivencia tuvo lugar alrededor de 3 y 4 años anteriores a esas fechas, respectivamente, es decir, a partir del año 2007 (…)”4.
Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 12 de diciembre de 2024 la confirmó. 2 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 3 Ibidem. 4 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante alegó que “el análisis hecho por los falladores de primera y segunda instancia del proceso ordinario y que los condujo a negar las pretensiones de la demanda, corresponden a un examen parcial de la totalidad de la prueba aportada, decretada y practicada en el proceso; la cual fue tenida en cuenta en las providencias, aduciendo para el efecto elementos indiciarios relacionados con el concomimiento o no que tenía la accionante, respecto al nombre de los familiares del causante, lo que se constituyen en acontecimientos que no pueden opacar el abundante caudal probatorio claro, concreto, reiterado, coherente y pacífico y con el cual se demostró plenamente que mi representada y el causante de manera real y efectiva, hicieron vida marital de hecho como compañeros permanentes desde finales del año 2004 y hasta el fallecimiento de éste último, por lo que dicha valoración probatoria, constituye un error fáctico por parte de los falladores del proceso ordinario”5.
Expuso que “tanto el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO DEL CIRCITO DE BOGOTÁ como la SUBSECCIÓN “D” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, motivaron la decisión de negar el derecho de la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON, en el hecho de que no se acreditaron los 5 años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante, necesarios para ser beneficiaria de la sustitución pensional”6.
Al respecto, adujo que “los operadores jurídicos se valieron de la intuición de darle un mayor valor probatorio a la viciada declaración extraproceso que en vida el señor FRANCISCO ANTONIO ACOSTA dejó instituida, la cual como se probó fehacientemente en el proceso, fue viciada en su contenido por parte del funcionario notarial que la recepcionó, toda vez que le indicó que no era necesario declarar la totalidad del tiempo que convivió con su compañera permanente”7.
Advirtió que “el A quo y el Ad quem, sustentaron el valor probatorio que le dieron a la tergiversada prueba, en el indició (sic) consistente en que mi representada desconocía los pormenores de la vida familiar del causante, desconociendo las reglas de la experiencia vinculadas a su edad, estirpe y al hecho de convivir con la accionante en un lugar exógeno al de su familia, motivo por el cual no se comparte la valoración probatoria esgrimida en las sentencias, toda vez que violan los principios de unidad y comunidad de la prueba, dado que se excluyó el valor probatorio de una multiplicidad de medios uniformes y claros, sin fundamento alguno”8.
Finalmente, arguyó que “por lo anterior y al sido determinante la interpretación parcial de la prueba, la razón fundamental por la cual los falladores del proceso ordinario negaron el derecho pensional de mi mandante, es que se considera necesaria la intervención del juez constitucional, para que se le dé el recto sentido 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al valor probatorio del acervo allegado con la demanda y en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la misma”9.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 13 de junio de 202510 a través del aplicativo de recepción de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial y correspondió por reparto a la Sección Quinta del Consejo de Estado que por auto del 18 de junio de 202511 la admitió y dispuso notificar12 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D; al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá y al Departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones, como parte accionada.
De igual forma, requirió al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del expediente correspondiente al proceso identificado con el radicado nro. 11001 33 35 017 2019 00535 00/01, el cual fue remitido13. 3.2.
La titular del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá allegó escrito14 en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la parte actora. Sostuvo que “en el caso concreto, no se vulneró derecho fundamental alguno. Por el contrario, la decisión se adoptó conforme al precedente jurisprudencial y legal aplicable, cumpliendo los requisitos de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y valorando adecuadamente los medios probatorios aportados por la accionante.
No se configura, por tanto, incumplimiento funcional alguno por parte de este Despacho”. 3.3. El magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia acusada rindió informe15 en el que señaló que “en la providencia cuestionada se valoraron en conjunto las pruebas documentales, los testimonios allegados al proceso y el interrogatorio de parte rendido por la accionante, conforme al principio de la sana crítica.
Por lo tanto, no se advierte vulneración alguna a los derechos invocados”. 9 Ibidem. 10 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 11 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 12 Esta orden se cumplió el 20 de junio de 2025.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 13 Visto en los índices 9 y 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 14 Ibidem. 15 Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. El Departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones guardó silencio.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 17 de julio de 202516, declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito general de relevancia constitucional debido a que “las inconformidades planteadas no contienen la carga argumentativa necesaria que dé cuenta de las razones del porqué el asunto requiere la intervención del fallador de esta sede; es decir, no tienen la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales”.
Manifestó que, si bien la actora planteó la configuración del defecto fáctico, no lo hizo desde la perspectiva constitucional, según lo establecido en la referida sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU-215 de 2022, además que los reparos planteados ya fueron resueltos por los operadores judiciales naturales. Expuso que “la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este operador judicial se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. Precisó que “la controversia propuesta por la accionante se circunscribe a un simple desacuerdo con la valoración probatoria, al haberse cimentado en que las autoridades judiciales accionadas, en su sentir, realizaron una indebida valoración o «examen parcial» de las pruebas documentales, tales como las declaraciones extrajuicio y, de las testimoniales recaudas, con las cuales estaba plenamente demostrada la convivencia real y efectiva que sostuvo con el señor Francisco Antonio Acosta”.
Al respecto, anotó que, “en la sentencia censurada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, después de precisar cada declaración recaudada, concluyó que, mientras unos testigos afirmaron que la demandante y el causante convivieron desde el año 2004, esto es, algo más de 7 años, otros señalaron un periodo más corto de aproximadamente 4 años anteriores al deceso del causante.
Asimismo, que había una imprecisión entre la manifestación de la señora María Elena y la declaración juramentada del causante realizada en el año 2010, en atención a que en esta se aseveró que existía una convivencia desde 16 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacía 3 años, luego, se contradecía con las declaraciones de una convivencia ininterrumpida desde el año 2004”. En ese sentido, indicó que el tribunal accionado explicó que, si bien existían múltiples declaraciones que afirmaban la existencia de una convivencia desde el año 2004, la declaración del causante en mayo del 2010, dejaba inferir que para la fecha del fallecimiento, está no era de más de 4 años, luego, en su juicio, el contenido de tal documento tenía un valor significativo ya que contradecía las primeras afirmaciones, pues, planteaba una duda razonable sobre el momento exacto del inicio de la unión marital.
Bajo dicho contexto, el a quo adujo que “es claro para esta colegiatura que lo pretendido por la parte actora es reabrir un debate que ya fue zanjado por el juez natural de la causa, tornándose la discusión, en este escenario, en un asunto exclusivamente de índole valorativo lo cual torna en improcedente la tutela. En efecto, lo que se vislumbra es una inconformidad o discrepancia de la tutelante con la decisión adoptada por la autoridad judicial acusada, para lo cual busca, por medio de este mecanismo de amparo, que el asunto sea nuevamente estudiado, sin además realizar el respectivo ejercicio hermenéutico de carácter constitucional”.
Por lo anterior, advirtió que “no es posible, en este caso, la intervención del juez constitucional, pues como se indicó anteriormente, la línea argumentativa que se trae en esta sede coincide con la expuesta en la demanda y en el recurso de apelación, luego, el último fin que persiguió la señora María Elena Murillo Castrillón con este mecanismo era que se creara una instancia adicional”.
Finalmente arguyó que “en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de dicho extremo procesal frente a la apreciación de las pruebas del proceso contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el adecuado contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial; atentaría contra el principio de autonomía judicial y, así se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia”.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó17 manifestando lo siguiente: “[…] No se comparte los razonamientos expuestos por el A quó (sic), para declarar improcedente el amparo constitucional deprecado, por lo siguiente: 17 Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Quedó plenamente probado que la accionante agotó todas las instancias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo que se le reconozca y pague la pensión sustitutiva a la cual considera tiene derecho. 2.
De igual manera está plenamente acreditado que no tiene otro mecanismo administrativo ni judicial a través del cual pueda procurar el reconocimiento que pretende. 3. Por lo anterior y teniendo en cuenta que no existe otro mecanismo a través del cual pueda dársele un recto y debido estudio al asunto de mi mandante, que le garantice el acceso a la administración de justicia y un debido proceso, es que se considera con todo respeto, que su proceso cobra especial relevancia constitucional, para que el juez de tutela intervenga en procura de que no se configure en favor de la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON un perjuicio irremediable. 4.
No se pretende con la acción, que se cree en favor de mi representada otra instancia judicial para que evalué (sic) los hechos y las pretensiones del proceso ordinario, lo que se busca es que el juez de tutela como guardián de los derechos fundamentales, analice las providencias del proceso ordinario; así como el material probatorio aportado al mismo y determine si los falladores del referido proceso, con la valoración que le hicieron al mismo, le vulneraron los derechos fundamentales invocados, acogiendo en consecuencia las pretensiones de la presente acción. Por lo anterior solicito respetuosamente al Ad quem REVOCAR en su integridad la providencia de primera instancia, y consecuencialmente acceder al amparo constitucional solicitado en favor de la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON en la forma rogada en la acción […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales del texto). 5.2. Por auto proferido el 30 de julio de 2025 se concedió la impugnación18 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 11 de agosto de 202519.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199120, 18 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. 19 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 01. 20 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201521, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202122, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201923, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente24: 6.2.1. La señora María Elena Murillo Castrillón, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones nro. 1602 del 3 de octubre de 2018 y nro. 1787 del 30 de octubre de 2018, por medio de las cuales de le negó el reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva solicitada por el fallecimiento del señor Francisco Antonio Acosta.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle, en calidad de compañera permanente, la pensión sustitutiva a partir del 13 de diciembre de 2011. 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 18 de marzo de 2024 negó las pretensiones. 6.2.3.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, hoy accionante, interpuso recurso de apelación y la Sala Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 12 de diciembre de 2024 la confirmó.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo que es motivo de impugnación, la Sala considera necesario resolver si, en este caso, frente a los reparos expuestos por la accionante en el escrito de tutela y analizado en el fallo de primera instancia, se reúne el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, examinará: (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se 21 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 22 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 23 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 24 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 35 017 2019 00535 00/01.
Visto en los índices 9 y 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”25.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades26: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia27. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto 25 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 26 Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 27 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que28 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (Se destaca).
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, tal como lo indicó el a quo, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, por cuanto, la petición de amparo está siendo utilizada por la accionante para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que sus inconformidades están encaminadas a controvertir la valoración que las autoridades judiciales accionadas realizaron sobre las pruebas obrantes en el expediente, en tanto que alega que “el análisis hecho por los falladores de primera y segunda instancia del proceso ordinario y que los condujo a negar las pretensiones de la demanda, corresponden a un examen parcial de la totalidad de la prueba aportada, decretada y practicada en el proceso”29. 28 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 29 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 03749 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, expuso que las autoridades judiciales accionadas “motivaron la decisión de negar el derecho de la señora MARIA ELENA MURILLO CASTRILLON, en el hecho de que no se acreditaron los 5 años de convivencia anteriores al fallecimiento del causante, necesarios para ser beneficiaria de la sustitución pensional”30, por lo que adujo que “los operadores jurídicos se valieron de la intuición de darle un mayor valor probatorio a la viciada declaración extraproceso que en vida el señor FRANCISCO ANTONIO ACOSTA dejó instituida”31.
Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte accionante está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para continuar cuestionando la valoración probatoria efectuada por el juez natural de la causa, reprochar lo decidido e insistir en que sí estaba acreditado el requisito de 5 años de convivencia con el causante anteriores a su fallecimiento, por lo que bajo su consideración, se le debía reconocer y pagar la sustitución pensional, lo cual ya fue objeto de debate, por lo que acorde con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de 30 Ibidem. 31 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por lo que se confirmará el fallo proferido el 17 de julio de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 17 de julio de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, según lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 11001 03 15 000 2025 03749 01 Accionante: María Elena Murillo Castrillón 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E)