Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Conflicto de competencia Radicación: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1 Asunto: Resuelve conflicto de competencia El despacho resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso, Boyacá. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Luz Marina Siaucho Velandia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 contra el Fomag, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 011 proferida el 28 de enero de 2022 por la secretaría de educación de Sogamoso, mediante la cual negó el reconocimiento de una pensión de jubilación a la demandante. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. 1.2. Conflicto de competencia 1.2.1. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso 3. El Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso en providencia del 2 de abril de 2024 declaró su falta de competencia para conocer el proceso y remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial de los Juzgados Administrativos de Bogotá [reparto], con base en los siguientes argumentos: 1 En adelante Fomag. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia «No obstante, la norma no especifica qué ocurre si la entidad demandada no tiene sede en el domicilio del demandante.
Ante este vacío, la doctrina sugiere que, en tales circunstancias, la competencia debería residir en el juez administrativo del lugar donde se ubica la sede principal de la entidad pública4. Esta propuesta es, en opinión del juzgado, la más adecuada para asignar la competencia territorial en asuntos pensionales. Es decir, en casos en los que la administradora de fondos de pensiones no tiene sede en el domicilio del demandante, la competencia no debería determinarse por el último lugar donde se prestaron los servicios, dado que este último puede no coincidir con el domicilio del actor. […] Es por tal razón que, tratándose de derechos pensionales, el legislador ha dado prioridad al domicilio de las partes y no al lugar donde se prestaron los servicios, dado que este último puede ser irrelevante tanto para el demandante como para la demandada.
Por lo tanto, si la entidad demandada tiene una sede en el mismo lugar de domicilio del demandante, será competente el juez de dicho lugar. En caso contrario, cuando no exista dicha sede, la competencia recaerá en el juez del domicilio principal de la entidad.». 1.2.2. De la falta de competencia propuesta por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 4.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que en auto del 2 de septiembre de 2024 se abstuvo de avocar el conocimiento del proceso y, en su lugar, declaró la falta de competencia por factor territorial para asumirlo por las razones que a continuación se transcriben: «Descendiendo al caso de autos, se tiene que de los hechos narrados y de los documentos allegados con la demanda se observa que el domicilio del demandante es en el municipio de Sogamoso y el último lugar donde presto sus servicios fue en la Institución Educativa Empresarial y Agroindustrial los Andes en el municipio Sogamoso, Departamento de Boyacá. En virtud de lo anterior, y atendiendo a lo señalado por el Consejo de Estado, se entenderá que el competente para conocer del presente asunto es el juez del último lugar donde la demandante prestó sus servicios, que para este caso son los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Sogamoso conforme el Acuerdo Nº PCSJA20-11653 del 28 de octubre 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.» [destacado del original]. 5.
Por lo anterior, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para resolverlo de conformidad con lo previsto en el artículo 158 del CPACA. 3 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia 1.4. Actuaciones surtidas en esta Corporación 6.
El proceso fue repartido a este despacho el 24 de septiembre de 20243. 7. Mediante auto del 30 de octubre de 2024 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos por escrito de conformidad con lo previsto en el inciso 3 del artículo 158 del CPACA4. La providencia fue notificada el 18 de diciembre de 20245. 8. La parte demandante allegó un memorial el 14 de enero de 2025 por medio del cual sostuvo que el conocimiento del proceso corresponde a los Juzgados Administrativos de Sogamoso, comoquiera que el domicilio de la demandante y último lugar de prestación de servicios ha sido el municipio de Sogamoso y que el Fomag delegó en la Secretaría de Educación del mencionado municipio «[…] el reconocimiento de prestaciones sociales del personal docente y el manejo del mismo […]».
Por tanto, procede la aplicación del numeral 6.2 del artículo 1 del Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa – Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 9. En consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 21 de octubre de 2022, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA, pues de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa, aquella rige a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 10.
Asimismo, le son aplicables las disposiciones que modificaron las competencias de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado porque estas empezaron a regir respecto de las demandas que se presentaron un año después de publicada la ley, es decir, a partir del 25 de enero de 2022. 2.2. Competencia 11. De conformidad con lo señalado en el artículo 158 del CPACA el Consejo de Estado es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales. 3 Samai, índice 2. 4 Samai, índice 4. 5 Samai, índice 7. 4 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia 12.
De igual forma, el parágrafo del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 señaló que: «(l)os conflictos de competencia entre […] Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad». 13. Ahora bien, la presente decisión es adoptada por el magistrado ponente, en virtud de lo previsto en el inciso 1 del artículo 158 del CPACA6. 2.3.
Problema jurídico 14. El despacho deberá determinar si en el presente asunto ¿el competente por factor territorial para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Luz Marina Siaucho Velandia contra el Fomag es el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso o el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá? 2.4.
Falta de jurisdicción o competencia y de la competencia en asuntos de carácter laboral y pensional 15. El artículo 168 del CPACA señaló que «[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». 16.
Ahora, la misma codificación estableció que si el funcionario que recibe el expediente también considera que carece de competencia para conocer del proceso, lo remitirá a esta Corporación para decidir el conflicto de competencia. Al respecto, el artículo 158 ibidem previó: «Artículo 158. Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado conforme al siguiente procedimiento: Cuando un tribunal o un juez administrativo declaren su incompetencia para conocer de un proceso, por considerar que corresponde a otro tribunal o a un juez administrativo de otro distrito judicial, ordenará remitirlo a este.
Si el tribunal o juez que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso al Consejo de Estado para que decida el conflicto. Recibido el expediente y efectuado el reparto entre las secciones, según la especialidad, el ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presenten sus alegatos; vencido el traslado, el conflicto se resolverá en 6«Artículo 158.
Conflictos de competencia. Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos y entre estos y los jueces administrativos, de diferentes distritos judiciales, serán decididos, de oficio o a petición de parte, por el magistrado ponente del Consejo de Estado (…)». 5 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia un plazo de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al competente.
Si el conflicto se presenta entre jueces administrativos de un mismo distrito judicial, este será decidido por el magistrado ponente del tribunal administrativo respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en este artículo. La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto». 17.
Respecto de la competencia en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021 señaló que: «Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 3.
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. […]». 18. De conformidad con lo anterior, si el litigio versa sobre un tema de carácter laboral la competencia por el factor territorial deberá recaer en el circuito judicial del último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios, pero si el asunto versa sobre un tema de carácter pensional, la competencia por el factor territorial podrá recaer en el lugar donde se encuentra domiciliado el demandante, ello siempre y cuando la entidad administrativa demandada cuente con una sede en ese circuito judicial. 2.5.
Caso concreto 19. En el caso bajo estudio se debe resolver el conflicto negativo de competencia propuesto por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 20. Al respecto, se observa que la demanda presentada por Luz Marina Siaucho Velandia versa sobre un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter pensional, toda vez que lo pretendido por la demandante consiste en la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de una pensión de jubilación a su favor y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de esta prestación. 21.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley 91 de 19897 señala que la naturaleza jurídica de la parte demandada es: «[…] una cuenta especial de la Nación, con 7 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.». 6 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta […]»8. 22.
En cumplimiento de esa disposición, el Ministerio de Educación Nacional suscribió el 21 de junio de 1990 con la entonces Fiduciaria La Previsora Ltda., hoy Fiduciaria La Previsora SA, un contrato de fiducia mercantil, el cual consta en la escritura pública 0083 de la Notaría 44 del Círculo de Bogotá. A través de este contrato, al ente fiduciario se le confió la administración del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 23.
Por su parte, la Fiduciaria La Previsora SA es definida en sus estatutos sociales como «[…] una sociedad anónima de economía mixta, de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuya constitución fue autorizada por el Decreto 1547 de 1984.»9. 24.
En ese sentido, el Estado cuenta con una participación del 99.999783213% de la composición accionaria de la sociedad fiduciaria, y el 0.000216787% restante corresponde a la participación particular10, por tanto, se clasifica como una sociedad de economía mixta, en los términos del artículo 97 de la Ley 489 de 199811. En consecuencia, la sociedad hace parte del sector descentralizado por servicios de la estructura del orden nacional de la Rama Ejecutiva del Poder Público, de conformidad con el literal f, numeral 2 del artículo 38 ejusdem. 25.
Así las cosas, por ser la administradora de la demandada una entidad del orden nacional se comprende que aquella tiene sede en todo el territorio colombiano y por ende puede acudir a la defensa del fondo administrado en todos los circuitos judiciales del país, por lo que el conocimiento de los jueces administrativos en temas pensionales respecto de aquella no puede limitarse a los distritos judiciales donde esta entidad tenga una sede u oficina física. 8 Al respectó puede ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 15 de diciembre de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00182-00.
C.P. Álvaro Namen Vargas. 9 Estatutos sociales, Fiduciaria La Previsora S.A., artículo 2. 10 Información obtenida del sitio web de la Fiduciaria La Previsora S.A. disponible en: https://www.fiduprevisora.com.co/estados-financieros-fiduprevisora/ 11 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 7 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia 26.
Sobre este punto, el despacho en auto del 8 de marzo de 202412 señaló lo siguiente: «Sobre este último aspecto, el despacho precisa que cuando se trata de entidades nacionales el concepto de «sede» no puede limitarse a la física, puesto que por tener este carácter y ejercer sus funciones y competencias en todo el territorio de la Nación debe entenderse que comprende todo el país. Este criterio se acompasa con lo regulado en la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, relacionado con la incorporación del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones13 y su importancia y aplicación prevalente en el trámite de los procesos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] La Ley 1437 de 2011 al dar prevalencia al trámite del proceso a través del uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones pretendió proteger el derecho fundamental de los ciudadanos a acceder a la administración de justicia. Ciertamente, el contenido de este derecho incluye, además de las garantías necesarias para el buen desarrollo del proceso y para que se adopte una decisión de fondo, la relacionada con el efectivo acceso al sistema judicial.
Esta implica no solo el derecho de acción y del procedimiento idóneo para ejercerla, sino además exige que la oferta de la justicia exista en todo el territorio de la Nación. […] En busca de tal propósito, la Ley 1437 de 2011, además del mandato previsto en su artículo 186 que ordena primar que la actuación judicial se haga a través de los medios tecnológicos, incluyó también en su artículo 6019 el concepto de «sede electrónica» como «[…] la dirección electrónica oficial de titularidad, administración y gestión de cada autoridad competente […]» y dispuso para cada entidad la obligación de tenerla para efectos de las distintas actuaciones y notificaciones.
La ley convirtió así a la sede electrónica en el principal puente de comunicación entre los despachos judiciales con las entidades públicas, incluso más allá de las sedes físicas. […] Bajo ese contexto, interpretar que el concepto de «sede» al que se refieren los numerales 2 y 3 del artículo 156 del CPACA cuando se trata de entidades del orden nacional hace alusión solo a sus oficinas físicas, contrasta con el sentido de las normas que se citaron y que dan prevalencia al uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones como método de acceso a la administración de justicia. Entenderlo de ese modo, dificulta el ejercicio de este derecho y vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia y los principios de eficiencia, economía y celeridad, pues obligaría a los ciudadanos a desplazarse a las ciudades en donde existan dependencias físicas de las distintas autoridades nacionales para allí radicar sus demandas, lo que carece de sentido ante la regulación de la sede electrónica contenida en la Ley 1437 de 2011». 27.
Verificada la demanda y sus anexos, se observa que el demandante tiene 12 Providencia del 8 de marzo de 2024, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2022-00353-00 (2906-2022). 8 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia domicilio en el municipio de Sogamoso, Boyacá. En ese sentido y de conformidad con lo previsto en el artículo 2, numeral 6 del Acuerdo PCSJA20-11653 de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura13, se tiene que el Distrito Judicial Administrativo del Boyacá está conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Duitama, Tunja y Sogamoso, este último comprende territorialmente, entre otros, el municipio con el mismo nombre, por lo tanto, el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso es el competente por el factor territorial para conocer de la demanda presentada por Luz Marina Siaucho Velandia. 28.
Así las cosas, se declarará que el competente para conocer del presente asunto por el factor territorial es el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso y, en consecuencia, se dispondrá la remisión del proceso a esa dependencia judicial para que adelante el trámite pertinente. Asimismo, se ordenará comunicar esta decisión al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para efectos de realizar las anotaciones a que haya lugar.
En mérito de lo expuesto el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar que el Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso es la autoridad judicial competente para conocer por el factor territorial de la demanda presentada por Luz Marina Siaucho Velandia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Remitir el proceso de la referencia al Juzgado 1 Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso para que adelante el trámite pertinente.
Tercero. Comunicar la presente decisión al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente 13 «Por el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 9 Radicado: 11001-33-35-025-2024-00184-01 (5388-2024) Demandante: Luz Marina Siaucho Velandia CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JCSO