CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y por la parte vinculada UGPP contra la sentencia de primera instancia del 16 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 37299 del 1 de febrero de 2017, DIR 2042 del 22 de marzo de 2017 y SUB 191294 del 11 de septiembre de 2017, mediante la cual reconoció pensión de vejez y liquidada con fundamento en el Decreto 546 de 1971 a la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra en cuantía de $5.044.403, resolvió recurso de apelación presentado por la demandada y reliquidó la pensión de vejez efectiva a partir del 1 de agosto de 2017 por valor de $5.309.141, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) se declara que Colpensiones no es la entidad competente para reconocer, reliquidar y pagar pensión de vejez a la señora Herrera Ibarra (ii) la devolución de lo pagado por concepto de reconocimiento de pensión de vejez debidamente indexado o reconocer intereses a que haya lugar. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Jamilis Isabel Herrera Ibarra Vinculado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) Tema Decisión:: Devolución de dineros provenientes de prestaciones periódicas.

Principio de buena fe. Confirmar la sentencia de primera instancia. No se acreditó que la parte demandada hubiese actuado de mala fe en la obtención o percepción de la pensión reconocida mediante el acto anulado. Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 2 3. Como fundamento de la pretensión, indicó que Colpensiones reconoció a la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra una pensión de vejez mediante Resolución GNR 37299 del 1 de febrero de 2017, con fundamento en el Decreto 546 de 1971 (régimen especial de la Rama Judicial).

La cuantía fue de $5.044.403, prestación que se dejó en suspenso hasta acreditar su retiro del servicio. Esta decisión fue objeto de recurso de reposición y apelación. Posteriormente a través de Resolución DIR 2042 del 22 de marzo de 2017, se ordenó reliquidar la pensión de vejez con base en el IBL por valor de $6.813.222, la misma tasa de reemplazo (75%) y régimen especial. 4.

El 3 de agosto de 2017 la demandada solicitó inclusión en nómina de la pensión, accediendo Colpensiones a través de Resolución SUB 191294 del 11 de septiembre de 2017 y ordenó la reliquidación y el pago del retroactivo pensional. 5. El 7 de marzo de 2018 la señora Herrera Ibarra pidió la reliquidación de su pensión de vejez, pero al iniciar el trámite Colpensiones mediante auto de pruebas APSUB del 27 de julio de esa misma anualidad solicitó autorización para revocar los actos administrativos que le reconocieron su pensión, al estimar que la entidad que debía efectuar dicho pago era CAJANAL hoy UGPP.

Por medio de Resolución SUB 201011 del 26 de julio de 2018 le fue negada la reliquidación pretendida. 6. El 22 de septiembre de 2018 la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra requirió nuevamente a Colpensiones a fin de que tramitara reliquidación, quien expidió auto APSUB 100 del 16 de enero de 2019 solicitando autorización expresa a la pensionada para revocar las resoluciones GNR 37299 del 1 de febrero de 2017, DIR 2042 del 22 de marzo de 2017 y SUB 191294 del 11 de septiembre de 2017.

Al no recibir respuesta negó la reliquidación de pensión de vejez. Contestación de la demanda 7. La demandada no contestó la demanda. 8. La UGPP se opuso a las pretensiones, al considerar que no es la entidad llamada a asumir el pago toda vez que la última Administradora de Fondo de Pensiones a la que cotizó la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra fue a Colpensiones y ésta es quien debe asumir el reconocimiento pensional correspondiente. 9.

Indicó que según Colpensiones la pensionada cumplió los requisitos para la pensión antes del 1 de junio de 2009 fecha de traslado de los afiliados de CAJANAL al ISS, pero pasó por alto que los servidores públicos a los que se les aplica la Ley 33 de 1985 debían contar con 55 años, de forma que la fecha señalada por la entidad demandante no corresponde a la edad pensional de la demandada; y además, si el trabajador continuó cotizando a Colpensiones es la llamada a realizar reconocer la pensión. 10.

Finalmente propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa, inexistencia de la obligación y prescripción. Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 3 II. SENTENCIA APELADA 11. El Tribunal Administrativo del Cesar accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad de las Resoluciones GNR 37299 del 1 de febrero de 2017, DIR 2042 del 22 de marzo de 2017 y SUB 191294 del 11 de septiembre de 2017, asimismo declaró que la entidad que debía asumir el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra era la UGPP, ordenó a Colpensiones continuar pagando la pensión reconocida hasta cuando la UGPP expida el acto administrativo de reconocimiento y pago de la prestación y la incluya en nómina y negó la devolución de los dineros pagados. 12.

Señaló que, a pesar de tratarse de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensiones de lesividad, la UGPP estaba plenamente legitimada en la causa por pasiva al ser la entidad a la que eventualmente le correspondería reconocer la pensión a la señora Herrera Ibarra. 13. Indicó que la demandada nació el 15 de enero de 1959 de manera que para el 2009 cumplió 50 años de edad, configurándose el primer requisito para el reconocimiento pensional.

Que consultado el Decreto 546 de 1971 aplicable a quienes hayan prestado sus servicios en la Rama Judicial por más de 10 años se corrobora que la edad de pensión para las mujeres es de 50 años, régimen especial que le era aplicable a la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra para el reconocimiento pensional tal como lo estableció Colpensiones al reliquidar su pensión, norma que permitía acceder a la pensión al cumplir los 50 años de edad. 14.

Que se encontraba acreditado que al momento en que la pensionada cumplió los 50 años de edad, estaba afiliada a CAJANAL y contaba con más de 20 años de servicios, por lo cual configuró el estatus pensional el 15 de enero de 2009. Estimó que la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008 indica que la UGPP es la entidad competente para reconocer los derechos pensionales de quienes cumplieron los requisitos para ello antes del traslado al ISS, por lo que procedía la declaratoria de ilegalidad de los actos administrativos demandados por incompetencia de la entidad que los profirió. 15.

En lo concerniente a la pretensión de reintegro de valores, fue negada al advertir que fueron recibidas de buena fe. 16. Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas, al considera que no procede en procesos donde se discute un asunto de interés público. III. RECURSO DE APELACIÓN 17. La sentencia de primera instancia fue apelada tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 4 18. Colpensiones cuestionó la decisión en lo relacionado con la negativa a ordenar la devolución de las sumas pagadas a la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra Damaris Guana Castro. Estimó que el reconocimiento pensional se realizó de forma irregular al no ajustarse a los preceptos legales. 19.

Adicionalmente, argumentó que al negarse las demás pretensiones de la demanda se atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema pensional. 20. Por su parte, la UGPP insistió en considerar que no está legitimada en la causa por pasiva, pues no es la llamada a responder por los derechos que en el proceso se le reconozcan a quien acciona. 21.

Indicó que se encuentran acreditados los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para que la demandada sea beneficiaria de la transición introducida con el actual sistema general de pensiones, por la que estimó que su situación pensional en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto de pensión, debía ser tratado de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y el IBL conforme con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 22.

Cuestionó la fecha en la que la primera instancia determinó la consolidación del estatus jurídico de pensionado de la señora Herrera Ibarra, pues estima que al ser beneficiaria de la Ley 71 de 1998 el estatus tuvo lugar el 15 de enero de 2014 fecha para la cual se encontraba efectuando aportes al ISS hoy Colpensiones. 23. Señaló que la UGPP no es la llamada a asumir el pago de la pensión teniendo de presente que la última AFP a la que cotizó la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra fue a Colpensiones y en consecuencia a ella le corresponde el reconocimiento de la pensión de vejez. 24.

Con relación a la procedencia de la condena en costas señaló, que en el trámite administrativo y judicial no han existido circunstancias de temeridad o mala fe que hagan justificables la imposición de dicha condena. Finalmente solicitó prescripción trienal. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 25. Mediante auto proferido el 1 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante y la entidad vinculada UGPP. 26.

Encontrándose dentro de la oportunidad procesal, la parte demandada ni el Ministerio Público se pronunciaron. Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 5 V. CONSIDERACIONES Competencia 27. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala establecer los siguientes problemas jurídicos: (i) si el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en error al negar la devolución de las sumas percibidas por la demandada, a pesar de que la entidad demandante alegó que el reconocimiento pensional era irregular. y (ii) si la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra tiene derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación, conforme al régimen especial de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971 y por ello la UGPP es la llamada al reconocimiento y pago de sus mesadas pensionales.

Análisis del problema jurídico 29. La Sala confirmará la decisión apelada, al verificarse que la entidad demandante no probó la mala fe de la demandada en la obtención o percepción de la pensión reconocida mediante el acto anulado y al constatarse que a la accionada le era aplicable para el reconocimiento pensional el régimen especial de la Rama Judicial establecido en el Decreto 546 de 1971, adquiriendo su estatus pensional el 15 de enero de 2009 antes de que ocurriera el traslado de los afiliados de Cajanal -hoy UGPP- a Colpensiones. 30.

El artículo 83 de la Constitución Política establece que las actuaciones de los particulares y de las autoridades deben ceñirse al principio de buena fe, el cual se presume en todas las actuaciones ante la administración pública. 31. Por su parte el artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA, dispone que no habrá lugar a la recuperación de prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe.

La Sección Segunda de esta corporación1 ha precisado que para desvirtuar esta presunción es necesario que la entidad demuestre que el beneficiario incurrió en conductas dolosas, deshonestas o fraudulentas. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 6 32.

En ese sentido, si la beneficiaria actúo razonablemente confiando en la legalidad del acto administrativo que le reconoció la prestación, no es procedente la devolución de los valores percibidos, salvo prueba de su mala fe. 33. En el presente caso, la Sala advierte que para que proceda la devolución de las sumas percibidas por la parte demandada, no es suficiente con acreditar la ilegalidad del acto, sino que era indispensable demostrar que tales valores se obtuvieron en contravía del principio de buena fe, cuya presunción rige en el ámbito contencioso administrativo.

No obstante, no obra en el expediente pruebas que den cuenta de actuaciones fraudulentas o deshonestas por parte de la señora Jamilis Isabel Herrera Ibarra. 34. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la devolución de las sumas pagadas al accionado en virtud del acto administrativo anulado. 35.

Ahora en lo concerniente a los reparos formulados por la UGPP se tiene que se centra en indicar que la edad de pensión para las personas que estuviesen en el régimen anterior a la Ley 100 de 1993 era de 55 años y por ello la demandada adquirió el estatus pensional el 15 de enero de 2014, con posterioridad del traslado de los afiliados de Cajanal. 36.

Se tiene que el Decreto 546 de 1971 creó «un régimen de seguridad social y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» dispuesto en favor de aquellas personas que hayan prestado sus servicios la Rama Judicial o al Ministerio Público, Decreto que establece en el artículo 62 unas condiciones para acceder al reconocimiento de la pensión: i) 20 años de servicio de los cuales 10 son exclusivos a la Rama Judicial o al Ministerio Público; y, ii) 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres. 37.

De las pruebas obrantes en el expediente se verificó que Jamilis Isabel Herrera Ibarra nació el 15 de enero de 1959 y cumplió 50 años el 15 de enero de 2009 (art. 62, Decreto 546 de 1971); que Colpensiones reconoció y reliquidó la pensión con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971), primero con 1698 semanas y un IBL de $6.725.870 y tasa de reemplazo del 75 % (Resolución GNR 37299 de 2017), y luego mediante la Resolución DIR 2042 de 2017 ordenó reliquidar con IBL de $6.813.322; además que mediante Resolución SUB 191294 del 11 de septiembre de 2017se dispuso inclusión en nómina y pago de retroactivo.

Obran en el expediente reporte de semanas cotizadas (fls. 109–119), certificación de factores devengados y deducidos (fl. 36) y expediente administrativo (cd fl. 35), junto con el acto administrativo APSUB 2496 del 27 de julio de 2018 sobre la eventual revocatoria (fls. 75–108). Con ese acervo (que acreditó 20 o más años de servicio y más de 10 en la Rama Judicial/Ministerio Público) es jurídicamente viable concluir que consolidó estatus 2 Artículo 6.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 7 pensional el 15 de enero de 2009 bajo el régimen especial (Decreto 546 de 1971), fecha anterior al traslado de afiliados de Cajanal al ISS/Colpensiones (Ley 1151 de 2007; Decreto Ley 169 de 2008). 38. Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en señalar que la edad exigida para obtener la pensión es de 55 años de edad, sino la norma especial (Decreto 546 de 1971) que permitía adquirir la pensión al cumplir los 50 años de edad y aunado al hecho que cuando cumplió la edad mencionada, se encontraba afiliada a Cajanal -hoy UGPP- y contaba con más de 20 años de servicio, 1694 semanas de cotización, configurándose su estatus pensional el 15 de enero de 2009, es decir, antes del traslado de los afiliados de Cajanal a Colpensiones.

En consecuencia, la llamada a reconocer y pagar las mesadas pensionales es la UGPP y por ende sí está legitimada en la causa por pasiva. Costas en segunda instancia 39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 41. La eventual condena se impone a la parte vencida, la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 42.

En consecuencia, se impondrán costas al extremo demandante y a la entidad vinculada, por cuanto se negaron totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 20001-23-33-000-2019-00137-01 (6025-2023) Demandante: Colpensiones 8

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en esta instancia al extremo demandante y a la entidad vinculada por las razones expuestas.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.