Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07083-00 Demandante: JORGE ANDRÉS AFANDOR LUQUE Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Jorge Andrés Afanador Luque, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Con su solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.
Las anteriores garantías, a su juicio, fueron vulneradas con ocasión de las sentencias del 15 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del 26 de octubre de 2023 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En dichas decisiones judiciales se negaron las pretensiones al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-37-000-2020-00035-00/01. 1.2.
Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: Que se ampare los derechos fundamentales de igualdad (13) debido proceso, (artículo 29), acceso a la justicia (artículo 229), tutela efectiva de los derechos (artículos 1, 2, 29, 229), justicia y equidad tributaria (artículo 95.9) los cuales fueron vulnerados por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta) y el Consejo de Estado (Sección Cuarta) al avalar la actuación arbitraria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “DIAN”.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración de amparo, revoque la sentencia del 15 de septiembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación oficial de revisión proferida en contra de mi poderdante.
TERCERA: Que, como consecuencia de la declaración de amparo revoque de igual manera, la sentencia del 26 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia reseñada en el numeral anterior CUARTA: Que en consecuencia y con el fin de no vulnerar el derecho al debido proceso de la Administración Tributaria, ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta, Subsección B proferir sentencia de fondo pronunciándose sobre las pretensiones de la demanda de medio de control nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el ciudadano JORGE ANDRES AFANADOR LUQUE a través del suscrito apoderado contra la liquidación oficial de revisión. (Sic a toda la cita). 1.3.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. El 10 de abril de 2019, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, previo requerimiento especial, expidió la liquidación oficial de revisión 322412019000089. En ella modificó la declaración de renta presentada el 16 de agosto de 2016 por el señor Jorge Andrés Afanador Luque, para el año gravable 2015. 6.
Inconforme con lo anterior, el accionante interpuso recurso de reconsideración en contra del acto liquidación. El asunto fue definido en auto del 15 de agosto de 2019 de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN, en el sentido de inadmitir el recurso de reconsideración por extemporáneo. Dicha decisión, a su vez, fue confirmada en auto del 12 de septiembre de 2019 en sede de reposición. 7.
A raíz de ello, el señor Jorge Andrés Afanador Luque ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN. Como pretensiones solicitó la anulación de la liquidación oficial del 10 de abril de 2019 Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y la del auto inadmisorio del 15 de agosto de 2019, confirmado del 12 de septiembre de 2019.
A título de restablecimiento, pidió que la declaración de renta que presentó el 16 de agosto de 2019 quedara en firme. 8. El asunto correspondió en primera instancia a la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dicha autoridad judicial, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2022, i) negó las pretensiones de la demanda respecto de los autos de 15 de agosto de 2019 y del 12 de septiembre de 2019 y, ii) declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, en lo que respecta a la liquidación oficial de revisión del 10 de abril de 2019. 9.
Como fundamento de su decisión, consideró que el auto que inadmitió el recurso de consideración, así como aquel que lo confirmó, eran válidos y eficaces, pues si bien fueron proferidos por fuera del plazo descrito en el artículo 726 del Estatuto Tributario (en adelante E.T.) dicho término no es perentorio, en tanto no se fijó una consecuencia o efecto negativo para la administración tras el vencimiento del mismo. 10.
En todo caso, refirió que la decisión de inadmisión del recurso de consideración fue ajustada a derecho, comoquiera que la interposición del mismo fue extemporánea, aspecto que es insuperable de conformidad con lo dispuesto en el artículo 722 del E.T. 11. De otro lado, consideró que la notificación de los autos inadmisorios no delimita el término que tenía el señor Afanador Luque para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Esto, porque el ordenamiento jurídico concibe la figura del per saltum, según la cual, cuando el contribuyente presentó el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de manera extemporánea, pero se evidencia que atendió el debida forma el requerimiento especial y la demanda contra el acto se presentó dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, la demanda ordinaria es procedente. 12.
Inconforme con lo resuelto por el a quo, el accionante apeló la decisión de primer grado2. La alzada correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, autoridad judicial que en providencia del 26 de octubre de 2023 decidió confirmar la sentencia de primera instancia. 13. Expuso que, como el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencidos los 4 meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial, lo procedente era negar las pretensiones respecto de los autos inadmisorios y declarar probada la excepción de caducidad. 1.4.
Sustento de la vulneración 2 Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. La parte actora aseveró que la solicitud de amparo acredita todos los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
En particular, se destaca que refirió que la controversia plantea un fuerte asidero constitucional al estar relacionado con los derechos fundamentales de igualdad, al debido proceso, a la presunción de buena fe y a la justicia tributaria. 15. Sostuvo que, las providencias incurrieron en un defecto fáctico, por error inducido por un tercero y por violación directa de la Constitución. Para sustentar lo anterior, puso de presente el contenido de los artículos 720 y 726 del E.T., que refieren a los recursos que proceden contra los actos oficiales de determinación, el término para interponerlos y la posibilidad de acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 16.
A continuación, presentó un recuento de las actuaciones desplegadas por la DIAN luego de proferir el acto de liquidación oficial de revisión, para señalar que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso al pretermitir los términos que tenía para inadmitir el recurso de reconsideración. Para ello, indicó que bastaba revisar el término contemplado en el artículo 726 del E.T. con la fecha de expedición y notificación del auto que resolvió el mismo. 17.
Iteró que dicha mora en la resolución del recurso, a su turno, le impidió el acceso a la administración de justicia, pues el mismo fue proferido con posterioridad al acaecimiento de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la figura «demanda per saltum». 18. En ese sentido, precisó que si la DIAN hubiese respetado los términos que establece el artículo 726 del E.T., el accionante hubiese podido acudir a la jurisdicción en tiempo.
Sin embargo, los jueces de instancia omitieron valorar esa «grosera pretermisión de términos», aspecto que configura el defecto fáctico. 19. Arguyó que ninguna de las decisiones se detuvo a analizar desde una perspectiva constitucional el derecho fundamental al debido proceso y la incidencia que pudo tener la pretermisión de los términos en el acaecimiento de la caducidad de la acción. Expuso que, la autoridad demandada en nulidad y restablecimiento del derecho conocía su actuación arbitraria y el provecho o ventaja procesal al proferir una actuación por fuera del término que estaba obligado a respetar, engañando a los jueces colegiados. 20.
Según su dicho, resulta extraño que los jueces colegiados de las dos instancias hubiesen contemplado de la procedencia de la demanda per saltum, señalando que la fecha límite que tenía para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho era el 12 de agosto de 2019, pero no hubiesen reparado en la fecha en que la DIAN expidió el auto admisorio del recurso de reconsideración. 21.
Igualmente, refirió que esa omisión de las accionadas de revisar con detenimiento las actuaciones de la DIAN vulneró su derecho fundamental a la Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igualdad.
Expuso que, dichas autoridades asumieron sin ningún soporte probatorio que el proceso administrativo tributario se había visto conculcado y pasaron por alto que dicha garantía solo se restablece cuando se remueven los obstáculos que la ley o las partes han colocado para impedir la realización efectiva de los fines del Estado. 22. Este aspecto, según su parecer, genera per se una violación directa de la Constitución «por omisión».
Para ello, cita el artículo 6 de la Constitución política. 23. Refirió que con la solicitud de amparo pretende que el juez constitucional se fije exclusivamente en la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la DIAN. En ese sentido, es su deseo que se analice desde una perspectiva procesal los obstáculos que tuvo para la presentación de la demanda ordinaria. 24.
Finalmente, indicó que tiene derecho a que se aplique de manera efectiva el principio de la buena fe y «el desarrollo de la lealtad procesal», pues estaba a la espera de que la administración tributaria actuara con lealtad procesal respetando los términos procesales para inadmitir el recurso. Así mismo, indicó que se debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formas, de conformidad con el artículo 229 de la Carta Política.
Esto, pues la administración de justicia ha sustentado en un error presunto de procedimiento del accionante y su apoderado de confianza, cuando en realidad fue de la DIAN. 1.5. Trámite de primera instancia 25. Por auto de 23 de noviembre de 2023, el ponente de esta decisión admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y a la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Asimismo, vinculó en calidad de terceros con interés a la DIAN y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Sección Cuarta del Consejo de Estado 26. La magistrada ponente de la sentencia del 26 de octubre de 2023 aseveró que el asunto debatido no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Esto, tras advertir que lo pretendido por la parte actora, en esencia, es utilizar el mecanismo de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario. 27. Con todo, precisó que en el medio de control se constató que, en efecto, el actor promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por fuera del plazo establecido en el CPACA.
Ello, pues como fue advertido por el a quo, la liquidación de revisión se notificó el 11 de abril de 2019 de manera que, los cuatro meses que tenía el tutelante para demandar fenecían el 11 de Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto del mismo año. Sin embargo, la demanda se radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de enero de 2020, esto es, por fuera del término previsto para dicho efecto. 28.
Por ello, se imponía confirmar la decisión de primer grado que negó las pretensiones de la demanda frente a los autos inadmisorios y, además, declaró probada la excepción de caducidad, razón por la cual no se presenta en el sub judice la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante. Ello, si se tiene en cuenta que los términos procesales se deben observar con diligencia, a fin de garantizar el debido proceso y la igualdad de las partes. 29.
Por lo anterior, contrario a lo afirmado por el accionante, la sentencia de segunda instancia materia de censura no fue caprichosa ni arbitraria, sino proferida con estricto apego al ordenamiento jurídico aplicable. 30. Bajo tal orientación, insistió en que lo verdaderamente pretendido por el tutelante es que se ordene reabrir el proceso para obtener un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, lo cual carece de objeto ante la caducidad del medio de control. 31.
Por lo expuesto, solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo de resguardo constitucional y, subsidiariamente, en el evento que se efectúe el estudio de fondo, que no se acceda a las pretensiones del tutelante. 1.6.2. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 32. A través de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, mencionó que la vulneración de los derechos fundamentales que la parte accionante invoca como transgredidos y cuya protección pretende, a partir del relato de los hechos contenidos en la tutela, no se deriva de alguna acción u omisión de la entidad. 33.
Aseveró que, por el contrario, la vulneración de los derechos de la parte actora se atribuye a las autoridades judiciales que han conocido y resuelto, a través de las sentencias materia de censura, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra la DIAN con ocasión de la Liquidación Oficial de Revisión 322412019000089 del 10 de abril de 2019. 34.
Bajo tal orientación, solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que no se evidencia que la entidad se encuentre inmersa en la situación jurídica de las partes o a la pretensión que se discute. 1.6.3. Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 35.
El magistrado ponente de la decisión indicó que el mecanismo no cumple Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los presupuestos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en este sentido consideró que la cuestión carecía de relevancia constitucional.
Esto, tras señalar que los aspectos alegados por el accionante fueron objeto de pronunciamiento en el medio de control, contrario a lo afirmado del actor, situación que denota es una mera inconformidad con la decisión confirmada por el Consejo de Estado. 36. Adicionalmente manifestó que el proceso judicial fue resuelto con base en el material probatorio que obraba en el expediente, de manera que, el hecho de no acceder favorablemente a las pretensiones de la demanda no constituía un perjuicio irremediable atribuible al juez. 37.
Por otro lado, afirmó que la pretensión del accionante era que el juez asumiera una carga que le correspondía a él como parte interesada y que, al no cumplir en oportunidad, generó la inadmisión del recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de la DIAN. 38. Finalmente arguyó que la acción de tutela no era un mecanismo para promover actuaciones paralelas a los procesos judiciales ordinarios, ni para controvertir decisiones judiciales a menos que, está fuera arbitraria, ilegal y afectara derechos fundamentales del accionante, situación que no acontecía en el presente caso. 39.
Asimismo, remitió el link de proceso 25000-23-37-000-2020-00035-00. 1.6.4. DIAN 40. Sostuvo que la acción de tutela no planteaba de manera clara las razones por las cuales el asunto tenía trascendencia constitucional, de manera que, el cargo señalado por el accionante estaba desprovisto de suficiencia argumentativa que permitiera demostrar que con la providencia objeto de tutela se estaba generando una desproporcionada restricción de un derecho fundamental, por el contrario, lo que se evidenciaba era que lo pretendido por el actor era utilizar la tutela para discutir asuntos meramente legales. 41.
Indicó que la inconformidad del accionante radicaba en que los operadores judiciales accionados le impidieron acudir a la justicia contencioso-administrativa al haber determinado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propuesto, sin embargo, no estaba llamado a prosperar, toda vez que la misma fue interpuesta de manera extemporánea.
En ese sentido, precisó que los jueces de instancia no actuaron de manera desproporcionada, por el contrario su actuar fue ajustado a derecho. 42. Mencionó que lo que se pretende es que el juez constitucional se inmiscuya en la competencia de la autoridad judicial para reabrir un debate ya zanjado en sede ordinaria. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Concluyó que las autoridades judiciales accionadas no vulneraron el derecho fundamental al debido proceso del accionante. Esto, pues el simple hecho de proferir una sentencia contraria a sus intereses no materializa por sí solo una vulneración a este derecho fundamental. Era imprescindible demostrar que el administrador de justicia actuó sin ningún fundamento jurídico o probatorio al momento de tomar la decisión, además de impedir el derecho de defensa y contradicción, para acreditar la violación al debido proceso y demás garantías fundamentales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 44. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 45. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que las pretensiones van dirigidas contra las autoridades judiciales que conocieron del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron las decisiones aquí censuradas. 46.
Pese a ser cierto lo anterior, la Sala aclara que la corporación mencionada fue vinculada como tercera con interés, en virtud del mandato dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. Por ese motivo, no se accederá a la mentada solicitud. 47. Por otra parte, la Sala aclara que, si bien se cuestionan las providencias del 15 de septiembre de 2022 y de 26 de octubre de 2023, en caso de que se superen los requisitos especiales de procedibilidad, el estudio se centrará en la segunda de las decisiones, por ser la que puso fin al proceso ordinario en sede de apelación. En ese sentido, corresponde a la que culminó el debate, la que se pretende cuestionar por esta vía. 2.3.
Legitimación en la causa 48. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva).
Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que el señor Jorge Andrés Afanador Luque promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-37-000-2020-00035-00/01.
Por tanto, está legitimado en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela. 50. Por otro lado, la Sala evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentran legitimadas en la causa por pasiva. Lo anterior, porque fueron las autoridades que dictaron las providencias reprochadas en esta oportunidad. 2.4.
Problemas jurídicos 51. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y el informe presentado; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 52.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿La Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora al proferir las providencias del 26 de octubre de 2023 y del 15 de septiembre de 2022, respetivamente, en las que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho? 53.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 54.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posturas sobre este tema4. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 55.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 56.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 58.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 59. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 60. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 61.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.
Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 62. Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 63.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 64.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 65. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.6.1.
Relevancia constitucional en el caso concreto 66. Como se expuso en precedencia, la vulneración alegada por la parte actora se concretó en las sentencias del 15 de septiembre de 2022 proferidas por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del 26 de octubre de 2023 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Se recuerda que, en la primera de las decisiones reprochadas se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra la DIAN, mientras que en la segunda, se confirmó la decisión anterior. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.
En concreto, el reproche de la parte actora consiste en que la DIAN irrespetó el plazo contenido en el artículo 726 del E.T. para resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial realizada por dicha autoridad tributaria. Insiste en que, si se hubiera cumplido el mentado término, el accionante hubiera podido presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho oportunamente.
Esto es, sin dar lugar a la configuración del fenómeno de la caducidad. 68. Para la Sala, el asunto que pretende someter a debate del juez constitucional el señor Jorge Andrés Afanador Luque carece de relevancia constitucional por las razones que pasan a exponerse. 69. Se comienza por resaltar que, al cotejar el escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, junto con el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la acción de tutela de la referencia, salta a la vista que los argumentos, consideraciones y reproches guardan similitud. 70.
Esto, tras advertir que, en últimas, el reproche del accionante es que las actuaciones de la DIAN afectaron sus garantías al debido proceso y a la igualdad con las irregularidades en el trámite tributario respectivo, por desconocimiento de los términos dispuestos en el artículo 720 y 726 del E.T. Primero, porque la autoridad resolvió por fuera del término el recurso de reconsideración y segundo, porque dicha situación condujo a que caducara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 71.
Así mismo, tanto la sentencia de primer, como la de segundo grado, a su juicio, dan prevalencia al derecho formal sobre el sustancial y omiten trasladar la configuración del fenómeno de la caducidad a la autoridad demandada en dicha oportunidad. 72. De una revisión a priori de las decisiones reprochadas, se advierte que el asunto no solo fue zanjado en su oportunidad por el tribunal como juez de la primera instancia, sino también por esta colegiatura en sede de apelación. Allí se consideró que la consecuencia negativa por exceder el término dispuesto por artículo 726 del E.T.10 no está prevista al recurso de reconsideración, sino, al de 10 «ARTICULO 726.
INADMISION DEL RECURSO. <Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En el caso de no cumplirse los requisitos previstos en el artículo 722, deberá dictarse auto de inadmisión dentro del mes siguiente a la interposición del recurso. Dicho auto se notificará personalmente o por edicto si pasados diez días el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el mismo procederá únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario, el cual podrá interponerse dentro de los diez días siguientes y deberá resolverse dentro de los cinco días siguientes a su interposición. Si transcurridos los quince días hábiles siguientes a la interposición del recurso no se ha proferido auto de inadmisión, se entenderá admitido el recurso y se procederá al fallo de fondo».
(Énfasis propio). Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reposición, pues la extemporaneidad en la presentación del primero no solo equivale a no haberlo presentado, sino también, a un defecto que no es saneable, según disposición expresa del artículo 728 del E.T y la jurisprudencia sobre la materia. 73.
Se precisó que, por indicación del parágrafo del artículo 720 ibidem, los contribuyentes que hubieren atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se hubiera practicado la liquidación oficial, podían prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente a la jurisdicción contencioso- administrativa dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto de liquidación oficial.
No obstante, el accionante no la ejercicio. 74. En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión considera que los reproches aducidos por el accionante ya fueron zanjados por las autoridades judiciales competentes para tal fin. De manera que, contrario a la proposición de cargos constitucionales contra las providencias objeto de reproche, se evidencia es un desacuerdo de la parte actora con las decisiones que negaron su pretensión de nulidad de la liquidación oficial y los autos que inadmitieron su recurso de reconsideración. 70.
Mal haría el juez constitucional en flexibilizar el principio de seguridad jurídica y de legalidad que les asiste a las providencias judiciales, para efectuar un nuevo análisis del acervo probatorio y de los elementos de juicio porque el accionante está en desacuerdo con la decisión, máxime cuando se evidencia que esta acción no se instauró para desarrollar o establecer el alcance de una garantía superior, sino que se acudió al amparo para insistir en los fundamentos ventilados ante los jueces ordinarios.
Esto torna improcedente la intervención de este dispositivo constitucional11. 71. Así las cosas, para la Sala los argumentos presentados por la parte actora en torno a los defectos presuntamente configurados en realidad solo buscan que el juez constitucional retorne a un asunto que fue definido por los jueces ordinarios de la causa y haga las veces de autoridad de tercera instancia. 72.
En virtud de lo expuesto, se llega a la conclusión de que la presente solicitud de tutela no logra superar el umbral de la relevancia constitucional. Lo que busca la parte actora a través de esta acción es, en esencia, reabrir el debate legal que ya ha sido dirimido por los jueces naturales en el curso del proceso, sin presentar una argumentación sólida que demuestre cómo se vulneraron sus derechos fundamentales. 2.7.
Conclusión 75. Se declarará improcedente la tutela de la referencia. Lo anterior, porque la 11 Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 20222, SU-215 de 2022, SU-103 de 2022 y SU- 573 de 2019. Demandante: Jorge Andrés Afanador Luque Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-07083-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte actora pretende no trajo en sede de tutela una carga argumentativa de raigambre constitucional que avale el estudio de la providencia reprochada.
Por el contrario, se advierte un desacuerdo con la decisión adoptada en el seno de la controversia y que pretende se surta con la presente, una tercera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela formulada por el señor Jorge Andrés Afanador Luque contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”