CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Temas: Demanda de tutela contra providencia judicial / Sanción impuesta dentro de un incidente de desacato / Defecto fáctico / Se concede el amparo.
La Sala resuelve la demanda en ejercicio de acción de tutela interpuesta por Betty Fernández Ruíz contra los autos proferidos el 29 de julio de 2025 y el 8 de agosto de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente. SÍNTESIS La parte actora cuestiona el auto mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué le impuso una sanción consistente en tres (3) días de arresto y el auto en el que, en grado jurisdiccional de consulta, se modificó a tres (3) SMLMV.
Se concede el amparo del derecho fundamental del debido proceso de la actora, pues el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto fáctico. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo El 19 de agosto de 2025 Betty Fernández Ruíz presentó, por medio de apoderado judicial, una demanda en ejercicio de acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. Según la accionante, esas garantías constitucionales fueron vulneradas por los autos proferidos el 29 de julio de 2025 y el 8 de agosto de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, dentro del incidente de desacato con radicado 73001-33-33-002-2023-00274-03 adelantado contra la accionante –y otros–.
La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: PRIMERA. - Declárese la violación directa de la constitución como consecuencia de haberse sancionado en incidente de desacato a la señora BETTY FERNÁNDEZ RUÍZ sin tener en cuenta el precedente constitucional, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 2 que impone una valoración integral del material probatorio obrante en el proceso de tutela y la determinación de responsabilidad subjetiva de la incidentada.
SEGUNDA. - Declárese sin efecto alguno el auto del 08 de agosto de 2025 proferido por la Sala de Decisión del H. Tribunal Administrativo del Tolima, con ponencia del H. magistrado JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO y el auto de primera instancia de fecha 29 de julio de 2025 proferido por el señor juez 02 administrativo oral del circuito de Ibagué, Dr. JESUS ORLANDO PARRA.
TERCERA. – En garantía de los derechos vulnerados exonérese de toda responsabilidad a la señora BETTY FERNÁNDEZ RUIZ como agente especial y representante legal de LA COOPERATIVA DE CAFICULTORES DEL TOLIMA – COOPCAFITOLIMA1. B. Hechos El 24 de julio de 2023 el señor Heriberto Piragua Lombana presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela contra Coopcafitolima en reorganización; la Corporación para el Desarrollo Empresarial y Solidario – CODES, en su calidad de Agente Especial de Coopcafitolima; la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones; la Superintendencia de la Economía Solidaria, el Ministerio del Trabajo y la Nueva EPS.
Señaló que fue pensionado por Coopcafitolima desde hace treinta años, entidad que realizaba el pago de sus mesadas pensionales, junto con los aportes a salud; no obstante, afirmó que, desde febrero de 2023, la entidad se sustrajo de su obligación de realizar los pagos sin justificación alguna. El señor Piragua Lombana expuso que tiene 89 años y que Coopcafitolima se encuentra en proceso de reorganización, por lo que se encuentra representada legalmente por CODES, entidad que tiene a su cargo el pago de las mesadas pensionales.
Mediante sentencia del 9 de agosto de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué concedió el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y salud del señor Piragua Lombana y, en consecuencia, resolvió: (…) Segundo. – ORDENAR a la COOPERATIVA DE CAFICULTORES DEL TOLIMA LTDA EN REORGANIZACIÓN y a su Agente Especial CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL Y SOLIDARIO – CODES que, en el término no mayor a las cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de este fallo, procedan a restablecer el pago de las mesadas pensionales del señor HERIBERTO PIRAGUA LOMBANA (…), así como a realizar el pago de la totalidad de los aportes a salud, sin dilación alguna y trámite injustificado, de conformidad con las razones expuestas.
Tercero. – ORDENAR a la NUEVA EPS para que de manera inmediata proceda a restablecer el derecho a la salud del señor HERIBERTO PIRAGUA LOMBANA, (…) y su grupo familiar de estado suspendido a activo, y a iniciar las acciones de cobro pertinentes en contra de la Cooperativa de Caficultores del Tolima LTDA en Reorganización, teniendo en cuenta que es la entidad responsable del pago de los aportes a salud del pensionado, de conformidad con las razones expuestas. 1 Índice 2 del expediente digital en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 3 Cuarto. - ORDENAR a las partes que deben informar sobre el cumplimiento de este fallo, mediante prueba documental, advirtiéndose que en caso de incumplimiento se procederá conforme lo señala el capítulo V del Decreto 2591 de 1991 y ss.
El Juzgado expuso que Coopcafitolima y su Agente Especial Interventor, CODES guardaron silencio durante el trámite constitucional, por lo cual se aplicó la presunción de veracidad frente a lo afirmado por el señor Piragua Lombana. Adicionalmente, se tuvo en cuenta que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, pues el señor Piragua Lombana tenía 89 años.
Añadió que se suspendieron los servicios de salud por parte de la Nueva EPS por mora en el pago de los aportes, lo cual perjudicó tanto al señor Piragua Lombana como a su compañera permanente, quien tiene más de 77 años y padece de diabetes. El 21 de mayo de 2025 el señor Heriberto Piragua Lombana presentó un incidente de desacato, en el cual indicó que Coopcafitolima y CODES desatendieron la orden judicial, pues no han realizado el pago de los emolumentos ordenados en la sentencia de tutela, así como tampoco informaron imposibilidad alguna para realizarlo.
Informó que seguía afiliado a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES en el régimen subsidiado, pese a lo ordenado por el Juzgado. Mediante auto del 23 de mayo de 2025 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué requirió a la señora Betty Fernández Ruíz, en calidad de Agente Especial de Coopcafitolima, para que rindiera un informe respecto de las actividades realizadas para dar cumplimiento a la sentencia de tutela del 9 de agosto de 2023.
Con posterioridad, en auto del 28 de mayo de 2025 el Juzgado requirió a Jesús Eduardo Atara Sainea, en calidad de Director de Afiliaciones de la Nueva EPS, a Aldemar Casadiegos Jaime, como Gerente Regional de Centro Oriente y al Representante Legal para Asuntos Judiciales y de Tutela de la Nueva EPS, Luis Fernando Bernal Jaramillo, para que informaran sobre el cumplimiento de la orden judicial.
El 29 de mayo de 2025 la señora Betty Fernández Ruíz dio respuesta al requerimiento y explicó que el pago de la pensión del señor Piragua Lombana no se había efectuado por la situación financiera de Coopcafitolima y porque sus activos se encuentran intervenidos por la intervención forzosa administrativa ordenada por la Superintendencia de la Economía Solidaria.
No obstante, afirmó que realizó las siguientes gestiones: (i) la inclusión del señor Piragua Lombana como crédito privilegiado, por lo cual el pago debe ser atendido con prioridad dentro del plan de recuperación de Coopcafitolima; (ii) se presentó una solicitud de autorización ante la Superintendencia de la Economía Solidaria, para la venta de un «activo ocioso de la cooperativa», con el propósito de liberar recursos y obtener liquidez para atender la conmutación pensional;
(iii) obtención Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 4 de una línea de financiamiento con recursos parafiscales provenientes del Fondo Nacional del Café; (iv) búsqueda de respaldo financiero por medio del Fondo Nacional de Garantías. Mediante auto del 11 de junio de 2025 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué decretó las pruebas aportadas y solicitadas por las partes dentro del trámite incidental.
Contra dicha decisión, la señora Betty Fernández Ruíz presentó recurso de reposición, bajo el fundamento de que (i) no se reconoció personería jurídica al señor William Rojas Velásquez y (ii) no se decretaron como pruebas las declaraciones del Revisor Fiscal de la Cooperativa y de la incidentada. Recurso que fue rechazado de plano en auto del 17 de junio de 2025 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no contempla recurso alguno contra los autos proferidos dentro del trámite incidental, salvo el grado jurisdiccional de consulta contra el auto que resuelve de fondo cuando se impone una sanción por desacato.
Adicionalmente, vinculó al trámite al Agente Especial Interventor de la Nueva EPS, Bernardo Armando Camacho Rodríguez. Mediante auto del 26 de junio de 2025 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué inició el incidente de desacato contra Betty Fernández Ruíz, Jesús Eduardo Atara Sainea, Luis Fernando Bernal Jaramillo y Bernardo Armando Camacho Rodríguez, pues a la fecha se le adeudaba al señor Piragua Lombana el pago de las mesadas pensionales de enero, febrero, junio, septiembre y noviembre de 2024, así como la prima de diciembre de esa vigencia y las mesadas de marzo, abril y mayo de 2025.
Expuso que si bien se encontraba activo en salud, fue trasladado al régimen contributivo, contraviniendo la orden impartida en la sentencia de tutela. En auto del 10 de julio de 2025 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué negó, por improcedente e inconducente, la solicitud de citar a declaración al señor Alfonso Sánchez Alarcón y de oficiar a la Superintendencia de la Economía Solidaria presentadas por la señora Betty Fernández Ruíz, tras considerar que las únicas pruebas admisibles dentro del trámite incidental son aquellas que acrediten el cabal cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela.
Contra la anterior decisión, la señora Betty Fernández Ruíz presentó recurso de reposición, el cual fue rechazado de plano, en tanto la situación ya había sido debatida y resuelta en auto del 17 de junio de 2025. Mediante auto del 29 de julio de 2025 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué declaró que Betty Fernández Ruíz, en su calidad de Agente Especial de Coopcafitolima, Jesús Eduardo Atara Sainea, Director de Afiliaciones de la Nueva EPS, Aldemar Casadiegos Jaime, Gerente Regional de Centro Oriente, Luis Fernando Bernal Jaramillo, Representante Legal para Asuntos Judiciales y de Tutela de la Nueva EPS y Bernardo Armando Camacho Rodríguez, Agente Especial Interventor de la Nueva EPS, incurrieron en Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 5 incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 9 de agosto de 2023.
En consecuencia, impuso sanción de tres (3) días de arresto a cada uno de los incidentados. Reprochó la posición asumida por las entidades incidentadas, pues afirmó que no realizaron gestión alguna tendiente a dar cabal cumplimiento a la orden impartida, en tanto, si bien la Agente Especial de Coopcafitolima aportó documentos con los que pretendió acreditar las gestiones adelantadas y la imposibilidad de dar cumplimiento, lo cierto es que al señor Piragua Lomaba no se le cancelaron las mesadas pensionales adeudadas y las que se siguen causando, así como tampoco se ha realizado el pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En auto proferido el 8 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en sede jurisdiccional de consulta, se modificó la decisión del 29 de julio de 2025 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, en el sentido de cambiar la sanción de arresto, por multa equivalente a tres (3) SMLMV.
Expuso que no se presentaron medios de prueba que demostraran la configuración de una causal de exoneración de responsabilidad, por lo cual se evidenció el incumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela. Además, afirmó que la Nueva EPS, contrario a la orden impartida de iniciar las acciones de cobro por los aportes adeudados por Coopcafitolima, realizó el cambio de régimen del actor y Coopcafitolima adeudaba las mesadas pensionales de los meses de enero, febrero, junio, septiembre y noviembre de 2024, así como la prima de diciembre de 2024 y las mesadas de marzo, abril y mayo de 2025, junto con los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
C. Fundamentos de la vulneración La parte actora señala que las providencias cuestionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, un defecto fáctico y un defecto procedimental absoluto. Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial, afirma que se omitió la aplicación de las sentencias mediante las cuales la Corte Constitucional determinó que se configura un defecto fáctico cuando el juez no cuenta con apoyo probatorio suficiente para aplicar la sanción de desacato o cuando, existiendo una prueba relevante en el expediente, omite su valoración2.
Además, en la sentencia T-171 de 2009, la Corte Constitucional dispuso que no puede presumirse la responsabilidad por el hecho del incumplimiento, sin verificar cuáles fueron las razones que produjeron tal omisión y sin valorar las pruebas que obren en el expediente. 2 Invocó como desconocidas las siguientes providencias: Corte Constitucional, sentencias T-271 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
T-421 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 6 Frente al defecto fáctico, expone que el Tribunal Administrativo del Tolima únicamente tuvo en cuenta las pruebas aportadas con posterioridad a la apertura formal del incidente, por lo que afirmó que las incidentadas guardaron silencio.
Indica que el Tribunal accionado omitió que el 29 de mayo de 2025 allegó elementos de prueba que acreditaban las gestiones desplegadas por la entidad y la existencia de impedimentos materiales y jurídicos para cumplir lo ordenado en la sentencia de tutela del 9 de agosto de 2023. Específicamente, hace referencia a (i) el plan de recuperación presentado ante la Superintendencia de la Economía Solidaria;
(ii) las comunicaciones formales dirigidas a la autoridad de supervisión en las que solicitó la autorización de venta; (iii) los informes trimestrales que advertían la necesidad urgente de dotar de liquidez a la entidad para cumplir obligaciones pensionales y de salud; (iv) el informe del revisor fiscal; (v) las gestiones ante el Fondo Nacional de Garantías y las entidades financieras para la obtención de crédito, las cuales fueron negadas y (vi) los trámites realizados para la conmutación pensional.
Afirma que los anteriores documentos, aportados en el trámite incidental, evidencian que el incumplimiento de la sentencia de tutela no obedeció a una conducta renuente o negligente, sino a causas objetivas ajenas a su voluntad. No obstante, el Juzgado accionado omitió el análisis de dichas pruebas, pues únicamente concluyó que no se realizó el pago al señor Piragua Lombana y, el Tribunal, en grado jurisdiccional de consulta, expuso que las incidentadas «guardaron silencio» y que no existía medio de convicción alguno que demostrara la causal de exoneración de responsabilidad.
Señala que el Tribunal accionado desconoció que participó en el trámite incidental, presentó oportunamente un informe detallado con soportes documentales y solicitó la práctica de pruebas. Finalmente, frente al defecto procedimental absoluto, señaló que se desconoció la etapa de contradicción y defensa, pues se omitió la intervención realizada por la actora en el incidente de desacato.
D. Trámite procesal Mediante auto del 22 de agosto de 20253 se admitió la demanda de tutela y se notificó a las autoridades judiciales accionadas4 y a los terceros con interés5. 3 Índice 6 del expediente digital en Samai. 4 El Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Segundo Oral Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. 5 Jesús Eduardo Atara Sainea, Aldemar Casadiegos Jaime, Luis Fernando Bernal Jaramillo, Bernardo Armando Camacho Rodríguez, Heriberto Piragua Lombana.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 7 E. Oposiciones e intervenciones El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué6 (accionado) y la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Tolima7 (accionado) aportaron el expediente digital del incidente de desacato.
Los señores Jesús Eduardo Atara Sainea, Aldemar Casadiegos Jaime, Luis Fernando Bernal Jaramillo, Bernardo Armando Camacho Rodríguez, Heriberto Piragua Lombana (terceros con interés) pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES F. Competencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. G. Providencia objeto de análisis La accionante cuestionó los autos del 29 de julio de 2025 y del 8 de agosto de 2025 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente.
No obstante, la Sala centrará su estudio en la providencia proferida en grado jurisdiccional de consulta, por ser la que puso fin a la controversia; además, ante una eventual decisión favorable, sería esta autoridad judicial, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. H. Sentido de la decisión La Sala concederá el amparo del derecho fundamental del debido proceso de la accionante, en tanto la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico alegado.
I. Requisitos generales de procedibilidad La Sala observa que se encuentran satisfechos los requisitos que habilitan la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto: (i) la accionante identificó los hechos y las razones en que se fundamenta la demanda, así como los derechos fundamentales que considera vulnerados;
(ii) la accionante utilizó los mecanismos judiciales a su alcance y contra la decisión cuestionada no procede ningún recurso ordinario; (iii) la demanda se presentó dentro de los seis 6 Índice 10 del expediente digital en Samai. 7 Índice 11 del expediente digital en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 8 (6) meses siguientes a la notificación del auto cuestionado8;
(iv) el asunto es relevante constitucionalmente porque se discute una vulneración a derechos fundamentales por presuntos defectos en una providencia judicial, los cuales no pudieron ser propuestos en el curso del proceso ordinario debido a que la decisión cuestionada resolvió, en grado jurisdiccional de consulta, un incidente de desacato adelantado contra la actora.
Adicionalmente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional dispuso que, para que la demanda de tutela contra una providencia que resuelve incidente de desacato sea procedente, se debe cumplir con los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso; ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración de una de las causales específicas (defectos); iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.
Así las cosas, la Sala evidencia que se cumplen los requisitos para la procedencia excepcional de la demanda de tutela contra providencias proferidas en el trámite incidental. J. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda de tutela En el caso objeto de estudio la accionante presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela contra las providencias judiciales mediante las cuales (i) el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué declaró que la accionante, en calidad de Agente Especial de Coopcafitolima –y otros– incumplieron las órdenes impartidas en la sentencia de tutela proferida el 9 de agosto de 2023 por dicha autoridad judicial e impuso la sanción consistente en tres (3) días de arresto y (ii) el Tribunal Administrativo del Tolima modificó la anterior decisión, en grado jurisdiccional de consulta, en el sentido de cambiar la sanción de arresto únicamente por multa equivalente a tres (3) SMLMV.
En su concepto, esa decisión vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues se incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, defecto fáctico y defecto procedimental. No obstante, la Sala evidencia que los argumentos presentados por la actora se encuadran dentro del defecto fáctico, pues consideró que las autoridades judiciales accionadas transgredieron sus derechos fundamentales debido a que no 8 La providencia se notificó por correo electrónico del 11 de agosto de 2025 y la demanda de tutela se presentó el 19 de agosto de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 9 se valoraron los elementos de prueba aportados en el incidente de desacato, en los cuales se evidenciaba la situación financiera de Coopcafitolima y, en consecuencia, la imposibilidad de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela proferida el 9 de agosto de 2023.
Por lo anterior, la Sala procederá a realizar la identificación de dicho defecto: La Corte Constitucional ha establecido que el defecto fáctico «se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada9».
Además, se presenta en dimensión negativa y una dimensión positiva10. La primera, surge de la omisión de los jueces en las etapas probatorias y se genera cuando (i) no se valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; (ii) se resuelve el caso sin contar con pruebas suficientes que sustenten la decisión o (iii) no se ejerce de oficio la actividad probatoria cuando ello es procedente.
De otro lado, la dimensión positiva ocurre cuando (i) el caso se evalúa y resuelve con base en pruebas ilícitas, siempre y cuando estas sean el fundamento de la providencia; (ii) se decide con base en pruebas que, por disposición legal, no son demostrativas del hecho objeto de la decisión o (iii) se efectúa una valoración probatoria completamente equivocada o la decisión se fundamenta en una prueba no apta.
No obstante, según la Corte Constitucional, la configuración de ese defecto solo procede cuando el error es «ostensible, flagrante y manifiesto y tiene una incidencia directa en la decisión». K. Caso concreto La accionante alega que el tribunal accionado únicamente tuvo en cuenta lo probado con posterioridad al auto que inició el incidente de desacato y no valoró los elementos de prueba allegados por ella el 29 de mayo de 2025, en los cuales se evidenciaban las gestiones desplegadas para el cumplimiento de la sentencia de tutela del 9 de febrero de 2023 y la existencia de impedimentos materiales y jurídicos para el cumplimiento de la orden contenida en esta.
Hizo referencia expresa a (i) el plan de recuperación presentado ante la Superintendencia de la Economía Solidaria; (ii) las comunicaciones formales dirigidas a la autoridad de supervisión, en la cual solicitó autorización de venta; (iii) los informes trimestrales que advertían la necesidad urgente de dotar de liquidez a Coopcafetolima para cumplir con las obligaciones pensionales y de salud;
(iv) el informe del revisor fiscal; (v) las gestiones realizadas ante el Fondo Nacional de Garantías y entidades financieras para la obtención de crédito, las cuales fueron negadas y (vi) los trámites realizados para la conmutación pensional. 9 Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-195 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-222 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-448 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 10 Además, afirmó que dichos documentos, valorados en conjunto, evidenciaban que el incumplimiento no obedeció a una conducta renuente o negligente, sino a causas objetivas y ajenas a la voluntad de la accionante. La Sala evidencia que, en efecto, la autoridad judicial accionada omitió la valoración del informe allegado por la actora en el trámite incidental el 29 de mayo de 2025, como respuesta al requerimiento realizado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, previo a la apertura del incidente de desacato.
En el referido informe, la accionante afirmó que Coopcafetolima se encuentra en un proceso de intervención forzosa administrativa ordenado por la Superintendencia de la Economía Solidaria, el cual se materializa en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de dicha entidad. En consecuencia, expuso que el incumplimiento del pago de la pensión del señor Heriberto Piragua Lombana no obedeció a una omisión deliberada, sino a las restricciones impuestas por la iliquidez de la Cooperativa y las limitaciones de la administración de entidades intervenidas, así como la falta de recursos disponibles.
Añadió que, para realizar el pago se requiere la adopción de medidas urgentes, como la venta de activos improductivos que permitan generar liquidez y garanticen el cumplimiento de las obligaciones pensionales, por lo que realizó las siguientes gestiones (se transcribe): 1. Conmutación pensional.- La primera gestión realizada ha sido la inclusión del señor Heriberto Piragua Lombana como crédito privilegiado, lo que implica que su pago debe ser atendido con prioridad dentro del plan de recuperación de COOPCAFITOLIMA (…) El problema ha sido la falta de autorización de parte de la Superintendencia para la venta de los activos ociosos de la entidad, pese a que en continuas oportunidades se ha solicitado dicha venta, tanto en los planes de recuperación como en escritos separados dirigido a la misma (…) 2.
La segunda gestión adelantada ha sido la solicitud de autorización a la Superintendencia de la Economía Solidaria para la venta de un activo ocioso de la cooperativa, con el propósito de liberar recursos y obtener liquidez para atender la conmutación pensional. A lo largo del plan de recuperación, se han presentado varios escritos solicitando esta autorización, incluyendo adecuaciones al mismo y comunicaciones separadas, sin que hasta el momento se haya obtenido respuesta favorable (…) 3.
La tercera gestión realizada ha sido la obtención de una línea de financiamiento con recursos parafiscales provenientes del Fondo Nacional del Café, administrado por la Federación Nacional de Cafeteros – Comité de Cafeteros del Tolima (…) Sin embargo, su aplicación estricta y las condiciones impuestas por la Federación limitan la posibilidad de destinar estos fondos a la solución de problemas urgentes, como el pago de la conmutación pensional.
Solo puede disponerse de los márgenes de intermediación que ofrece la compra de café y la entrega de este a Almacafé (…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 11 4. La cuarta gestión adelantada ha sido la búsqueda de respaldo financiero a través del Fondo Nacional de Garantías, con el propósito de que dicha entidad avalara créditos con el sector financiero para la cooperativa.
Sin embargo, debido a la actual situación financiera de la entidad, esta no es considerada sujeto de crédito, lo que ha imposibilitado el acceso de financiamiento por esta vía. Ante esta dificultad, se realizaron acercamientos con el Banco Agrario y Bancóldex, entidades que tradicionalmente han apoyado al sector cooperativo y agropecuario.
No obstante, ninguna de estas instituciones mostró interés en otorgar recursos de financiamiento a la cooperativa, dado el alto nivel de riesgo que representa su estado financiero actual (…) 5. Efectivamente, la Agente Especial designada en el proceso de intervención forzosa administrativa requiere autorización expresa de la Superintendencia de la Economía Solidaria para proceder con la venta de activos improductivos (…) Sin embargo, hasta la fecha, la Superintendencia no ha autorizado esta operación, lo que continúa limitando la capacidad de la cooperativa para cumplir con sus obligaciones financieras.
Junto con el informe rendido previo a la apertura del incidente de desacato, la accionante aportó: (i) Las resoluciones del 25 de julio de 2022, mediante la cual se ordenó la intervención forzosa administrativa; del 3 de noviembre de 2023, mediante la cual se le designó como agente especial; del 16 de julio de 2024 en la que se suspendió el proceso de intervención de la Cooperativa y se suspendieron las facultades de la Representante Legal y del 27 de agosto de 2024, en la cual se reactivó el proceso de intervención forzosa.
(ii) Copia de la solicitud de conmutación pensional y la respuesta del Ministerio del Trabajo a dicha solicitud. (iii) Copia del plan de recuperación presentado el 15 de enero de 2025 ante la Superintendencia de la Economía Solidaria. (iv) Copia de la solicitud de autorización de venta de activos presentada el 14 de febrero de 2024, nota de alcance de dicha solicitud y reiteración de la misma.
(v) Informes del revisor fiscal rendidos ante la Superintendencia de la Economía Solidaria. (vi) Solicitud de autorización para la venta de activos improductivos presentada el 14 de mayo de 2025. (vii) El informe del estado de situación financiera de Coopcafitolima a 30 de diciembre de 2024. (viii) El «intento de la administración anterior a la toma de posesión, de alcanzar acuerdo de reorganización empresarial».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 12 (ix) La certificación en la cual el Revisor Fiscal de la Cooperativa afirmó que dicha entidad se encuentra en mora del pago de salarios de sus trabajadores durante los meses de marzo, abril y mayo de 2025, así como los aportes a pensiones, salud y ARL, las cajas de compensación familiar, los contratos de prestación de servicios de personal contratado para asesoría jurídica y coordinación administrativa, los honorarios profesionales de Agente Especial y Revisor Fiscal y las pensiones asumidas por la entidad, entre las cuales se encuentra la del señor Piragua Lombana.
La Sala advierte que la autoridad judicial accionada se limitó a indicar que la actora guardó silencio con posterioridad al auto del 26 de junio de 2025, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué dio apertura al incidente de desacato y la requirió para que rindiera informe respecto del cumplimiento del fallo de tutela del 9 de agosto de 2023 y, en consecuencia, concluyó que se probó el incumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela.
Sin embargo, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Tolima omitió la valoración del informe rendido el 29 de mayo de 2025 por la accionante, como respuesta al requerimiento realizado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, previo a la apertura del incidente de desacato, en auto del 28 de mayo de 2025.
Además, el Tribunal accionado no realizó análisis alguno respecto de los elementos de prueba aportados en el trámite incidental, con la finalidad de demostrar las gestiones tendientes a dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela y la imposibilidad del cumplimiento de la misma debido a la situación financiera de Coopcafetolima, por lo que se configura el defecto fáctico alegado.
Cabe agregar que, aunque el Tribunal expuso que, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional, la sanción impuesta en el trámite del incidente de desacato no se deriva de una responsabilidad objetiva –la cual se genera únicamente con la omisión de cumplimiento de la orden del fallo– sino que debe probarse la responsabilidad subjetiva, es decir, que la sanción debe ser atribuible al sancionado, por lo que debe demostrarse la negligencia en el desconocimiento de lo resuelto por el juez, lo cierto es que en el caso concreto únicamente indicó que el funcionario encargado de cumplir la orden de tutela no lo hizo, por lo que se acreditó la fase objetiva del desacato, sin realizar análisis alguno frente a la responsabilidad subjetiva de la accionante, en calidad de Agente Especial de Coopcafitolima.
La Sala considera pertinente aclarar que el amparo que aquí se concede no implica en modo alguno ningún tipo de direccionamiento ni insinuación acerca del sentido de la decisión que debe emitir la autoridad judicial accionada en cumplimiento de esta sentencia, pues en el ejercicio autónomo e independiente de su competencia deberá valorar los elementos de prueba obrantes en el respectivo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05122-00 Accionante: Betty Fernández Ruíz Se concede el amparo 13 incidente de desacato y consecuentemente adoptar la decisión que en derecho deba proferirse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental del debido proceso de la accionante.
SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS el auto del 8 de agosto de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima en el incidente de desacato con radicado 73001-33-33-002-2023-00274-03.
TERCERO: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Tolima que dicte, dentro de los diez (10) días siguientes contados a partir de la notificación de la presente providencia, un nuevo auto que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva aquí expuesta.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: Una vez notificada, y si no fuera impugnada ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con salvamento de voto