23001233100020100019601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: OCTAVIO MANUEL MERCADO MORALES Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA E INCODER Tema: Revocatoria directa de acto administrativo que adjudicó bien como baldío. Procedencia de acción de reparación directa.

Caducidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante Resolución 237 del 8 de junio de 1978, el INCORA adjudicó el predio “La Gloria” a Eunice del Castillo Sierra, aduciendo que se trataba de un bien baldío. No obstante, posteriormente, mediante Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, el INCODER revocó directamente la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, luego de constatar que la adjudicataria del bien había suministrado información espuria para hacerse beneficiaria del predio, en tanto conocía que Eligio Manuel Mercado Benítez era su titular.

Octavio Manuel Mercado Morales, hijo del difunto titular del predio “La Gloria”, considera que la Nación – Ministerio de Agricultura y el INCORA son patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la expedición de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, pues aduce que a través de dicho acto administrativo se le separó del “dominio, posesión, uso y goce del predio… [referido] por un tiempo igual a 29 años y 9 meses”. 2 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 6 de julio de 20101, Octavio Manuel Mercado Morales, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Agricultura y el INCORA, para que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la expedición de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, que lo separó del “dominio, posesión, uso y goce del predio ‘La Gloria’”.

Como pretensiones de su demanda el actor solicita condenar a las entidades accionadas a pagarle, por perjuicios morales, 1000 gramos oro; y por perjuicios materiales, la suma de $25.000.000.000. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 10 de febrero de 1959 se registró la Escritura Pública 593 del 31 de diciembre de 1958, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, y que a partir de entonces quedó fijada la titularidad del predio “La Gloria y Villa Inés” a favor de Eligio Manuel Mercado Benítez, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.

Sostiene que desde ese momento el señor Mercado Benítez explotó económicamente el predio y luego de su fallecimiento - el 22 de febrero de 1975 - Astolfo Manuel Mercado Lambrano, quien fuera su hijo, continuó con el aprovechamiento del bien. Indica que tres años después de la muerte del titular, mediante Resolución 237 del 8 de junio de 1978, el INCORA adjudicó el predio “La Gloria” a Eunice del Castillo Sierra, aduciendo que se trataba de un bien baldío. Refiere que el 19 de noviembre de 1999, Octavio Manuel Mercado Morales, quien también fuera hijo del originario titular del bien, solicitó al INCORA la revocatoria 1 Fl. 1 a 14, C. 1. 3 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, señalando que había adjudicado equivocadamente el predio “La Gloria” como baldío, en tanto se trataba de un bien que pertenecía a su difunto padre, quien lo había poseído y explotado económicamente.

Manifiesta que mediante Resolución del 21 de febrero de 2000 la entidad referida avocó conocimiento del asunto, pero luego, por Resolución del 7 de mayo de 2001 dejó sin efectos la actuación. Afirma que por ello, en fecha indeterminada, Octavio Manuel Mercado Morales presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución del 7 de mayo de 2001, cuyo proceso culminó con sentencia del 15 de febrero de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba anuló el acto demandado y ordenó continuar con el curso del proceso de revocatoria directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978.

Indica que, en atención a lo anterior, mediante Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, el INCODER - quien había reemplazado en funciones al INCORA2 - revocó directamente la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, con fundamento en que la adjudicataria del bien había falseado información para hacerse beneficiaria del predio “La Gloria”.

Señala que, posteriormente, el 12 de marzo de 2009, el libelista solicitó al INCODER aclarar la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, aduciendo que debían cancelarse las matrículas inmobiliarias que aparecían a nombre de terceros y cuyos linderos se encontraban ubicados dentro del perímetro de su predio. Finalmente, manifiesta que mediante Resolución 303 del 23 de septiembre de 2009 el INCODER aclaró la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, ordenando su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del predio “La Gloria y Villa Inés” y 2 Decreto 1300 de 2003 “Artículo 24.

El demandante, hijo del difunto propietario del predio “La Gloria”, considera que la Nación – Ministerio de Agricultura y el INCORA son patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la expedición de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, pues aduce que a través de dicho acto administrativo se le separó del “dominio, posesión, uso y goce del predio… [referido] por un tiempo igual a 29 años y 9 meses”. 2.

Contestaciones El 15 de julio de 20103 el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda y ordenó su notificación a la parte demandada y al Ministerio Público. 2.1. El INCODER4 sostuvo que el demandante no se encontraba legitimado en la causa por activa, porque no había demostrado ser propietario ni poseedor del predio “La Gloria”.

Asimismo, propuso las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción, aduciendo que el medio de control idóneo para controvertir la legalidad de un acto administrativo no era la reparación directa y que, en todo caso, la demanda se había presentado fuera del término legal previsto en la normativa procesal vigente. 2.2.

El Ministerio de Agricultura5 propuso la excepción de caducidad de la acción de reparación directa, aduciendo que habían transcurrido más de 2 años desde el momento en que se había expedido la Resolución 237 del 8 de junio de 1978 y aquel en el que se presentó la demanda. Igualmente, sostuvo que no se encontraba legitimada en la causa por pasiva, pues no era la entidad que había proferido la resolución acusada de ocasionar perjuicios. 3 Fl. 96 y 97, C. 1. 4 Fl. 120 a 135, C. 1. 5 Fl. 167 a 179, C. 1. 5 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 22 de febrero de 20126 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante7, el INCODER8 y el Ministerio de Agricultura9 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de la misma, respectivamente. 3.2.

El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 22 de febrero de 201810 el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la caducidad de la acción de reparación directa, al constatar que habían transcurrido más de 2 años desde el momento en que el demandante conoció de la revocatoria directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978 y la fecha en la que presentó la demanda.

Al efecto, indicó: “el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa se inicia a partir del conocimiento de la revocatoria directa del acto administrativo ilegal, que en este caso fue el 19 de diciembre de 2007, fecha en que se le notificó la Resolución 3587 de 17 de diciembre de 2007, expedida por el INCODER. Así las cosas, el actor tenía hasta el 20 de diciembre de 2009 para presentar su demanda, pero como ese día iniciaba la vacancia judicial en todo el país, su término se extendía hasta el 12 de enero de 2010, fecha en que el poder judicial reiniciaba labores.

El actor presentó solicitud de conciliación prejudicial el 6 de mayo de 2010, cuando evidentemente ya la acción había caducado. Por lo anterior la Sala no tiene otro camino que el de declarar probada la excepción de caducidad de la acción”. 6 Fl. 27, C. 1. 7 Fl. 429 a 449, C. 1. 8 Fl. 484 a 492, C. 1. 9 Fl. 476 a 483, C. 1. 10 Fl. 552 a 556, C. 2. 6 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales 5.

Recurso de Apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 2 de abril 201811 y admitido el 15 de mayo siguiente12. 5.1. La parte accionante13 solicitó realizar la contabilización de la caducidad desde el 23 de septiembre de 2009, cuando el INCODER expidió la Resolución 303, mediante la cual aclaró la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007.

Al efecto indicó: “si la Resolución 3587 fue proferida el 17 de diciembre de 2007 y notificada personalmente el 19 de diciembre de la misma anualidad y no hubiera habido solicitud de aclaración de la misma y además esta no se hubiera producido, es claro que el fenómeno de la caducidad operaría a partir del 12 de enero de 2010; pero al expedirse la Resolución 303 del 23 de septiembre de 2009, que aclaró la 3587, es claro y muy claro que la caducidad no operaba para el 12 de enero, como se anota en la sentencia recurrida, sino como mínimo para el 23 de septiembre de 2011, pues el fenómeno de la caducidad a que se refiere el artículo 136-8 del CCA opera a partir de los 2 años de conocerse el acto administrativo de revocatoria y no antes…”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 8 de junio de 201814 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. El Ministerio de Agricultura15 reiteró lo aducido en la contestación de la demanda, esto es, que ésta se había presentado fuera del término legal previsto en la normativa procesal vigente. 6.2.

La parte demandante, el INCODER y el Ministerio Público guardaron silencio. 11 Fl. 575, C. 2. 12 Fl. 580, C. 2. 13 Fl. 559 a 565, C. 2. 14 Fl. 583, C. 2. 15 Fl. 585 a 588, C. 2. 7 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación16, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo. 2.

Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional17.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados provienen de un acto administrativo que se considera ilegal, al amparo de lo dispuesto en el artículo 8518 del Código Contencioso Administrativo. Por su parte, la acción de reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación 16 La pretensión mayor de la demanda asciende a $25.000.000.000, lo cual es superior al equivalente de 500 SMLMV ($257.500.000) para la fecha en la que se presentó la demanda (6 de julio de 2010). 17 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 18 “Artículo 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”. 8 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad19, según lo dispone el artículo 8620 de esta misma normativa.

Con todo, la jurisprudencia de esta Corporación21 ha reconocido la procedencia de la acción o medio de control de reparación directa cuando el daño se deriva de un acto administrativo, en los siguientes casos22: i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos23; ii) cuando el daño proviene de un acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad pública o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica24; y iii) en el evento en que daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en éste se configura una operación administrativa ilegal.

Según lo expuesto, entonces, contrario a lo excepcionado por el INCODER, se estima que en este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama una indemnización de perjuicios por un daño que proviene de un acto administrativo que fue revocado directamente por dicha entidad y en el que se advierte que no se había consolidado situación jurídica alguna, en tanto no existían derechos consumados en cabeza de ningún individuo. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 27 de abril de 2006, Rad.: 16079. 20 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación particular o de otra entidad pública.” 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 19 de febrero de 2024, Rad.: 54591 22 Ver, entre otros: i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 17 de noviembre de 2016, Rad.: 55349; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 7 de octubre de 2020.

Rad.: 50126. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2013, Rad.: 26437. 24 Procede en estos casos pues el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la jurisdicción reconocen su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de los administrados de soportarlo 9 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales 3.

Problema Jurídico En atención a lo dispuesto en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el derecho de accionar se ejerció oportunamente o si, por el contrario, la acción de reparación directa se encontraba caducada al momento de la presentación de la demanda. En caso de que se verifique que el medio de control se ejerció de forma extemporánea, habrá lugar a confirmar el sentido de la sentencia apelada.

Por el contrario, si se constata que ésta se presentó en tiempo, deberá proseguirse con el estudio de los demás presupuestos procesales y, en el evento en que todos ellos se encuentren acreditados, se procederá al análisis del fondo del asunto. 4. Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester exponer unas consideraciones generales sobre la vigencia de la acción de reparación directa. 5.

Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general25, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. 25 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 10 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción26, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure27 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia28, cuya consecuencia, por demandar más 26 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. 27 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 28 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad 11 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. 6.

Caso en concreto Mediante sentencia del 22 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la caducidad de la acción de reparación directa, al constatar que habían transcurrido más de 2 años desde el momento en que el demandante conoció de la revocatoria directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978 y la fecha en la que presentó la demanda.

Por su parte, el demandante sostiene en el recurso de apelación que el conteo de la caducidad debe realizarse desde el 23 de septiembre de 2009, cuando el INCODER expidió la Resolución 303, mediante la cual aclaró la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si la demanda se presentó en tiempo o no. 6.1.

Hechos probados De conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso se demostraron los siguientes hechos: 6.1.1. Se probó que el 10 de febrero de 1959 se registró la Escritura Pública 593 del 31 de diciembre de 1958, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 12 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales Montería, y que a partir de entonces en el folio de matrícula inmobiliaria del predio “La Gloria y Villa Inés” quedó fijada la falsa tradición del bien a favor de Eligio Manuel Mercado Benítez.

De esta información da cuenta copia simple del folio de matrícula del bien29. 6.1.2. Consta que mediante Resolución 237 del 8 de junio de 1978, el INCORA adjudicó el predio “La Gloria” a Eunice del Castillo Sierra, aduciendo que se trataba de un bien baldío, según da cuenta copia simple de dicho acto administrativo30. 6.1.3. Se probó que el 19 de noviembre de 1999, Octavio Manuel Mercado Morales, hijo del fallecido titular del bien, solicitó al INCORA la revocatoria directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, señalando que había adjudicado equivocadamente el predio “La Gloria” como baldío, en tanto se trataba de un bien que pertenecía a su difunto padre, quien lo había poseído y explotado económicamente.

De esta información da cuenta copia simple de dicha solicitud31, del registro civil de nacimiento del solicitante y del registro civil de fallecimiento de su progenitor32. 6.1.4. Está probado que mediante Resolución del 21 de febrero de 2000 el INCORA avocó conocimiento del asunto, pero que posteriormente, por Resolución del 7 de mayo de 2001 dejó sin efectos la actuación, según da cuenta el recuento que sobre ello hace la sentencia del 15 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba33. 6.1.5.

Consta que, en fecha indeterminada, Octavio Manuel Mercado Morales presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución del 7 de mayo de 2001, cuyo proceso culminó con sentencia del 15 de febrero de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba anuló el acto demandado y ordenó continuar con el curso del proceso de revocatoria directa de 29 Fl. 33, C. 1. 30 Fl 38 a 40, C. 1. 31 Fl. 41 a 47, C. 1. 32 Fl. 36 y 37, C. 1. 33 Fl. 50 a 59, C. 1. 13 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales la Resolución 237 del 8 de junio de 1978.

De esta información da cuenta copia simple del proveído referido34 cuya parte resolutiva dispuso lo siguiente: “1. Declárase la nulidad de la decisión o acto administrativo del 7 de mayo de 2001, dictada por la Gerencia Regional Córdoba del INCORA, mediante la cual dejó sin efectos el acto administrativo de 21 de febrero de 2000, por medio del cual esa gerencia avocó conocimiento de la actuación administrativa de revocatoria directa instaurada contra la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, que adjudicó como baldío a Eunice del Castillo de Sierra el predio ‘La Gloria y Villa Inés’… 4.

Como consecuencia de las anteriores nulidades declaradas y para efectos del restablecimiento del derecho, ordenase al INCORA, hoy sustituido en sus funciones por el INCODER, y en su defecto a esta última entidad, que a través de la dependencia competente continúe con el trámite de la actuación administrativa de revocatoria directa iniciada por medio de la decisión o acto administrativo del 21 de febrero de 2000, contra la citada Resolución 237 del 8 de junio de 1978, dictada por la Gerencia del INCORA.” 6.1.6.

Se probó que mediante Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, el INCODER - quien había reemplazado en funciones al INCORA35 - revocó directamente la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, con fundamento en que la adjudicataria del bien había falseado información para hacerse beneficiaria del predio “La Gloria”36. De esto da cuenta copia simple de dicho acto administrativo.

Su fundamento y parte resolutiva dice: “Tenemos que en el presente caso la beneficiaria de la adjudicación del predio ‘La Gloria’ al suministrar información incorrecta y por consiguiente falseando la verdad, se hizo titular de dicho predio, a sabiendas de que sobre este existía abierto un folio de matrícula inmobiliaria a nombre de Eligio Mercado Benítez e igualmente ostentaba la ocupación y explotación del mencionado baldío, en franca oposición a los postulados normativos del procedimiento de adjudicación de baldíos, de la Constitución Política y de la Ley… En consecuencia, al haberse falseado la información al INCORA por parte de la beneficiaria de la adjudicación del predio “La Gloria” con la intención de engañar a la autoridad administrativa y con su responsabilidad e influencia siendo este un medio ilícito para la consecución del objetivo, como lo fue la titulación del citado predio es procedente acceder a la revocatoria directa de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978… Resuelve 34 Ibidem. 35 Decreto 1300 de 2003 “Artículo 24.

Referencias Normativas. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder”. 36 Fl. 61 a 69, C. 1. 14 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales Artículo Primero. Revocar en todas sus partes la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, proferida por el antiguo Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA, Regional Córdoba, por el cual se adjudicó a la señora Eunice del Castillo de Sierra el predio ‘La Gloria’, ubicado en jurisdicción del municipio de Valencia, departamento de Córdoba, con extensión de 219 hectáreas y 3000 metros cuadrados.

Artículo Segundo. Notificar la presente decisión a las partes y al agente del Ministerio Público Agrario, de conformidad con los artículos 44 y ss del Código Contencioso Administrativo. Artículo Tercero. Ordenése la inscripción de la presente resolución de revocatoria directa en el folio de matrícula inmobiliaria No. 140-0003734 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, correspondiente a dicho predio e igualmente la cancelación de la citada matrícula inmobiliaria” 6.1.7.

Está probado que el 19 de diciembre de 2007 se notificó personalmente la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007 al apoderado de Octavio Manuel Mercado Morales37. De ello da cuenta copia simple de la respectiva constancia de notificación. 6.1.8. Consta que el 12 de marzo de 2009, Octavio Manuel Mercado Morales solicitó al INCODER aclarar la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, porque existían varios predios - a nombre de terceras personas - cuyos folios de matrícula inmobiliaria daban cuenta que sus linderos se encontraban ubicados al interior del predio “La Gloria”.

De esta información da cuenta copia de la Resolución 303 del 23 de septiembre de 200938, cuyo contenido señala: “El abogado Octavio Manuel Mercado Morales, dentro del proceso, a través de oficio de fecha 12-03-2009 solicita se haga aclaración de la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007…” 6.1.9. Se encuentra acreditado que mediante Resolución 303 del 23 de septiembre de 2009 el INCODER resolvió la solicitud atrás referida, disponiendo la inscripción de la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007 en el folio de matrícula del predio “La Gloria y Villa Inés” y cancelando los folios de matrícula inmobiliaria de los terrenos cuyos linderos se encontraban ubicados al interior de dicho bien39.

De ello da cuenta copia simple de dicha resolución, cuya parte resolutiva dispuso: 37 Fl. 70, C. 1. 38 Fl. 73 a 75, C. 1. 39 Ibidem 15 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales “Primero. Darle plena validez y vigencia a la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007, en todo y cada uno de sus apartes, a excepción del artículo tercero, el cual se procede a aclarar, a continuación, en el artículo segundo. Segundo. Solicítese la inscripción de la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007 a que se hace relación en el folio de matrícula inmobiliaria 140-0003734 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, la cual corresponde al predio ‘La Gloria y Villa Inés’.

Para que esta proceda a ordenar la cancelación de la referida matrícula inmobiliaria y se solicita también que dicha inscripción de cancelación se haga extensiva a los siguientes folios de matrícula…” 6.2. Análisis de la caducidad de la acción de reparación directa En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la expedición de la Resolución 237 del 8 de junio de 1978, pues se aduce que a través de dicho acto administrativo – que fue revocado directamente por la Administración - el demandante fue separado del “dominio, posesión, uso y goce del predio del predio ‘La Gloria’ por un tiempo igual a 29 años y 9 meses”.

Ahora bien, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

A su turno, se tiene que los artículos 50 y 51 de la misma normativa disponen que, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procede el recurso de “reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que [lo] aclare, modifique o revoque”; recurso del que “habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o la publicación, según el caso”.

Igualmente, se tiene que, conforme al artículo 61 ibidem “los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, 16 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales o cuando se renuncie expresamente a ellos. [y] 4.

Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”. En el sub lite se advierte que la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007 - mediante la cual el INCODER revocó directamente la Resolución 237 del 8 de junio de 1978 - se notificó personalmente al apoderado de Octavio Manuel Mercado Morales, el 19 de diciembre de 2007 (hechos probados 6.1.6. y 6.1.7.) y cobró firmeza 5 días después, el 27 de diciembre siguiente, dado que no se presentó recurso en su contra, al amparo de lo dispuesto en la normativa transcrita.

Por ello, el término de caducidad para presentar la demanda de reparación directa por los perjuicios que pudo haber ocasionado la Resolución 237 durante su vigencia empezó a contabilizarse el 28 de diciembre de 2007, pues corresponde al día siguiente a aquel en que el demandante conoció del daño antijurídico que la decisión le había ocasionado, por ser esta fecha en la que advirtió que el acto que había decidido la revocatoria directa se encontraba en firme.

De hecho, aunque el recurrente solicita en la alzada que el término preclusivo se cuente desde el 23 de septiembre de 2009, cuando el INCODER expidió la Resolución 303, mediante la cual “aclaró” la Resolución 3587 del 17 de diciembre de 2007 “en el sentido de ordenar la cancelación de matrículas y registros catastrales”; lo cierto es que ello no es posible en tanto la solicitud que elevó a la Administración para esos efectos la presentó el 12 de marzo de 2009, mucho después del término legal fijado para realizar este tipo de peticiones – 5 días siguientes a la notificación personal – y, por lo tanto, cuando ésta ya se encontraba ejecutoriada.

La única interpretación plausible, entonces, es que la Resolución 303 decidió un recurso extemporáneo, en el fondo no “aclaró” la Resolución 3587, sino que la revocó directamente. No obstante, ello no revivió el término para el conteo de la caducidad de la acción de reparación directa ni lo prorrogó, pues era claro para el demandante que la Resolución que había dejado sin efectos originalmente el acto administrativo que le había ocasionado perjuicios era la mentada 3587, que había cobrado firmeza antes de que hubiese solicitado la aludida “aclaración”.

Esta lógica 17 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales es razonable en tanto la Administración no puede dejar situaciones jurídicas indefinidas en el tiempo y porque, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que, a su vez, revoca directamente otro, no puede ser el medio utilizado para auspiciar la inseguridad jurídica de situaciones consolidadas ni mucho menos para prorrogar indefinidamente el conteo del término preclusivo frente a actos que por su ilegalidad el propio Estado decide sacarlos del ordenamiento jurídico.

Recuérdese que la caducidad tiene carácter bifronte, en tanto se entiende como límite para el ejercicio de la acción y garantía a la vez que impide que las situaciones jurídicas queden indefinidas en el tiempo, sin consolidación alguna. Así pues, no queda duda que el término para ejercer el derecho de acción en el presente caso empezó a correr el 20 de diciembre de 2007 – día siguiente a la fecha en que el demandante conoció de la existencia del daño - y expiraba el 20 de diciembre de 2009.

No obstante, como ese día correspondía a uno en el que la Rama Judicial se encontraba en vacancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 4ª de 191340, el término perentorio se extendió hasta el siguiente día hábil, esto es, el 12 de enero de 2010, cuando la judicatura reinició labores. Sin embargo, como la demanda sólo se presentó hasta el 6 de julio siguiente, se advierte que para esa fecha ya había acaecido el término preclusivo dispuesto por el legislador para ejercer el derecho de acción de forma oportuna.

Y aunque lo probado en el proceso permitió constatar que el 6 de mayo de 2010, el extremo activo presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 33 Judicial para Asuntos Administrativos de Córdoba, la cual se declaró fallida el 6 de julio siguiente41, lo cierto es que para ese momento no había término de caducidad susceptible de ser suspendido porque, como se explicó anteriormente, ya había operado el fenómeno preclusivo que extinguía para esa causa la posibilidad de invocar la acción de reparación directa frente al menoscabo alegado por el accionante. 40 “Artículo 62.

En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”. 41 Fl. 89 a 95, C. 1. 18 Radicación: 230012331000201000196 01 (61419) Demandante: Octavio Manuel Mercado Morales Por todo lo anterior, se impone en el sub lite desestimar lo alegado en el recurso de alzada y confirmar la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa. 7.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF