Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial-proceso responsabilidad fiscal- defectos sustantivo y fáctico SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, a través del representante legal, por ALG Ingenieros Ltda. contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La demandante ejerció acción de tutela contra la referida autoridad judicial, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “➢ TUTELAR el derecho fundamental al Debido Proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. ➢ DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, ha vulnerado el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. ➢ ORDENAR, la revisión de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER a fin de que se garantice el Debido Proceso y el Acceso a la Justicia. ➢ REVOCAR la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER para que se reconozca el derecho fundamental al Debido Proceso.” 2.
Hechos De la revisión del expediente se observan como hechos relevantes los siguientes1: En el año 2008, el Instituto Colombiano de Petróleos celebró un contrato con ALG Ingenieros Ltda. con el objeto de producir y transportar el Aditivo ABV plus a las refinerías de Cartagena y Barrancabermeja. La Contraloría General de la República inició proceso de responsabilidad fiscal 1 Actuación 27 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador contra ALG Ingenieros Ltda. Mediante Auto de 26 de agosto de 2014, se declaró el archivo definitivo del proceso, por encontrar probado que no existió detrimento patrimonial alguno. Se surtió el grado de consulta y la Contraloría resolvió dar continuidad al proceso.
Mediante fallo 012 de 10 de mayo de 2016, la Contraloría Departamental Colegiada de Santander decidió fallar con responsabilidad fiscal, de manera solidaria y a título de culpa grave contra el gestor técnico del contrato, el administrador del contrato y la contratista ALG Ingenieros Ltda., en cuantía de $52.616.595 porque fueron negligentes en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
El daño patrimonial se concretó en el hecho probado de que el ítem “locación”, incluido en los documentos contractuales, comprendía solo el costo del arrendamiento del local donde se iba a producir el aditivo AVB plus, pero no el costo de adecuaciones, teniendo en cuenta que del estudio realizado para contratar directamente ese servicio se determinó que el inmueble disponía de las instalaciones adecuadas para tal fin.
La sociedad actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, y solicitó la nulidad de todo lo actuado. Sin embargo, la Contraloría Departamental por auto 005 del 30 de junio de 2016 confirmó. La Contraloría General de la República conoció en consulta y mediante auto 00881 del 4 de agosto de 2016 y su aclaratorio 0915 de 16 de agosto de 2016, solo estudió lo relacionado con la vinculación de las pólizas expedidas por las compañías aseguradoras que ampararon el contrato.
ALG Ingenieros Ltda. promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los mencionados actos administrativos, expedidos por la Contraloría Departamental Colegiada de Santander y la Contraloría General de la República, con el fin de que se declarara la nulidad y se le exonerara de toda responsabilidad fiscal. El conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga que, en sentencia de 19 de diciembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La Contraloría General de la República interpuso recurso de apelación. En segunda instancia conoció el Tribunal Administrativo de Santander que, en fallo de 29 de julio de 2021, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Esa providencia se notificó a la demandante el 6 de agosto de 2021. 3.
Argumentos de la acción de tutela La solicitud de tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. En relación con los requisitos especiales, el actor advirtió que en este caso la providencia atacada incurrió en defectos sustantivo y fáctico con lo que se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La actora sostuvo que el juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda ordinaria porque entendió de manera correcta cómo fue utilizado el ítem “locación” y la inclusión en este de los términos “instalaciones adecuadas” y “arrendamiento” en la etapa precontractual y contractual.
A diferencia del Tribunal demandado que en el fallo de 29 de julio de 2021 basó sus consideraciones en el concepto del término “locación” que ofrece el diccionario de la Real Academia Española, sin que fueran analizadas las pruebas que demuestran las causas por las que dicho ítem se utilizó e incluyó en el Análisis de Precios Unitarios para la ejecución del contrato, cuyo beneficiario sería Ecopetrol S.A. y que no se constituyó un detrimento patrimonial al Estado por el cobro realizado en el ítem “locación”.
La utilización de los términos “instalaciones adecuadas” y “arrendamiento”, incluidos en el ítem “locación”, al suscribir y ejecutar el contrato, no es otra cosa que la escogencia del sitio apropiado y posteriormente adaptarlo para que se produzca el aditivo que beneficiaría a Ecopetrol y no a un tercero como lo quiso demostrar erróneamente la Contraloría a través de los actos administrativos demandados en el proceso ordinario.
Y aunque al principio asumió los costos de adecuación del inmueble en donde se haría la producción del aditivo, “es obvio que posteriormente serían con cargo al valor final del kilogramo de Aditivo AVB PLUS producido, donde el beneficiario sería Ecopetrol, ya que sin estas adecuaciones sería imposible la producción del Aditivo, objeto del contrato suscrito”.
En este caso, la Contraloría desconoció lo establecido en los artículos 22 y 23 de la Ley 610 del 2000, puesto que no existe prueba del daño ni de la responsabilidad fiscal de ALG Ingenieros Ltda.; por el contrario, son manifiestas las pruebas que demuestran cómo se usó el término instalaciones adecuadas y, su inclusión en el ítem locación del APU.
En el mismo error de interpretación incurrió el Tribunal accionado, que en la sentencia de segunda instancia tampoco aplicó en forma correcta los artículos 22 y 23 de la Ley 610 de 2000 al no analizar las pruebas con las que se demostró cómo se utilizó el ítem “locación” en el APU. Al respecto, la actora explicó que el fallador de segunda instancia no indicó la manera como se debió pagar el ítem “locación” el cual ha sido objeto de confusión, porque fue necesario adecuar la planta donde se iba a producir el aditivo AVB plus para dar cumplimiento al objeto del Contrato.
Entre las pruebas que no se tuvieron en cuenta por el Tribunal, están varios correos electrónicos entre Ecopetrol S.A. y ALG Ingenieros Ltda. de marzo y abril de 2008; actas de comité interno extraordinario de Ecopetrol S.A. de 7 y 8 de abril de 2008; formato único de solicitud de contratación o compras- FUC de Ecopetrol S.A.; respuesta a solicitud de cotización de Ecopetrol S.A. y Análisis de Precios Unitarios; carta de presentación de la oferta de 25 de abril de 2008 y la versión libre de un funcionario de Ecopetrol S.A., con la que se demuestra que por recomendación del contratante los costos por las adecuaciones se incluyeron en el ítem “locación” del APU.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Por lo anterior, el Tribunal demandado debió confirmar la sentencia apelada al estar viciados de nulidad los actos administrativos demandados. 4.
Actuación procesal En auto del 3 de marzo de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, al Tribunal y al Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, a la Contraloría General de la República y a Ecopetrol S.A., como terceros interesados en el resultado del proceso. Asimismo, ordenó publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. 5.
Oposiciones e intervenciones El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. El Juez Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga en su intervención sostuvo que de las actuaciones surtidas en primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-33-33-002-2017-00062-01 no se advierte vulneración alguna de los derechos fundamentales de la sociedad actora.
Además, ALG Ingenieros Ltda. en el escrito de tutela no endilga trasgresión alguna por parte de esa autoridad judicial3. De todas formas, el juez indicó que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede ser utilizada como una tercera instancia en la que se discutan asuntos ya zanjados en otros estadios procesales surtidos con anterioridad, pues resulta imperativo evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como la cosa juzgada, el debido proceso, la seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
Así, este mecanismo constitucional es un medio de protección de carácter residual y subsidiario que no tiene la virtualidad de resurgir un análisis ya clausurado. La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de tutela y solicitó su rechazo, por las siguientes razones4: En la demanda de tutela no se acreditan las causales genéricas de procedibilidad.
En concreto, advirtió que la demandante no sustenta con suficiencia el requisito de relevancia constitucional y lo que se busca es que el Consejo de Estado sea la tercera instancia en el asunto resuelto acertadamente por el Tribunal Administrativo de Santander. Tampoco se cumple el requisito de inmediatez porque entre la fecha de notificación del fallo de segunda instancia (6 de agosto de 2021) y la de radicación de la acción constitucional (4 de febrero de 2022), transcurrieron 6 meses sin que 2 Actuación 22 SAMAI 3 Actuación 27 SAMAI 4 Actuación 28 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador la parte actora justifique por qué no debatió la decisión del juez ordinario oportunamente. En este caso, no existe ninguna irregularidad procesal que haga viable la acción constitucional ni que desconozca derechos de la parte actora quien ha promovido la tutela con base en meros inconformismos con el análisis efectuado por el ad quem, que revocó la sentencia de primera instancia fundado en argumentos ampliamente motivados en las pruebas que reposan en el expediente y en la aplicación del marco legal y los elementos auxiliares de interpretación de la norma.
En cuanto a las causales específicas de procedibilidad, la actora alega un defecto fáctico porque a su entender el fallo de segunda instancia se edificó sobre la interpretación del término “locación” definido por la RAE. Esa es una mera suposición con la que la demandante desecha la postura que la Contraloría expuso a lo largo del proceso judicial y pretende demostrar una irregularidad procesal, a pesar de que el fallador al usar ese elemento auxiliar dio claridad a los términos del contrato, sobre el que el ente de control evidenció el reconocimiento de sumas no adeudadas a la sociedad contratista, recurrente y convenientemente contratada por Ecopetrol en varios contratos en el mismo departamento y en los cuales se encontró detrimento patrimonial.
Lo cierto en este caso, es que la motivación del fallo se edificó en el caudal probatorio obrante y en el análisis del marco legal y contractual aplicable. En el proceso de responsabilidad fiscal y en el judicial la Contraloría dejo claro que al cobrar el contratista los servicios pactados en el contrato debieron cobrar lo correspondiente al ítem locación, entendiéndose este como el costo del canon de arrendamiento del inmueble puesto a disposición por el contratista para cumplir con el objeto del contrato que era la producción y transporte del aditivo AVB- PLUS.
Así que al cobrar un mayor valor a lo pactado contribuyó a la ocurrencia del daño patrimonial. En el proceso de responsabilidad fiscal se advirtió que las partes manifestaron en sus argumentaciones que la empresa contratista asumió los costos de adecuación y, posteriormente, se cargaron al valor final del kilogramo de aditivo AVB plus producido; sin embargo, era deber del contratista poner a disposición de la entidad un inmueble con las instalaciones adecuadas, como requisito para poder prestar el servicio que estaba ofreciendo, por tanto dichos valores no debieron ser cargados al contrato.
Frente a lo manifestado por el apoderado de la convocante referente a que ALG Ingenieros Ltda. hizo una oferta comercial a Ecopetrol S.A. que fue debidamente evaluada por los comités respectivos de Ecopetrol y finalmente aprobada e incorporada al contratos, la Contraloría reiteró que en ninguna parte de los documentos contractuales se señala que el ítem "locación" incluya además del costo del arrendamiento del local donde se va producir el aditivo, el costo de adecuaciones con las que debía contar el inmueble para ponerlo a disposición de la entidad por parte del contratista.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ECOPETROL S.A. en su informe advirtió que existe falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción de tutela frente a esta sociedad, en atención a que los hechos en la que se sustenta se relacionan con la actividad del Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó ALG Ingenieros Ltda. contra la Contraloría General de la República5.
Ecopetrol S.A. no es la llamada a responder en el presente asunto, pues la posible vulneración de los derechos fundamentales no le es atribuible, menos cuando no fue parte en el proceso ordinario. En consecuencia, solicitó la desvinculación del trámite de la presente acción. Cuestión previa El magistrado ponente Milton Chaves García manifestó impedimento para conocer de la presente acción de tutela fundado en la causal del numeral 4º del artículo 130 del CPACA6.
Sin embargo, la doctora Myriam Stella Gutiérrez Argüello, por auto de ponente, de 4 de marzo de 2022, declaró infundado el impedimento al advertir que la causal invocada no corresponde a ninguna de las del artículo 56 del CPP, aplicable al trámite de la acción de tutela. Señaló además que no se compromete la imparcialidad del magistrado7.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela 5 Actuación 30 SAMAI 6 Actuación 11 SAMAI 7 Actuación 16 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional8, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 9 y específicas10 de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción, la parte actora alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por defectos sustantivo y fáctico en el que, a su juicio, incurrió la sentencia de 29 de julio de 2021, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por ALG Ingenieros Ltda. contra la Contraloría General de la República.
La actora considera que no se aplicaron en forma correcta los artículos 22 y 23 de la Ley 610 de 2000 al no analizarse las pruebas obrantes en el proceso con las que se acredita que no existió detrimento patrimonial, como lo declaró la Contraloría General de la República en los actos administrativos dictados en el proceso de responsabilidad fiscal.
En ese orden, la Sala estudiará si en el presente caso el Tribunal Administrativo incurrió en defectos sustantivo y fáctico. Previo a tal estudio es necesario indicar que se cumplen los requisitos generales de procedencia, en particular, el de inmediatez, puesto que la providencia de 29 de julio de 2021, objeto de reproche constitucional, se notificó el 6 de agosto de 202111 y la demanda de tutela se presentó el 4 de febrero de 202212, es decir que no habían transcurrido los 6 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca). 9 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 11 Actuación SAMAI 27. Puede consultarse el expediente del proceso ordinario 68001-33-33-33- 002-2017-00062-01. 12 Actuación SAMAI 1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador meses. La Sala estudiará los cargos alegados así: Defecto sustantivo La jurisprudencia constitucional ha considerado el defecto sustantivo como el que se configura cuando la decisión judicial se apoya en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea porque ha sido derogada, porque ella o su aplicación al caso concreto es inconstitucional o, porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se ha aplicado 13.
En este sentido, se podría configurar un defecto sustantivo siempre que: (i) la decisión cuestionada se funde en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso 14, no se encuentra vigente por haber sido derogada 15, o ha sido declarada inconstitucional 16; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución Política le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance;
(iii) cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática 17; (iv) cuando la norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada; o finalmente, (v) en el evento en que, no obstante, la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a esta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador 18.
Defecto fáctico Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, - en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez19. En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente20.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas 13 Ver sentencia T-784 de 2000 de la Corte Constitucional. 14 Ver sentencias T-008 de 1998 y T-189 de 2005 de la Corte Constitucional. 15 Ver sentencia T-205 de 2004 de la Corte Constitucional. 16 Ver sentencias T-804 de 1999 y T-522 de 2001 de la Corte Constitucional. 17 Consultar sentencias T-694 de 2000 y T-807 de 2004 de la Corte Constitucional. 18 Sentencia SU-159 de 2002 de la Corte Constitucional. 19 Corte Constitucional,Sentencia T-015 de 2012, de 20 de enero de 2012 20 Ibídem Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso21. De los defectos sustantivo y fáctico en el caso concreto Para analizar si el juez natural pudo incurrir en estos defectos, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la aplicación e interpretación de normas y apreciación de las pruebas.
En el caso propuesto, ALG Ingenieros Ltda. alegó la configuración de estos defectos porque, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia dictada en segunda instancia en el proceso ordinario, se separó de lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 610 de 2000, puesto que solo puede dictarse fallo con responsabilidad fiscal cuando existe prueba del daño patrimonial y de la responsabilidad del investigado.
En concreto, la actora relacionó las pruebas que el Tribunal accionado no tuvo en cuenta, así: “7.1. Marzo 11 de 2008. Correo electrónico interno de ECOPETROL S.A. – ICP. En este correo se envió a los funcionarios que participaron en el proceso del AVB PLUS, el Cronograma de producción del AVB PLUS. En la actividad 5 se puede resaltar: “Trasladar equipos, adecuar y realizar montaje en instalaciones Bitucol”. 7.2.
Abril 1 de 2008. Correo electrónico de ALG INGENIEROS LTDA. enviado a ECOPETROL S.A. – ICP. Se atendió solicitud de Análisis de costos y cotización para la maquila del AVB PLUS. En esta primera cotización, se puede ver que inicialmente el ítem Locación era un arrendamiento con una tarifa/día de 21 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011 Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador $300.000,oo, o sea, un valor parcial de $9.000.000.oo, mensuales y el ítem de Traslado y adecuación de planta, un valor parcial de $9.882.500.oo mensuales ($263 x 1.250 kg x 30 días).
(Ver Análisis de costos AVB PLUS y Hoja de cálculo, Análisis de Precios Unitarios MAQUILA ADITIVO AVB). 7.3. Abril 3 de 2008. Correo electrónico de ECOPETROL S.A. – ICP., enviado a ALG INGENIEROS LTDA. Aquí se observan unas necesidades de montaje y los requerimientos de montaje adicionales que contemplaban obras de adecuación necesarias para el montaje de los equipos trasladados por ECOPETROL S.A.- ICP., como: malla de encerramiento, muros de encerramiento, diques, entre otros.
(Ver Necesidades de montaje - Requerimientos de montaje adicionales). 7.4. Abril 3 de 2008. Correo electrónico de ALG INGENIEROS LTDA., enviado a ECOPETROL S.A. – ICP. Correo atendiendo solicitud de cotización para la maquila del AVB PLUS., teniendo en cuenta los requerimientos de montaje adicionales, enunciados en el punto anterior. Quiero resaltar en esta segunda cotización, el ítem Locación seguiría siendo un arrendamiento con una tarifa/día de $300.000.oo, o sea, un valor parcial de $9.000.000.oo, mensuales y el ítem de Traslado y adecuación de planta, un valor parcial $20.512.500.oo mensuales ($547 x 1.250 kg x 30 días), incluyendo las nuevas necesidades de adecuación de la planta requeridas.
(Ver Análisis de Precios Unitarios MAQUILA ADITIVO AVB). 7.5. Abril 7 de 2008. Comité interno Extraordinario de ECOPETROL S.A. – ICP., consignada en el Acta No. 09. En el punto 3 de este comité, la solicitud de una cotización formal a ALG INGENIEROS LTDA., para el Servicio de producción y transporte del aditivo AVB-PLUS para ECOPETROL S.A. 7.6.
Abril 8 de 2008. Acta de Comité interno Extraordinario de ECOPETROL S.A. – ICP., consignada en el Acta No. 10. Quiero resaltar en el punto 2., de este comité la solicitud de aclarar el sistema de precios unitarios a emplear de acuerdo a la clase de contrato. 7.7. Abril 8 de 2008. Acta No. 014 de 2008, Reunión de acuerdos y compromisos.
En el punto 2 de esta reunión en la Dirección de ECOPETROL S.A.-ICP., se encuentra la solicitud de autorización previa para iniciar los trámites del contrato con el objeto citado y autorización a realizar dichos trámites ante el Funcionario Autorizado. 7.8. Abril 10 de 2008. Formato único de solicitud de contratación o compras -FUC-. de ECOPETROL S.A. – ICP.
Aquí ECOPETROL S.A. – ICP aclara el sistema de precios unitarios a cotizar y determina que la clase de contrato será un Servicio y no una Obra y el objeto ahora era el Servicio de Producción y Transporte del aditivo AVB-PLUS para Ecopetrol S.A. 7.9. Abril 10 de 2008. Correo electrónico de ECOPETROL S.A. – ICP., enviado a ALG INGENIEROS LTDA., solicitud de cotización. Aquí ECOPETROL S.A. – ICP., requirió considerar precios unitarios siguiendo el contenido del cuadro que se anexó. 7.10.
Abril 11 de 2008. Respuesta a solicitud de cotización de ECOPETROL S.A. – ICP y nuevo Análisis de Precios Unitarios. En este punto quiero resaltar que el ítem de Traslado y adecuación de planta, por tratarse de una obra, ya no aparece en este cuadro anexo de precios unitarios; ECP– ICP., asume los costos del traslado de equipos de su propiedad y ALG INGENIEROS LTDA., incluye los costos de las adecuaciones en el ítem de Locación, con la aprobación y sugerencia de ECP–ICP; y como consecuencia de esta aclaración en los precios unitarios, por la clase del contrato (servicio) el valor de la tarifa/día de $300.000.oo, Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador se incrementa a $500.000.oo (tarifa/día de $300.000.oo, por arrendamiento, más tarifa/día de $200.000.oo, por las adecuaciones de los espacios físicos (obra) a ejecutar en el montaje de la planta).
(Ver Solicitud de cotización y Análisis de Precios Unitarios para el Servicio de Producción y Transporte del Aditivo AVB- PLUS para ECOPETROL S.A.,) 7.11. Abril 24 de 2008. Correo electrónico de ECOPETROL S.A. – ICP- Dirección de abastecimiento de bienes y servicios., enviado a ALG INGENIEROS LTDA.- Proceso de Selección Directa 513234.
Quiero resaltar en este punto el interés de ECOPETROL S.A., en recibir la propuesta de ALG para la ejecución de los servicios cuyo objeto fue el “SERVICIO DE PRODUCCION Y TRANSPORTE DEL ADITIVO AVB-PLUS PARA ECOPETROL S.A.”. 7.12. Abril 25 de 2008. Carta de presentación de la oferta y análisis de precios unitarios según el anexo 4.
Aquí ALG INGENIEROS LTDA confirmó la cotización del 11 de abril de 2008 y, presentó una propuesta al proceso de selección directa N°. 513224, ratificando los precios del Análisis de Precios Unitarios, teniendo en cuenta todas las decisiones, aclaraciones y aprobaciones de ECOPETROL S.A. – ICP., tomadas durante la etapa precontractual comprendida entre el 5 de marzo de 2008 y el 25 de abril de 2008.
(Ver ANEXO 1 CARTA DE PRESENTACIÓN DE LA OFERTA y ANEXO 4 ANÁLISIS DE PRECIOS UNITARIOS- SERVICIO DE PRODUCCIÓN Y TRANSPORTE DE ADITIVO AVB-PLUS PARA ECOPETROL S.A.). 7.13. Versión libre de Edgar Francisco Pantoja Agredo el día 29 de marzo de 2012 ante la CGR. En este documento se puede evidenciar que el funcionario de Ecopetrol, Edgar Francisco Pantoja, en su versión libre ante la Contraloría General de la República […] aclara como fue utilizado el ítem locación y los costos de adecuación de la planta que en él se contemplaban.” La actora advirtió que con las anteriores pruebas puede identificarse cómo se utilizó el ítem locación en el APU y los rubros que lo contenían, necesarios para ejecutar el contrato, que son el canon de arrendamiento y los gastos por adecuaciones.
Además, que ese manejo se dio así por recomendación del contratante, por lo que no existió daño patrimonial ni podía endilgarse responsabilidad alguna a la contratista. Expuestos los argumentos de tutela corresponde a la Sala realizar unas precisiones según se constata del expediente del proceso ordinario 68001-33-33- 33-002-2017-00062-00 que corresponde al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ALG Ingenieros Ltda. contra la Contraloría General de la República.
En ejercicio del referido medio de control se pidió la nulidad de los actos administrativos dictados en el proceso de responsabilidad fiscal SAE 2014-01855- 1830, que son el fallo 012 de 10 de mayo de 2016, confirmado por el auto 005 de 30 de junio de 2016, que falló con responsabilidad fiscal, de manera solidaria y a título de culpa grave contra el gestor técnico del contrato, al administrador del contrato y la contratista ALG Ingenieros Ltda., en cuantía de $52.616.595, al advertir una conducta negligente en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga que, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2017, accedió Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador parcialmente a las súplicas de la demanda y declaró la nulidad parcial de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho ordenó exonerar de responsabilidad fiscal a ALG Ingenieros Ltda. La sentencia se apeló y el Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 29 de julio de 2021, la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para efectos de estudiar los defectos sustantivo y fáctico que se le endilga a la decisión de segunda instancia que puso fin al proceso ordinario promovido por ALG Ingenieros Ltda., de la lectura de la misma, la Sala encuentra que el Tribunal en las consideraciones analizó el marco normativo (Ley 610 de 2000) y jurisprudencial en materia de responsabilidad fiscal, en concreto se refirió a los elementos necesarios para que se constituya la responsabilidad fiscal y el concepto de daño patrimonial.
En el fallo también incluyó un capítulo de “2.1.1 Hechos Probados” en el que se refiere al objeto del contrato celebrado entre Ecopetrol S.A. y ALG Ingenieros Ltda.; al anexo 4 del Análisis de Precios Unitarios del contrato en el que entre los ítems resalta el de “Locación”, incluido en “1. HERRAMIENTAS Y EQUIPOS DE PLANTA”; a constancias de pago de canon de arrendamiento, entre otras pruebas.
Frente al ítem “locación” incluido en el Análisis de Precios Unitarios del contrato, el Tribunal advirtió que no se discriminan detalladamente los elementos que lo integran, por lo que debe acudirse al concepto en su tenor literal, según la Real Academia de la Lengua (der. Arrendamiento- acción de arrendar). Así que no puede “bajo ninguna interpretación” considerarse que ese ítem comprende elementos ajenos al arrendamiento, como las adecuaciones hechas al inmueble usado para cumplir el objeto del contrato.
En ese entendido, el Tribunal concluyó lo siguiente: “(…) la locación corresponde al arriendo de las instalaciones donde el Contratista montó la planta para ejecutar el contrato, por lo que incluir un rubro diferente a esto, escapa al objeto contractual y al Análisis de Precios Unitarios pactados entre la firma ALG INGENIEROS LTDA y ECOPETROL S.A, configurando así un daño patrimonial al Estado toda vez que el valor de las adecuaciones hechas al inmueble arrendado por ALG INGENIEROS LTDA se trasladó a ECOPETROL S.A., quien no estaba en la obligación legal ni contractual de asumir ese pago.
En virtud de lo expuesto y toda vez que el valor cancelado por ECOPETROL S.A. a la firma ALG INGENIEROS LTDA fue mayor al que realmente debió pagarse, se configura así el daño patrimonial al estado- como elemento estructurador de la responsabilidad fiscal-representado en los valores que sin estar integrados en el ítem “locación” se pagaron por este concepto.
Lo anterior, impone a esta sala de decisión revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar denegar las pretensiones de la demanda por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Plasmados los argumentos de la sentencia de segunda instancia, es posible advertir que el fallador efectuó un análisis adecuado fundado en las normas aplicables al caso y a la situación fáctica debidamente probada.
En relación con la definición del término locación, es razonable acudir al concepto general traído por la RAE precisamente porque, como lo advirtió el Tribunal, en ese ítem debían discriminarse los elementos que lo componían. En efecto, en este caso, como se trataba de un contrato estatal (negocio jurídico solemne) frente al que prima el interés general y la protección de recursos públicos sobre los intereses particulares, era necesario verificar las condiciones contractuales acordadas por escrito entre las partes.
En ese entendido, resultaba suficiente verificar el contenido del contrato estatal y la normativa aplicable para resolver el asunto y, por ende, no era necesario analizar las pruebas alegadas por la actora. Dichas pruebas son, entre otras, correos electrónicos entre Ecopetrol y ALG, actas de reuniones, cotizaciones, cartas de presentación de ofertas, las cuales no demuestran que los gastos por adecuaciones estaban incluidos en el ítem de locación, pues se insiste en que por tratarse de un contrato estatal, se requería, tal como lo consideró el Tribunal demandado, que en forma expresa ese elemento estuviera incluido en el Análisis de Precios Unitarios y no fuera resultado de recomendaciones informales o condiciones aceptadas por las partes sin que quedaran debidamente plasmadas en los documentos contractuales.
Menos, si al presentar la propuesta se indicó que el lugar en el que se produciría el aditivo AVB plus cumplía con las condiciones locativas necesarias para tal fin. Así que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial demandada no desconoció los artículos 22 y 23 de la Ley 610 de 2000, referidos a la necesidad de la prueba y que esta conduzca a la certeza del daño patrimonial y de la responsabilidad del investigado, puesto que tuvo en cuenta las pruebas aportadas, entre ellas, el Análisis de Precios Unitarios del contrato y constancias de pago de canon de arrendamiento, que fueron las conducentes y pertinentes para resolver el objeto del litigió y concluir que los actos dictados en el proceso de responsabilidad fiscal no están viciados de nulidad.
De lo anterior, la Sala observa que la demandante no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados en los que la Contraloría General de la República advirtió que las obras de adecuación del lugar en el que se produciría el aditivo debían asumirse por el contratista, pues al momento de presentar la propuesta ofreció un lugar adecuado para cumplir el objeto del contrato.
Así que, el costo de las adecuaciones efectuadas por ALG Ingenieros Ltda. no debía incluirse en el ítem locación. Entonces, tal como lo advirtió la Contraloría y lo reiteró el Tribunal como en el ítem estaba el valor del canon de arrendamiento y además los gastos de adecuación se generó un mayor valor pagado por Ecopetrol al contratista, lo que produjo un detrimento patrimonial.
En conclusión, la tutelante no logró acreditar en este proceso constitucional una configuración de los defectos sustantivo y fáctico, pues más que alegar una indebida interpretación de las normas aplicables y una omisión probatoria, lo que Radicado: 11001-03-15-000-2022-00920-00 Demandante: ALG INGENIEROS LTDA 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador pretendió fue exponer el desacuerdo que surge frente a los argumentos que fueron presentados por el juez natural en la sentencia de segunda instancia. Por último, se observa que el debate de carácter legal se desarrolló y culminó en debida forma mediante providencia que le puso fin al proceso.
No se evidencia que el fallador se haya separado de los hechos debidamente probados ni que las pruebas analizadas no tengan relación con el asunto debatido en el proceso, por lo que la conclusión a la que llegó no es arbitraria o caprichosa ni vulneradora de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Valga precisar que el análisis normativo y probatorio que realiza el fallador está respaldado por la autonomía que caracteriza la actividad judicial.
En consecuencia, se niega el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por ALG Ingenieros Ltda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por ALG Ingenieros Ltda. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO