Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Ricaurte, Cundinamarca, dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01733-00 Demandante: SINDICATO DE SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS DEL SENA - SINSINDESENA Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela contra acto administrativo – declara la improcedencia de la acción de tutela.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve la sala la acción de tutela formulada por el Sindicato de Servidores Públicos y Contratistas del SENA contra el presidente de la República y otros, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El vicepresidente de la Junta Directiva del Sindicato de Servidores Públicos y Contratistas del SENA (en adelante SINSINDESENA), señor Manuel Salvador Bustos Hernández, en nombre propio y en representación de la persona jurídica, presentó acción de tutela1 contra el «Gobierno Nacional del Presidente Gustavo Petro, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro del Trabajo, Departamento Administrativo de la Función Pública», con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al «Principio de Jerárquica de la Norma, 1 Con escrito presentado el 9 de abril de 2024, a través del correo tutelaenlinea1@deaj.ramajudicial.gov.co y remitido el 10 de abril del mismo año a la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Derecho de Igualdad ante la Ley, Debido Proceso, Derecho de Asociación y Libertad Democrática Sindical, Confianza Legítima y Seguridad Jurídica»2.
Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la expedición del Decreto 243 de 20243, por parte del Gobierno Nacional, y a partir del cual el SENA ha adoptado algunas directrices al emitir la comunicación No. 01-2-2024-000231 de 2 de abril 20244. 1.2. Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda fueron las siguientes: El Accionante muy respetuosamente requiere del Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que Tutele y Ampare como MECANISMO TRANSITORIO, los Derechos Fundamentales Constitucionales PRINCIPIO DE LA JERARQUÍA DE LA NORMA, DERECHO DE IGUALDAD ANTE LA LEY, DEBIDO PROCESO, DERECHO DE ASOCIACIÓN Y LIBERTAD DEMOCRÁTICA SINDICAL, CONFIANZA LEGÍTIMA, para evitar un PERJUICIO IRREMEDIABLE IUS FUNDAMENTAL, a la Organización Sindical SINSINDESENA, al quedar por fuera de la Comisión Negociadora del Pliego de Peticiones.
Como consecuencia del Amparo Constitucional se ordene al Gobierno Nacional del Presidente Gustavo Petro, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ministro del Trabajo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, emitan un Acto Administrativo y/o una orden de Negociar los Pliegos de Peticiones con los parámetros del Decreto No.160 de 2014, además de hacerla extensiva al SENA. i).
MEDIDA CAUTELAR: El Accionante muy respetuosamente requiere del Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que según lo reglado en el Decreto No. 2591 de 1991, Artículo 7° Decrete como MEDIDA PROVISIONAL la Suspensión y Aplicación de los efectos Jurídicos del Decreto No. 0243 de 2024, debido a que la Norma en Sede de Tutela amenaza y vulnera el Artículo 4° de la Constitución Política de Colombia de 1991 y los Convenios 087, 151, 154 de la OIT", y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Sentencia C-567 de 2000 y Sentencia C-063 de 2008,hasta tanto la Honorable Constitucional emita Sentencia de Fondo en la demanda de Inconstitucionalidad que presentó las Organizaciones Sindicales SINSINDESENA Radicación D0015809, SINDETRASENA Radicación D0015814 y el ciudadano MÁRIO LEÓN TIRIA Radicación D0015805, la cual está cursando trámite en la Corte Constitucional5. 2 Cita del texto original con posibles errores. 3 «Por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos». 4 El actor indicó que mediante esa comunicación se convocó a 14 sindicatos que presentaron pliegos de peticiones, «para la Unificación del Pliego de Peticiones y Comisión Negociadora de los Trabajadores según el Decreto No. 0243 de 2024». 5 Transcrito del texto original con posibles errores.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes supuestos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El extremo actor indicó que en vigencia del Decreto 160 de 20146 se firmó7 el acuerdo colectivo «2018-2021» entre el SENA y las organizaciones sindicales de esa entidad en el cual se concertó que se constituiría una comisión negociadora de los trabajadores integrada por 16 representantes sindicales «con arreglo en el Principio de Progresividad y No Regresividad».
Acotó que, el 26 de febrero de 2024 presentó el pliego de peticiones de conformidad con las reglas estipuladas en el mencionado Decreto 160 de 2014, no obstante, el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Trabajo expidió el Decreto 243 de 29 de febrero de 20248, el cual considera «regresivo, inequitativo e inconstitucional», razón por la cual refirió que ejerció una demanda por inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional.
Informó que, la Dirección General del SENA emitió la comunicación n. ° 01-2- 2024-00231 de 2 de abril de 2024 mediante la cual convocó algunos9 sindicatos que presentaron pliego de peticiones, con el fin de integrar la comisión negociadora de los trabajadores para la unificación de las peticiones, pero, de conformidad con las reglas señaladas en el Decreto 243 de 2024.
También se designó la comisión por parte del SENA. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte actora reprochó que el Gobierno Nacional hubiese expedido el Decreto 243 el 29 de febrero de 2024, esto es, en el último día de plazo para que las asociaciones sindicales presentaran los respectivos pliegos de peticiones, en atención a que el acuerdo colectivo «2018-2021» al que llegaron las mencionadas personas jurídicas y el SENA se suscribió en vigencia del Decreto 160 de 2014. 6 «Por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos». 7 El 3 de diciembre de 2021. 8 «Por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos» 9 «SINDESENA, SETRASENA, SINSINDESENA, UNALTRASENA, COSSENA, SIIDSENA, ATRAES-SENA, ASESENA, SEASENA, SINDETRASENA, ASSOSERVICIOS-SENA, USTRABSENA, SINDEP SUBDIRECTIVA PIEDECUESTA».
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Lo anterior, con fundamento en que el referido Decreto 243 de 2024 modificó las reglas concernientes a la forma en que se integra la comisión negociadora de los trabajadores, en tanto garantiza la participación de los sindicatos que tienen mayor número de afiliados y deja sin posibilidad de representación a aquellos que hacen parte de la minoría, puesto que en el artículo 2.2.2.4.11 se señaló lo siguiente: Se realizará la distribución en orden decreciente iniciando con la Organización con mayor número de afiliados hasta llegar a la organización con menor número de afiliados sin exceder de seis (6) Representantes por Organización, cada Organización tendrá un Representante por cada 25 empleados públicos afiliados.
Al respecto, resaltó que el texto en cita es ambiguo al no determinar de manera clara cómo será el ejercicio de integración de la comisión negociadora debido a que 12 de los sindicatos están en condición de minoría de afiliados y estos presentaron sus pliegos de peticiones en vigencia del Decreto 160 de 2014, mientras que las asociaciones que representan la mayoría radicaron sus requerimientos el día en que se dictó el Decreto 243 de 2024.
Por lo anterior, resaltó que: Así como está planteado el Artículo 2.2.2.4.11 del Decreto No. 0243 de 2024, deja al libre albedrío y con una interpretación sesgada la Integración de la Comisión Negociadora de los Trabajadores del SENA, la cual según los puntos de vista del Sindicato SINDESENA Tradicional con mayor Número de Afiliados y el otro Sindicato SETRASENA le sigue con 499 Afiliados se constituye un panorama oscuro para los Sindicatos minoritarios de cuál sería la fórmula para hacer parte de la Comisión Negociadora de los Trabajadores del SENA, en estos momentos que pasará con los doce (12) Sindicatos presentaron Pliego de Peticiones que lo hicieron cuando estaba vigente el Decreto No.160 de 2014, donde queda la Autonomía Sindical y la Representación Sindical de los Afiliados.
Agregó que, la comunicación n. ° 01-2-2024-00231 de 2 de abril de 2024 a través de la cual el SENA convocó a los sindicatos que presentaron pliegos de peticiones con el propósito de unificarlos, «pone en riesgo la jerarquía de las normas que hace que aquellas de rango superior, con la Constitución a la Cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala».
Para tal efecto, advirtió como desatendido el derecho a la igualdad, toda vez que «no debe haber discriminación de una persona natural o jurídica»; los principios de confianza legítima y seguridad jurídica a partir de los cuales «el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible»; y el principio de progresividad concerniente a que el Estado debe garantizar la existencia de toda persona en condiciones dignas.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, invocó el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los convenios de la Organización Internacional del Trabajo10, el artículo 4. ° de la Constitución Política, el Decreto 1631 de 2021 y «[j]urisprudencia de la Corte Constitucional11». 1.5.
Trámite de la acción 1.5.1. Mediante providencia de 12 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridades judiciales accionadas al presidente de la República, a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo de la Función Pública.
También dispuso la vinculación, en calidad de terceros con interés, del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, a los sindicatos SINDESENA, SETRASENA, UNALTRASENA, COSSENA, SIIDSENA, ATRAES-SENA, SINSINDESENA, ASESENA, SEASENA, SINDETRASENA, ASSOSERVICIOS-SENA, USTRAB- SENA, SINDEP SUBDIRECTIVA PIEDECUESTA y las demás organizaciones sindicales del SENA.
De otro lado, se negó la medida provisional solicitada12, con fundamento en que no se advertía el cumplimiento del requisito de urgencia o la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez constitucional, en esta etapa procesal. Finalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.5.2.
Con auto de 2 de mayo de 2024 se requirió al señor Manuel Salvador Bustos Hernández para que; (i) allegara los documentos actualizados a través de los cuales acreditara su calidad y legitimación frente al sindicato que afirmaba representar; y (ii) manifestara y demostrara si actuaba como representante de la señora Sandra Liliana Carvajal Duque, o justifique por qué hacía las veces de agente oficioso13. 10 Convenios 087, 151, 154 de la OIT. 11 Sentencias C-567 de 2000 y C-063 de 2008. 12 Consistente en la suspensión y aplicación de los efectos jurídicos del Decreto 243 de 2024. 13 Este requerimiento se hizo en atención al memorial aportado el 23 de abril de 2024, en el cual la parte accionante puso de presente la presunta vulneración de los derechos fundamentales al trabajo, a la salud, al mínimo vital y del principio de la dignidad de la señora Carvajal Duque, a quien el SENA no le renovó su contrato de prestación de servicios, y por ello solicitó al juez de tutela que ordene su contratación. Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por último, la segunda solicitud de medida provisional de 16 de abril de 2024, relativa a que le ordenara al SENA suspender la instalación de la mesa de negociación hasta que se resolviera la acción de tutela de la referencia, la demanda de inconstitucionalidad y que el Ministerio del Trabajo se pronunciara al respecto, se despachó negativamente luego de señalar que lo requerido no era necesario y urgente y que el análisis del caso se realizaría en el momento de dictar sentencia. 1.6.
Contestaciones Librados los oficios correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Presidente de la República y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE La apoderada del presidente de la República y del DAPRE solicitó su desvinculación del trámite de la referencia, debido a que el objeto de la tutela obedece a la inconformidad de la parte actora con el Decreto 243 de 2024 expedido por el Gobierno Nacional, lo cual es un asunto que recae en el SENA que es una entidad plenamente autónoma e independiente.
De otro lado, aseguró que este mecanismo no cumple con el requisito de la subsidiariedad por cuanto actualmente se adelanta un proceso de nulidad en el cual se pueden solicitar medidas cautelares. 1.6.2. Departamento Administrativo de la Función Pública El director jurídico de la entidad pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que no supera el análisis de la subsidiariedad por cuanto la entidad accionante no ha agotado los medios ordinarios que tiene a su alcance para controvertir el acto administrativo que considera vulnerador de sus derechos constitucionales.
En esa línea argumentativa, aseguró que en este evento no se allegó prueba alguna de la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente el mecanismo transitoriamente, puesto que el Decreto 243 de 2024 fue expedido por el presidente de la República en virtud de sus facultades legales y constitucionales, por lo que, a priori, no se vislumbra una afectación ius fundamental derivada de dicho acto.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.3. SENA El coordinador de relaciones sindicales de la Secretaría General del SENA requirió su desvinculación del asunto objeto de atención debido a que considera que el objeto de inconformidad de la parte actora se concentra en el Decreto 243 de 2024.
En ese sentido, arguyó que la entidad se limitó a cumplir lo ordenado en el mencionado que goza de presunción legal y constitucional, por lo tanto, indicó que se debe declarar la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, negar las pretensiones. 1.6.4. Ministerio de Trabajo El asesor de la Oficina Asesora Jurídica en apoyo de la asesora del despacho del viceministro de Relaciones Laborales e Inspección, solicitó a la sala abstenerse de amparar las garantías fundamentales de la parte accionante ante la inexistencia de la vulneración alegada.
Al respecto, indicó que el Decreto 243 de 2024 se emitió con el propósito de llenar algunos vacíos normativos y de índole metodológica que interferían con el avance eficiente y efectivo del desarrollo de la negociación colectiva del sector público, entre otros, aspectos relacionados con la selección de los representantes de los sindicatos en las mesas de negociación que es el punto de debate propuesto con este mecanismo de tutela.
Agregó que el mencionado decreto respeta e incluye dentro de la negociación colectiva a los sindicatos minoritarios y, por ello, se basó en normas como el artículo 39 de la Constitución Política, la Ley 26 de 1976 por la cual se aprobó el Convenio 087 de la OIT relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, la Ley 410 de 1997 que trata sobre consultas tripartitas para promover la aplicación de las normas internacionales del trabajo, el Convenio 151 concerniente a las relaciones de trabajo en la administración pública, la Ley 411 de 1997 que aprobó el mencionado Convenio 151 de la OIT, el artículo 3. °, numeral 2. ° del Convenio 154 OIT, y el artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo.
En cuanto a las reglas de negociación, indicó que en el artículo 2.2.2.4.10. del Decreto 243 de 2024 se establece que, «[p]ara la determinación del número de negociadores y la conformación de la comisión negociadora unificada sindical, se aplicará el principio de la representatividad multinivel» y en ese orden, en el parágrafo de la norma en comento se dispone que, «[e]n todo caso, se ha Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 previsto una regla aplicable a las organizaciones sindicales que no cumplan con el número mínimo de empleados públicos afiliados en cada uno de los ámbitos, caso en el cual podrán asociarse y sumar sus afiliados que tengan la calidad de empleados públicos, para completar los afiliados exigidos y nombrar un representante en la Comisión Unificada Sindical».
Además, en relación con el régimen aplicable, informó que el artículo 2.2.2.4.21 del mismo decreto estableció la aplicación transitoria, marco en el cual la norma establece que, «[e]n caso de existir negociaciones colectivas en curso, respecto de pliegos presentados y mesas instaladas antes de la vigencia de la presente norma, su desarrollo y culminación se regirá con la norma vigente al momento de la presentación del pliego».
No obstante, precisó que el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron la Circular Conjunta 17 de 2024, a partir de la cual se precisó lo siguiente: En razón a que el Decreto en mención se expidió el 29 de febrero de 2024, es necesario tener en cuenta en cada proceso de negociación el alcance de la aplicación transitoria para la garantía del derecho a la negociación colectiva, en los términos establecidos en el artículo 2.2.2.4.21 del Decreto 1072 de 2015, que indica: “Artículo 2.2.2.4.21.
Aplicación transitoria del presente capítulo. En caso de existir negociaciones colectivas en curso, respecto de pliegos presentados y mesas instaladas antes de la vigencia de la presente norma, su desarrollo y culminación se regirá con la norma vigente al momento de la presentación del pliego.” (Subrayado fuera de texto) Como consecuencia de la norma reglamentaria transcrita, se informa que aquellas negociaciones en las que se haya radicado pliego e instalado la mesa de negociación, antes de la expedición del Decreto 0243 de 2024 (29 de febrero de 2024), ésta se regirá por las disposiciones contenidas en el Decreto 160 de 2014.
Por el contrario, en los casos en que sólo se haya radicado pliego y no se haya instalado aún la mesa de negociación después de la expedición del Decreto 0243 de 2024 (29 de febrero de 2024), el proceso de negociación colectiva se regirá bajo las disposiciones del Decreto 0243 del 29 de febrero de 2024.” Conforme con ello, aclaró que, debido a que el SENA no contaba con una mesa instalada para le fecha en que se profirió el Decreto 243 de 2024, esto es, el 29 de febrero de la misma anualidad, se aplicaría el régimen indicado en este, en virtud de lo señalado en el anterior artículo y en la mencionada Circular 17 del 6 de marzo de 2024.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por último, resaltó que en los parágrafos del artículo 2.2.2.4.9 del decreto ejusdem se establecen las reglas concernientes al cumplimiento de las etapas y de los requisitos, en los siguientes términos:
PARÁGRAFO 1. En caso de no existir unificación del pliego por parte de las organizaciones sindicales en el primer trimestre del año, el Gobierno nacional, la cabeza del respectivo sector, el ente territorial o la entidad, según el ámbito de negociación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la radicación de los pliegos de solicitudes y respetando el principio de autonomía sindical, convocarán a los representantes de la totalidad de las organizaciones que presentaron pliego, según el ámbito de negociación, para que, durante el término de cinco (5) días hábiles, unifiquen los puntos de los pliegos radicados y presenten, al vencimiento de este último término, un único pliego sindical.
PARÁGRAFO 2. Pasados los cinco (5) días hábiles señalados en el parágrafo anterior, las organizaciones presentarán el pliego único de solicitudes y la comisión negociadora unificada sindical de todas las organizaciones que cumplan los requisitos de comparecencia, con el único fin de instalar la mesa de negociación por parte del Gobierno nacional, la cabeza del respectivo sector, el ente territorial o la entidad, según el ámbito de negociación, PARÁGRAFO 3.
Si pasados los cinco (5) días hábiles de que habla el parágrafo anterior no existe unificación de los pliegos o si los mismos se realizan de forma parcial entre las organizaciones sindicales, el Gobierno nacional, la cabeza del respectivo sector, el ente territorial o la entidad, según el ámbito de negociación, instalará la mesa de negociación con aquella(as) que presenten a la fecha, el escrito sindical que represente a la mayoría de los empleados públicos sindicalizados, el cual tendrá el carácter de pliego único de solicitudes. 1.6.5.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público El subdirector jurídico y representante judicial del ministerio solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia y, en todo caso, que se absuelva a esta entidad de las pretensiones elevadas por el extremo accionante, en atención a que este mecanismo no procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto de conformidad con lo estipulado en el numeral 5. ° del artículo 6. ° del Decreto 2591 de 1991.
Por lo anterior, precisó que tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad debido a que la parte actora se encuentra pendiente de que la Corte Constitucional decida sobre las demandas de inconstitucionalidad que SINSINDESENA, SINDETRASENA y el ciudadano Mario León Tiría presentaron de manera individual, por lo que precisó que dicho medio de control es eficaz ya que se pueden solicitar medidas cautelares al interior de este.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.6.6. Otras organizaciones sindicales del SENA SINDETRASENA, SIIDSENA, UNALTRASENA, COSSENA, SINFUSENA y SENA USCTRAB, por conducto de sus representantes legales, manifestaron coadyuvar la acción de tutela. 1.6.7.
Otros memoriales de la parte accionante14 1.6.7.1. Con escrito allegado el día 16 de abril de 2024, el señor Manuel Salvador Bustos Hernández insistió en que la mesa de negociaciones sería instalada únicamente con representantes de las organizaciones sindicales con mayor número de afiliados, razón por la cual sus pliegos de peticiones no serían tenidos en cuenta, generando esta omisión un prejuicio irremediable por cuanto no se les garantizarían sus derechos sindicales en aplicación del Decreto 243 de 2024 que, a su juicio, es una norma que no se puede aplicar de forma retroactiva debido a que presentaron sus peticiones en vigencia del Decreto 160 de 2014.
Por ello, insistió en que se ordene la suspensión de la instalación de la mesa de negociación. 1.6.7.2. El 17 de abril de la misma anualidad iteró sus inconformidades con el Decreto 243 de 2024 e informó que se había iniciado la instalación de la mencionada mesa de negociación debido a que el SENA convocó «a los 14 Sindicatos existentes a la Unificación de Pliegos y Designación de Delegados». 1.6.7.3.
El 23 de abril siguiente puso de presente que el SENA instaló la mesa de negociaciones únicamente con la organización mayoritaria SINDESENA, dejando fuera del debate a la entidad accionante y otras pertenecientes a la minoría. 1.6.7.4. El 8 de mayo del corriente dio cumplimiento al requerimiento realizado mediante providencia de 2 de mayo de 2024 consistente en acreditar su calidad y legitimación para ejercer la defensa de los intereses de SINSINDESENA, y en manifestar si actuaba como representante o agente oficioso de la señora Sandra Liliana Carvajal Duque.
Respecto al primer asunto, manifestó que su calidad estaba demostrada con la Constancia de Registro Modificación de la Junta Directiva y/o Comité Ejecutivo de una Organización Sindical suscrito por el inspector de trabajo y seguridad social de la territorial del Atlántico, la cual aportó con el escrito de tutela, debido a que si bien el documento tenía fecha de 8 de agosto de 2019, lo cierto es que 14 Las citas contenidas en este numeral son de los textos originales que se anuncian y se transcriben de forma literal con posibles errores.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 su elección como vicepresidente se registró en este con fecha de 17 de agosto de 2023 para un periodo de 2 años, por lo que su designación se encuentra vigente.
Adicionalmente, citó algunos apartes del «CAPITULO XIII» de los estatutos del sindicato, de los cuales se advierte que el vicepresidente puede asumir la Presidencia de la Junta Directiva Nacional o de la Asamblea Nacional de Delegados por «faltas temporales o definitivas del presidente o cuando este no tome parte en las discusiones». Asimismo, indicó que adjuntó el acta de la Asamblea General de Afiliados en la que consta que fue elegido como negociador del pliego de peticiones para el periodo 2024-2026, por lo que resaltó que, de conformidad con lo estipulado en los artículos 86 de la Constitución Política y 10. ° del Decreto 2591 de 1991, se encuentra plenamente legitimado para interponer esta solicitud de amparo en representación de SINSIDESENA debido al interés que le asiste, por su calidad de afiliado y de vicepresidente en la organización sindical.
Finalmente, resaltó que el caso de la señora Sandra Liliana Carvajal Duque fue «una denuncia pública a modo de información que no tiene relación con la litis», por lo que aseguró no representarla ni actuar como su agente oficioso. Por ello, solicitó que se desvincule a la señora Carvajal Duque de este trámite.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Manuel Salvador Bustos Hernández en nombre propio y en representación de la organización sindical SINSIDESENA contra el presidente de la República y otros, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. Respecto a la legitimación del señor Manuel Salvador Bustos Hernández para ejercer la representación del sindicato SINSINDESENA, esta colegiatura manifiesta que la entiende demostrada luego de analizar los documentos aportados con la demanda de tutela en conjunto con el memorial allegado el 8 de mayo de 2024.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La decisión obedece a que, tal como lo indicó y demostró el señor Bustos Hernández, actualmente ocupa el cargo de vicepresidente de la Junta Directiva Nacional de SINSINDESENA por el término de 2 años durante las vigencias 2023-2025, se encuentra facultado estatutariamente para ejercer acciones o tomar partido en discusiones en las que el presidente no intervenga, fue elegido por los miembros de la organización para intervenir como negociador ante el SENA, y por obvias razones se encuentra afiliado a dicha persona jurídica.
Esta sumatoria de elementos que llevan a concluir que más allá de tener un interés directo, está jurídicamente autorizado para defender los intereses de su colectivo, lo cual plenamente suficiente para tener por demostrada su legitimación y calidad. 2.2.2. La sala anuncia que negará las solicitudes de desvinculación elevadas por el Presidente de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE y el SENA, habida cuenta de que las dos primeras fungen en este mecanismo constitucional en calidad de autoridades demandadas, y la última entidad fue convocada en calidad de tercero por tener interés en la decisión que se llegare a adoptar, debido a que puede afectarle en el marco del proceso de negociaciones que adelanta con las organizaciones sindicales del instituto.
En ese orden, en menester procurar la debida integración del contradictorio. 2.2.3. De otro lado, se reconocerán como coadyuvantes de la parte actora, los sindicatos SINDETRASENA, SIIDSENA, UNALTRASENA, COSSENA, SINFUSENA y SENA USCTRAB por presentar una relación sustancial con las partes, lo que a su vez acredita un interés legítimo en el resultado de este proceso debido a que la decisión que se tome les puede afectar.
Lo anterior encuentra respaldo en el inciso 2. ° del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, norma que es del siguiente tenor:
ARTICULO
13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud15.
En todo caso, se aclara que esta participación se limita a reforzar la actuación de la parte actora y con el ánimo de agenciar ese derecho ajeno, no en procura de un beneficio propio, tal como lo indicó la Corte Constitucional en el auto A401-20: Sin embargo, el coadyuvante interviene dentro del proceso a partir de las facultades que son permitidas, en cuanto apoya con su actuación a una de las partes.
En efecto, “aquellos no reclaman un derecho propio para que sobre él haya decisión en el proceso, sino un interés personal en la suerte de la pretensión de una de las partes”. Se trata de intervenir para afianzar y “sostener las razones de un derecho ajeno”. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de los derechos fundamentales del señor Manuel Salvador Bustos Hernández y de la organización sindical SINSINDESENA con ocasión de la expedición del Decreto 243 de 2024, por parte del Gobierno Nacional.
Para el efecto se estudiarán los siguientes aspectos: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) la naturaleza subsidiaria de la solicitud de amparo y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos y; (iii) el caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como un mecanismo constitucional, cuyo objeto es obtener la protección inmediata de derechos fundamentales, vulnerados por acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos previstos por el Decreto 2591 de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política».
El ejercicio de dicha acción está supeditado a la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se acredite un perjuicio irremediable, exigencia que se mantuvo ampliamente en el artículo 6º del decreto antes señalado, bajo los siguientes términos: «ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no 15 Énfasis propio.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto».16 2.5. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos. El inciso 3. º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1. º del artículo 6. º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia17. 16 Destacado por la sala. 17 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos.
Por tanto, debe haber claridad en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar de un acto administrativo, frente al cual se pueden pedir medidas cautelares en los términos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). No obstante, a pesar de ser ese el juez natural de este tipo de asuntos es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, pues se puede dar el caso de que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que a la luz del ordenamiento contencioso se encuentre revestida de legalidad.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 2.6. Caso concreto En este asunto, la sala pone de presente que la parte accionante dirigió sus reparos contra el Decreto 243 de 2024 del Gobierno Nacional, «Por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos».
Al respecto, es necesario recordar que el artículo 86 de la Constitución Política prevé que toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
También, el Decreto 2591 de 1991, norma que regula el trámite de la acción de tutela, estableció los supuestos en lo que este mecanismo se torna improcedente, dentro de los cuales se destaca en esta oportunidad el numeral Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 5. ° del artículo 6. °: Artículo 6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: … 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Esta causal general de improcedencia de la acción de tutela se encuentra relacionada con la existencia de otros medios de defensa a través de los cuales se deben controvertir los actos de carácter general, impersonal y abstracto cuya competencia se encuentra asignada a los respectivos órganos judiciales encargados de definir su constitucionalidad o ilegalidad.
Es por ello que esta sección ha señalado18 que los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto no afectan los derechos fundamentales de las personas, «toda vez que versan sobre situaciones inasibles por sus mismas características. También porque, de existir contradicción entre ese acto y el ordenamiento jurídico superior, existen los mecanismos procesales ordinarios para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca de las controversias sobre ello»19.
Sin embargo, en consonancia con el criterio de la Corte Constitucional20, se ha considerado que la referida causal de improcedencia no debe operar de manera automática y absoluta, puesto que la tutela será procedente si se advierte de manera protuberante que: (i) ese acto general, impersonal y abstracto vulnera o amenaza derechos fundamentales, y siempre que la no intervención oportuna del juez constitucional conduzca a la realización de un perjuicio irremediable; y (ii) con el fin de proteger la supremacía de la Constitución Política prevista en el artículo 4°21 Ahora, en este punto del debate, se advierte que el extremo actor tiene conocimiento de que la acción de tutela es improcedente para cuestionar el Decreto 243 de 2024, debido a que informó que la ejerció de forma provisional 18 Ver sentencias de: (i) 29 de septiembre de 2016, expediente 25000-23-37-000-2016-01445- 01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (ii) 16 de agosto de 2016, expediente 25000-23-42- 000-2016-03046-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia del 14 de abril de 2011, expediente 05001-23-31-000-2011-00131-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
En esta providencia se encontraron acreditados los presupuestos especiales y excepcionales que condijeron a conceder el amparo que se reclamaba, debido a que se demostró que la aplicación del decreto demandado, en ese caso, afectaba los derechos fundamentales de la actora. 20 Entre otras, ver las sentencias T-823 de 1999, T-964 de 2004 y T-555 de 2002. 21 «cuando se logre advertir que el contenido de las prescripciones del acto general se opone a los dictados de la Constitución, sin que sea suficiente esa sola circunstancia porque a ella deberá adicionarse la efectiva violación o amenaza de los derechos fundamentales del actor, así como la inminencia de un perjuicio irremediable».
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 por cuanto considera que es el medio eficaz para evitar la consumación de un perjuicio irremediable derivado de la afectación de sus derechos fundamentales.
De conformidad con lo expuesto y teniendo en cuenta la justificación de la parte demandante para agotar este trámite subsidiario, se itera el criterio de esta sala expuesto en líneas precedentes, consistente en que la solicitud de amparo de la referencia, en todo caso es improcedente. Lo anterior, en atención a que la parte tutelante cuenta con los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, particularmente, las acciones previstas en los artículos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011 relativos a la nulidad por inconstitucionalidad y la nulidad simple, a través de las cuales puede demandar la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general como el Decreto 243 de 2024, y en ese marco, a efectos de evitar la consumación o agravación del daño que alega, puede solicitar que se decreten medidas cautelares, las cuales se encuentran reguladas en los artículos 229 a 241 de la misma norma.
Además, es importante señalar que el señor Manuel Salvador Bustos Hernández presentó de una demanda de constitucionalidad contra el plurimencionado decreto ante la Corte Constitucional que, al revisar en la plataforma de búsqueda de procesos del mencionado tribunal, se advirtió que el asunto se identifica con el radicado interno D0015809 y le correspondió su conocimiento al magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
En esa línea argumentativa, se recalca que ante la posible afectación de otros derechos o la urgencia de la protección deprecada, actualmente cuenta, en nuestra legislación, con la existencia de medidas preliminares en el curso de la acción ordinaria, lo cual deja en evidencia que dicho medio es eficaz e idóneo para lograr una tutela judicial efectiva, tornando innecesaria la intervención del juez constitucional para la protección transitoria de los derechos fundamentales, cuando se trata de asuntos que se deben debatir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así las cosas, le corresponde al juez natural de la causa, a la hora de decidir sobre las medidas cautelares que eventualmente solicite la actora dentro del trámite de un proceso ordinario, garantizar los principios que rigen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tales como: los derechos de las personas -sean estos de carácter fundamental o legal- y la preservación del orden jurídico, como lo estipula el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011.
Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Se recuerda que la acción de tutela se torna improcedente para suplir mecanismos idóneos de defensa y/o para revivir términos, así como tampoco resulta procedente cuando se están reclamando derechos de carácter económico, pues una interpretación contraria nos llevaría a que ésta fuera empleada como un instrumento para desplazar las competencias ordinarias, lo que de suyo desnaturalizaría este mecanismo que es eminentemente protector de derechos fundamentales.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha precisado que: […] conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […].22.
Por ello, para la sala no se está en presencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional para hacer procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, toda vez que de los documentos obrantes en el expediente de la referencia y de lo relatado por la accionante, no se advierte la existencia de un peligro de tal magnitud que afecte con inminencia y de manera grave su subsistencia, y que en tal sentido, se requiera una medida impostergable por parte de esta judicatura para neutralizar dicha afectación. 2.7.
Conclusión Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos, esta sala de decisión declarará la improcedencia de la solicitud de amparo promovida por el señor Manuel Salvador Bustos Hernández en nombre propio y en representación de la organización sindical SINSINDESENA contra el presidente de la República y otros, por no cumplir con el requisito de agotamiento de todos los medios judiciales. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 22 Corte Constitucional, Sentencia T-030 del 26.01.2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Demandante: SINSINDESENA Demandados: Presidente de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-01733-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación del presidente de la República, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE y del SENA.
SEGUNDO: TENER en calidad de coadyuvantes a las organizaciones sindicales SINDETRASENA, SIIDSENA, UNALTRASENA, COSSENA, SINFUSENA, SENA USCTRAB.
TERCERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela ejercida por el señor Manuel Salvador Bustos Hernández en nombre propio y en representación de la organización sindical SINSINDESENA contra el presidente de la República y otros.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.
QUINTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081»