Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Amparo del Socorro Roldán Montoya Temas: Caducidad artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 Auto.

Resuelve solicitud de declaratoria de caducidad __________________________________________________________________ Asunto Procede el despacho a resolver la solicitud de declaratoria de caducidad del medio de control interpuesta por la parte demandada, según lo previsto por el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 1. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Universidad de Antioquia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución Administrativa 011 del 26 de enero de 2006, por medio de la cual ordenó pagarle a Amparo del socorro Roldán Montoya el valor que resultaba de la diferencia entre lo reconocido por el Instituto de Seguros Sociales2 por concepto de pensión de vejez y lo que correspondía con la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y de «servicios». 1 En adelante CPACA. 2 En adelante ISS: 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la demandada a i) restituir las sumas de dinero pagadas como consecuencia de la expedición del acto acusado, desde el 20 de diciembre de 2004 hasta el 31 de octubre de 2021, y los valores que se generaran con posterioridad, hasta que la sentencia se encontrara en firme; y ii) en costas. 1.1.2.

Actuaciones procesales durante los trámites de la primera y segunda instancia 3. El 10 de febrero de 20223, se admitió la demanda al considerar que cumplió con los requisitos legales. 4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, en sentencia proferida el 29 de noviembre de 20234 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, declaró la nulidad de la Resolución 011 del 26 de enero de 2006; no obstante, negó la pretensión de la devolución de las sumas percibidas en virtud del acto anulado. 5. Inconforme con lo anterior, Amparo del Socorro Roldán Montoya interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia en su totalidad, por cuanto la Universidad de Antioquia, en calidad de empleadora y pagadora de pensiones, profirió el acto objeto de reproche con fundamento en la interpretación jurisprudencial que estuvo vigente por más de 25 años en relación con el ingreso base de liquidación para quienes tenían derecho al reconocimiento pensional con fundamento en la Ley 33 de 1985, con ocasión de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De conformidad con esta, le fue otorgada una prestación que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Constitución, es un «derecho adquirido pensional, recibido por la demandada por más de 20 años»5. 6. Surtidas las etapas procesales, esta Subsección a través del fallo del 22 de agosto de 2024, confirmó la decisión de primera instancia, toda vez que el acto administrativo mediante el cual se ordenó el pago de los factores salariales que no fueron liquidados en el IBL de la pensión reconocida por el ISS a Amparo del Socorro Roldán Montoya era nulo por falta de competencia de la Universidad de Antioquia para efectuar dicho reconocimiento6. 3 Samai del tribunal, índice 4. 4 Samai, índice 2, expediente digital, archivo en formato pdf «047Sentencia». 5 Samai, índice 2, expediente digital, archivo en formato pdf «18MemoDdoContestaciónConAnexos». 6 Samai, índice 11. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 7.

La anterior decisión fue notificada vía mensaje de datos enviada al correo electrónico el 6 de febrero de 20257. 1.2. La solicitud de declaratoria de caducidad del medio de control 8. Mediante escrito presentado el 27 de noviembre de 20248, Amparo del Socorro Roldán Montoya solicitó la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, comoquiera que, a su juicio, el acto demandado se expidió el 26 de enero de 2006, y la demanda se presentó «15 años después del reconocimiento pensional, cuando esta disposición claramente establece un periodo razonable para un debate procesal de 5 años a partir del reconocimiento» (sic). 9.

De otra parte, precisó que, si bien la Ley 2381 de 2024 se expidió después de que la demanda fuera instaurada, lo cierto era que era viable su aplicación, en tanto que para su entrada en vigor no se había proferido la sentencia de segunda instancia. 2. Consideraciones 2.1. Análisis del caso concreto 9. El Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, con la que «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» y mediante la cual modificó el término de caducidad «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» que, además, se hizo extensivo a las acciones «que estén en curso, [a las que] se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley». 10.

En torno a la caducidad, la norma previó lo siguiente: Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley». [Se resalta]. 7 Samai, índice 14. 8 Samai, índice 9. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 11.

En ese orden, en razón a que, de acuerdo con la literalidad de la norma, la modificación contenida en el referido artículo 86 se debió aplicar al presente asunto, puesto que se trata de una demanda con la que se pretendió la nulidad del acto con el que fue reconocida a Amparo del Socorro Roldán Montoya la diferencia entre lo reconocido por el ISS por concepto de pensión de vejez y lo que correspondía con la inclusión de las primas de navidad, de vacaciones y de «servicios».

Por tanto, se procederá a realizar el estudio de la solicitud presentada por la demandada. 12. La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.

Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»9. 13. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda la nulidad de los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda se podrá presentar en cualquier tiempo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.c del CPACA. 14.

Sin embargo, de acuerdo con la norma contenida en la Ley 2381 de 2024, el asunto en estudio debió analizarse bajo el aparte según el cual «a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; por lo que, en este punto, se debe determinar si hay lugar a declarar la caducidad del presente medio de control, puesto que el objeto de controversia fue reconocido por medio de la Resolución Administrativa 011 del 26 de enero de 2006, esto es, hace más de 5 años. 15.

Al respecto, se advierte que la disposición en comento fue expedida con fundamento en las funciones asignadas al Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución Política; no obstante, como lo ha señalado la Corte Constitucional10 esta atribución que le permite «regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general» 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 10 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a través del establecimiento de «reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho». 16.

Ahora bien, la interpretación que el juez realice de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al señalar: «En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.); iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.)». 17.

Lo expuesto, tiene especial relevancia si se tiene en cuenta que la caducidad es la institución procesal a través de la cual el legislador establece un plazo perentorio para el ejercicio del medio de control, lo que puede conllevar a la pérdida del derecho de acudir a la jurisdicción, es decir, a la extinción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aunque esta limitación encuentra sustento en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, en la medida en que impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción, debe leerse de manera restrictiva. 18.

Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 entró a regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024]11 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188712, según la cual: «Artículo 40.

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. 11 Salvo en lo relacionado con el «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común» que por disposición expresa del artículo 93 entrará en vigor a partir del 1° de julio de 2025. 12 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [se resalta]. 19. Lo anterior, puesto que es la interpretación que materializa principios como el de la seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como en el caso en estudio, el acceso a la administración de justicia. Lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna. 20.

En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de la oportunidad procesal que se encontraba vigente en ese momento, es a la luz de dichas normas [aquellas que se encontraban vigentes en esa data] que se debe analizar el fenómeno de la caducidad, esto es, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 21.

Se precisa que la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, deben estudiarse en cada caso, puesto que la lectura puede variar, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que el reconocimiento pensional se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero la demanda se presentó cuando ya se encontraba en vigor.

Lo anterior es así, puesto que, este despacho no desconoce la premisa de la que parte el referido artículo 40, según la cual, las «leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». [Se resalta]. 22.

Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda, se adelantó el trámite pertinente, se profirió sentencia de primera instancia, se dio trámite al recurso de apelación contra esa sentencia y se decidió la segunda instancia, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto. 23.

En efecto, en el presente asunto, el 10 de febrero de 2022, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda que presentó la Universidad de Antioquia al considerar que cumplió con los requisitos legales. Posteriormente, en sentencia proferida el 29 de noviembre de 2023, declaró la nulidad de la Resolución 011 del 26 de enero de 2006 y negó la pretensión relativa a la devolución de sumas percibidas en virtud del acto acusado; decisión que fue recurrida en sede de apelación por Amparo del Socorro Roldán Montoya y cuyo recurso fue resuelto por esta subsección en la sala del 22 de agosto de 2024. 24.

Adicional a lo expuesto, en tanto la caducidad del medio de control se constituye en la extinción del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia, como consecuencia del actuar negligente de quien se encuentra legitimado para accionar la jurisdicción, sería contrario al principio de legalidad y a la Constitución aplicar esta consecuencia desfavorable a quien, amparado en el ordenamiento jurídico acudió a demandar sus derechos dentro del término previsto por el legislador, con sustento en una reforma normativa que se dio con posterioridad a la presentación de la demanda, puesto que, no se podría predicar dicha conducta negligente frente a reglas que no existían en el momento de esta, es decir que se expidieron con posterioridad.

Esto cobra mayor relevancia, cuando el ejercicio del presente medio de control se motivó en un interés general, esto es, propender por la estabilidad financiera del sistema pensional. 25. Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024 se advierte que la demanda presentada por la Universidad de Antioquia tendiente a la declaratoria de nulidad del acto demandado, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02192-02 (1654-2024) Demandante: Universidad de Antioquia periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 26.

Por lo expuesto se negará la solicitud de declaratoria de caducidad del medio de control interpuesta por la parte demandada, comoquiera que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 27. En mérito de lo expuesto, este despacho RESUELVE Primero. Declarar que no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Segundo. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT