Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: Manuel Ramos Torres Velásquez Tema: Lesividad.
Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. Noción de derecho adquirido y situación jurídica aparentemente consolidada. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra el señor MANUEL RAMOS TORRES VELASQUEZ en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 9453 de 6 de junio de 1997, por medio de la cual la UGPP, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia en favor del 1 En adelante UGPP. 2 Folio 1 C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) demandado.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene al señor Manuel Ramos Torres Velásquez a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas a las cuales no tenía derecho. Que se reconozcan los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar desde la fecha de causación de la prestación y hasta que se haga efectivo el pago de lo reclamado, así como las costas y agencias en derecho.
HECHOS 3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el demandado nació el 14 de enero de 1946 y durante su vida laboral, tuvo dos vinculaciones en calidad de docente, una como territorial desde el 16 de abril de 1972 hasta el 20 de marzo de 1974, y otra como nacional del 21 de marzo de 1974 al 15 de enero de 20114.
Que mediante Resolución 9453 del 6 de junio de 1997, la extinta Cajanal le reconoció al señor Torres Velásquez una pensión gracia en cuantía de $462.190, efectiva a partir del 14 de enero de 1996, y mediante la Resolución 4603 del 18 de mayo de 2010, Cajanal negó la reliquidación de la pensión gracia por ser docente nacional. Mediante la Resolución 3643 del 30 de diciembre de 2010, le fue aceptada la renuncia a partir del 15 de enero de 2011, teniendo como último plantel el Colegio Andrés Bello.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 19 de agosto de 2020 y notificada al señor Manuel Torres Velásquez5, ello con solicitud de medida cautelar que fue decretada en auto del 19 de noviembre de 2020, Por su parte, el demandado presentó memorial de contestación6, en el cual manifestó que, la pensión gracia le 3 Folios 1 vuelto y 2, C1. 4 Entre el 16 de octubre de 1972 y el 19 de marzo de 1974 en calidad de docente maestro seccional de segunda categoría de primaria en propiedad; entre el 20 de marzo de 1974 y el 22 de septiembre de 1985 como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Cooperativo “Santo Domingo Sabio”, nombrado a partir del 30 de junio de 1980 en el cargo de profesor de química y biología en el Instituto Integrado Carrasquilla Industrial.
Finalmente, entre el 20 de marzo de 1974 y el 22 de septiembre de 1985 por permuta libremente convenida al Colegio Nacional “Sergio Arboleda” de Bogotá. 5 Notificado el 7 de septiembre de 2020, según historial de actuaciones en SAMAI- Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Gestión de documentos- 7_ED_EXPEDIENTE ADTIVO_04 Expediente Administrativo.pdf(.PDF ) NroActua 18. 6 Documento- 45_CONTESTACIONDEMANDA_CONTEST ACIONDEMANDA(.PDF) NroActua 46-, visible en SAMAI- Tribunal Administrativo de Cundinamarca - gestión documental. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) fue reconocida desde el 14 de enero de 1996, es decir, desde aproximadamente 15 años, condición que le permitió adquirir un nivel de vida bajo esos ingresos percibidos de manera mensual, constituyendo así un derecho adquirido.
Además, señaló que dicha prestación se otorgaba de manera general a todos los docentes de vinculación nacional, nacionalizado y territorial y refirió que solamente hasta el 26 de agosto de 1997, el Consejo de Estado dispuso que de tal denominación se excluían a los docentes nacionales. Propuso las excepciones que denominó, derecho adquirido y genérica o innominada.
En auto del 28 de septiembre de 2021 se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011; se ordenó incorporar las pruebas allegadas en la demanda y la contestación; se fijó el litigio y se corrió traslado para alegar de conclusión7. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dictó sentencia el 4 de noviembre de 2021, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto al declarar la nulidad de los actos reprochados, pero al mismo tiempo denegar el reintegro de las sumas de dinero reclamadas.
Para ello aseguró que el señor Manuel Torres no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que a esta solo acceden los docentes del orden departamental, municipal o distrital, supeditados a que su vinculación se hubiere realizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que hayan cumplido con los requisitos de la Ley 43 de 1975, que son: haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años, continuos o discontinuos; cumplir la edad de 50 años y desempeño con honradez, consagración y buena conducta.
Que su nombramiento como docente en propiedad a través de la Resolución 2507 de 16 de abril de 1974, fue de profesor de enseñanza segundaria del Colegio Cooperativo Santo Domingo Sabio de Quibdó, desde el 20 de marzo de 1974 y que, según certificado de la historia laboral, el 30 de agosto de 1980 fue trasladado al Departamento del Chocó y el 29 de agosto de 1985 a la Secretaría de Bogotá D.C., de acuerdo con las Resoluciones 10424 del 30 de agosto de 1980 y 14779 del 29 de agosto de 1985. 7 Documento 56_AUTOQUECONCEDETERMINOPARAAL EGATOSDECONCLUSION(.PDF) NroAc tua 53 -, visible en SAMAI- Tribunal Administrativo de Cundinamarca - gestión documental. 8 Folios 151 a 162, C1. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Que, tanto del material probatorio como de la jurisprudencia vigente, pudo constatar que el señor Manuel Torres fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y la plaza que ocupó también tenía dicho carácter, por lo cual, no debió convalidarse el tiempo prestado para el reconocimiento de la pensión gracia. Advirtió que no son de recibo los argumentos presentados por el demandado en la contestación, al sostener que previo a 1997, la prestación se reconocía a los educadores nacionales y que solamente con posterioridad a esa fecha, el Consejo de Estado determinó los alcances de dicha normativa reguladora; pues la actuación efectuada por la entidad contraria las disposiciones legales al conceder la pensión gracia, sin el cumplimiento de los requisitos previstos, dado que no cumplió con los 20 años de servicios en la docencia con vinculación departamental, municipal o distrital, sin que pueda justificarse dicha situación como lo pretende el demandado, en la imprecisión jurisprudencial.
Concluyó que como no se acreditó que el demandado hubiese actuado de mala fe para obtener el reconocimiento y pago de la prestación, no había lugar a la devolución de los dineros que le fueron entregados por concepto de mesada pensional. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada9 en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que el señor Manuel Torres, cumplió con los requisitos exigidos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 43 de 1975 para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicios como docente nacional y 50 años, al precisar que dichas normas no señalan de manera específica que tal prestación era reconocida únicamente a los docentes con vinculación territorial.
Argumenta que la pensión gracia es un derecho adquirido de protección constitucional, al reiterar que, para la fecha del reconocimiento, cumplió con los requisitos y no le era extensible la jurisprudencia del Consejo de Estado, al haber sido expedida a partir del 26 de agosto de 1997, situación que le impide aplicarla de manera retroactiva.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso10, las partes guardaron silencio. 9 Folios 166 a 167, C1. 10 Mediante auto del 25 de abril de 2022 -Índice 3- SAMAI del Consejo de Estado- AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACIO N(.pdf) 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el período de labor oficial del demandado como docente oficial entre el 16 de octubre de 1972 y, lo fue bajo una vinculación del orden nacional que no pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia, y si ello es así, verificar si tal prestación constituía un derecho adquirido inmodificable.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 11 Ver constancia secretarial obrante a folio 175. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.
Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 13Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor del demandado, radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional.
Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los docentes territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los docentes nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio.
Así las cosas, la Sala advierte que al señor Manuel Ramos Torres Velásquez le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 9453 del 6 de junio de 199716. Para el efecto, del mencionado acto, puede inferirse que la entonces Cajanal, tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente territorial entre el 16 de abril de 1972 y el 20 de marzo de 1974; de igual manera, como docente nacional desde el 21 de marzo de 1974 al 30 de marzo de 1996, así, esto es, por un tiempo aproximado de 24 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento.
No obstante, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el accionado a lo largo de su historia laboral, se desprende que en principio, tuvo una vinculación territorial entre el 16 de octubre de 1972 y el 20 de marzo de 1974, pues de ello da cuenta la copia del acta de posesión del mencionado educador17, en la que se verifica que su nombramiento tuvo lugar en virtud del Decreto 448 del 11 de octubre de 1972, y a pesar de que no obra prueba en el plenario de dicho decreto, del acta puede observarse que fue posesionado por el secretario de educación delegado y; ese tiempo fue corroborado por la extinta Cajanal al reconocer la pensión, dentro del cual evidencia en el acto que fue una vinculación a través del Departamento del Chocó. Posteriormente, a partir del 21 de mayo de 1974, fue vinculado con carácter nacional y nombrado como “profesor enseñanza secundaria Colegio Cooperativo Santo Domingo Savio de Quibdó” tal como puede evidenciarse en el decreto de nombramiento 2507 del 16 de abril de 197418, expedido por el Ministerio de Educación Nacional y posesionado19 por el secretario de Educación de Quibdó. 16 Folios 74 a 75 y 139 a 141, C1. 17 Folio 129, C1. 18 Folios 121 a 122, C1. 19 Folio 118, C1. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Esto se verifica en las siguientes imágenes tomadas de la resolución y acta de posesión. Que, a partir del 14 de julio de 198020, el señor Ramos Torres tomó posesión21 en el cargo de profesor de química y biología en el “Colegio Instituto Integrado Carrasquilla Industrial”, conforme a la Resolución 10424 del 30 de junio de 1980, posesionado ante la Gobernadora del Departamento del Chocó. Además, conforme a la Resolución 14779 del 29 de agosto de 198522, por autorización de la ministra de Educación Nacional, fue autorizado el traslado por permuta convenida al Colegio Nacional “Sergio Arboleda” de Bogotá, los anteriores actos de nombramiento también fueron expedidos por el Ministerio de Educación Nacional.
Esto aparece ratificado con las certificaciones expedidas y allegadas al plenario, así como del formato único para la expedición del certificado de historia laboral23 y de salarios24, mediante las cuales, la Secretaría de Educación de Bogotá, relaciona los tiempos prestados en los respectivos planteles educativos, donde se indica con claridad que el vínculo sostenido durante el referido lapso fue de carácter nacional.
Por lo tanto, no cabe duda que el periodo durante el cual la UGPP estimó para el reconocimiento de la pensión gracia, fue errado, tal como quedó demostrado, al evidenciarse que el docente desarrolló su labor principalmente con una vinculación de carácter nacional. 20 Folio 132 Vto, C1. 21 Folio 132 vuelto, C1. 22 Folios 101, C1. 23 Folios 90 vuelto a 91, C1. 24 Folio 90, C1. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) En suma, es posible deducir con base en el material probatorio practicado en la actuación, que el accionado efectivamente fue vinculado como docente territorial entre el 16 de octubre de 1972 y el 20 de marzo de 1974 y desde el 21 de mayo de 1974 hasta el al 30 de marzo de 1996, como docente del orden nacional; y su posesión fue ante el secretario de educación del departamento de Quibdó, la gobernadora del departamento del Chocó, el secretario de educación Distrital de Bogotá; y este aceptó su renuncia, ello tuvo lugar en virtud de la delegación que el Ministerio de Educación Nacional hacía a las entidades territoriales para administrar su personal de instituciones educativas nacionales conforme a la autorización de los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989;
Que el único tiempo computable para ser beneficiario de la pensión gracia sería el comprendido entre el 16 de octubre de 1972 y el 20 de marzo de 1974, de modo que, aun si hubiese cumplido el requisito de edad y el de haber laborado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que el tiempo de servicios bajo dichas vinculaciones resultaba insuficiente para consolidar el derecho.
Ahora, la parte demandante adujo en su recurso de apelación que, se generó un derecho adquirido a su favor en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, pues esta la había devengado por más de 20 años, con lo cual, desconocer tal situación afectaría el principio de respeto por el acto propio y la confianza legítima. Al respecto, resulta necesario precisar que la noción de derechos adquiridos como la presenta la parte demandada, dista en cuanto a la verdadera naturaleza y esencia de tales prerrogativas, en razón a que el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del accionado se configuró más como una situación jurídica aparentemente consolidada25 y no como un derecho adquirido en sí mismo, tal como puede diferenciarse a partir de las definiciones y conceptos que en lo atinente a la materia ha desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sobre el punto, la Corte Constitucional26 en cuanto a la definición de derechos adquiridos señaló lo siguiente. «La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en múltiples oportunidades al alcance de la protección a los derechos adquiridos, diferenciándolos de las expectativas legítimas. A este respecto, ha sostenido que los derechos adquiridos constituyen derechos que son (i) subjetivos;
(ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la 25 La tesis sobre las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas ha sido desarrollada por esta Subsección en providencias que resuelven recursos de apelación en contra de decisiones que decretaron medidas cautelares de suspensión provisional, tal como se planteó en auto del 4 de junio de 2020 dictado en el proceso con radicado: 23001-23-33-000-2013-00163-01 (4754-2018); así como en sentencias dictadas por esta misma Sala como las del 25 de febrero de 2021 (4417-2017) y del 9 de junio de 2022 (0327-2020). 26 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-983 del 1.° de diciembre de 2010. Expediente: D-8171. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer; y (viii) se diferencian de las expectativas legítimas.» (Subrayado fuera de texto).
Pues bien, a partir de una interpretación adecuada frente al alcance y naturaleza jurídica del concepto de derecho adquirido, se puede inferir que aquel exige como requisito indispensable para su estructuración, que su ingreso al patrimonio de una persona se derive de un reconocimiento automático o en vía administrativa por el cumplimiento de los requisitos legales previstos para tal fin, tanto en lo que a la autoridad legitimada para decidir el asunto se refiere, como a las circunstancias de hecho y de derecho que acrediten la titularidad de la prerrogativa solicitada.
Solo el cumplimiento de lo anterior permitiría que el referido derecho se encuentre debidamente garantizado por el ordenamiento vigente al momento de validar dichos presupuestos, y del mismo modo lo haría plenamente exigible y oponible a terceros, sin que pueda ser objeto de desconocimiento por parte de los agentes estatales con fundamento en un marco normativo posterior que modifique las condiciones para su configuración. Esto se diferencia de una simple expectativa legítima sobre la cual el administrado solo creía posible llegar a adquirir un derecho en algún momento, o incluso disímil a una situación jurídica aparentemente consolidada que el Consejo de Estado27 ha desarrollado de la siguiente forma. «[…] En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento de ambas partes, adolece de serios vicios de ilegalidad como aquellos contemplados como causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez.
Ahora, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica (por ejemplo, expedido sin competencia), y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida la decisión al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, y por lo tanto la administración podrá e incluso deberá dejar de reconocer su eficacia. […]». 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de noviembre de 2022.
Radicado 25000-23-42-000-2017-04665-01 (2815-2020). 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Como se extrae de este lineamiento jurisprudencial, quien ha estructurado a su favor un derecho bajo las condiciones referidas anteriormente, efectivamente tendrá creada a su favor una situación jurídica consolidada, pero necesariamente de forma aparente, ello por cuanto para que exista un derecho adquirido inmutable ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca avalarían una ilegalidad que afectaría otras garantías que priman sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular.
Incluso, no encuentra respaldo la tesis del demandado cuando aseguró que la pensión gracia que le ha sido pagada es un derecho adquirido por haber sido concedida conforme a los preceptos de la Ley 114 de 1913, y que por lo tanto no podría desconocerse su abono por la declaratoria de nulidad de los actos que otorgaron la prestación, dado que esto se contrapone al sentido del artículo 58 de la Constitución Política que hace alusión a que las situaciones reconocidas o configuradas en vigencia de determinado régimen aplicable, deben seguir sometidas a aquel por irretroactividad de la Ley posterior, seguridad jurídica y confianza legítima.
Ello se asegura en la medida en que, en ningún momento dicha norma superior, ni los lineamientos de la Corte Constitucional, han previsto que tales derechos adquieran el carácter de absolutos frente a un eventual control de legalidad en sede judicial en lo atinente a su causa y origen, toda vez que lo que sucede en eventos como el particular, no es un cambio en la regulación por expedición de una nueva normativa o línea jurisprudencial, sino la anulación por ilegalidad de la decisión que concedió irregularmente la prestación al no haberse acreditado en debida forma los requisitos exigidos en la ley para el efecto.
Por lo tanto, no sería viable estimar que por haberse reconocido el pago de una pensión gracia por varios años, esta situación no pueda ser sometida a control de legalidad para determinar su validez jurídica, más aún cuando no se ha configurado en este caso el fenómeno de la caducidad del medio de control por tratarse de un asunto en el que se debate una prestación periódica28.
De este modo, si se asumiera la posición del docente sobre la consolidación de una situación jurídica inmutable, dicho argumento solo sería adecuado si se evidenciara que su derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior, la cual no podría ser aplicada de manera retroactiva y desfavorable a sus intereses ya materializados o configurados. 28 De acuerdo con el artículo 164, numeral 1.°, literal c) del CPACA. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Es decir, aquella argumentación de la parte pasiva no encuentra respaldo en esta oportunidad ante una circunstancia completamente diferente a la descrita, como lo es en este caso la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo que le otorgó la pensión gracia por no haber colmado una de las exigencias fundamentales para su concesión, puntualmente la de haber laborado como educador oficial por 20 años bajo vinculaciones territoriales o nacionalizadas, pero de ninguna manera nacional.
En conclusión, el pago de la pensión gracia a favor del señor Torres Velásquez no era un derecho adquirido, sino una situación jurídica aparentemente consolidada que era perfectamente verificable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad como lo hizo la UGPP. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, es de destacar que el Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201629 determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de dicha carga.
Bajo tal contexto, la determinación sobre este punto implica una valoración que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público30, tal como sucede en el presente, donde la propia entidad pública instaura una demanda contra su propio acto por considerarlo ilegal, esto en búsqueda de la protección del erario.
Por ello, la Sala se abstendrá de condenar en costas a las partes apelantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la 29 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 30 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2019-01494-01 (1489-2022) Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Manuel Ramos Torres Velásquez, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia a ambas partes, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente