CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Confirma improcedencia por falta de subsidiariedad.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2025 por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el amparo solicitado en relación con la Presidencia de la República y la Defensoría del Pueblo y se declaró improcedente frente al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 26 de agosto de 2025, el señor Edgardo Rojas Zorro, actuando en nombre propio y representación de sus hijos menores de edad M.G.R, L.M.R., V.F.M y G.C.R., instauró acción de tutela contra el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, la Presidencia de la República y la Defensoría del Pueblo, en busca de que se ampararan sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna, debido proceso, acceso a la administración de justicia, familia, igualdad, trabajo y seguridad e integridad personal y familiar. 2.
De los elementos de juicio obrantes en el plenario, se destacan los siguientes hechos: 3. Previamente, el accionante interpuso una demanda de tutela1 en contra de Colpensiones, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de sus hijos menores de edad, derivada del fallecimiento de su abuela. 1 Con radicado número 11001-33-350-28-2024-00414-00.
Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4. Dicho asunto correspondió al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante sentencia del 19 de noviembre de 2024, declaró la improcedencia del mecanismo de amparo para ordenar de forma directa el reconocimiento pensional pretendido.
No obstante, dispuso la protección del derecho fundamental de petición del accionante y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, brindara una respuesta de fondo y congruente frente a la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentada por el demandante el 18 de octubre de esa anualidad.
A su vez, precisó que, en caso de encontrar la petición incompleta, debía requerir los documentos faltantes e indicar el trámite para iniciar la actuación administrativa correspondiente. 5. En cumplimiento de dicha decisión, Colpensiones expidió la Resolución SUB412427 del 26 de noviembre de 2024, por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión objeto de reclamo y requirió al tutelante para que aportara una serie de documentos, con el fin de iniciar un nuevo estudio pensional, conforme a lo previsto en la Ley 2388 de 20242. 6.
En virtud de lo anterior, por auto del 29 de noviembre de 2024, el Juzgado en mención resolvió abstenerse de dar apertura al incidente de desacato promovido por el actor contra el fondo de pensiones demandado. 7. En memorial del 30 de noviembre de 2024, el actor informó al despacho que interpuso recurso de reposición contra el referido acto administrativo y solicitó que no se aplicara la Ley 2388 de 2024.
A través de auto del 2 de diciembre de esa misma anualidad, el Juzgado accionado dispuso estarse a lo resuelto en el proveído del 29 de noviembre anterior. 8. Posteriormente, mediante Resolución SUB2510 del 9 de enero de 2025, Colpensiones resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra el acto que negó el reconocimiento pensional reclamado. 9.
En atención a lo anterior, el accionante elevó una solicitud ante la Defensoría del Pueblo, con el objeto de que dicha entidad insistiera ante la Corte Constitucional para que seleccionara el expediente de tutela 11001-33-350-28-2024-00414-00. Por medio de oficio del 17 de marzo de 2025, se le informó que, tras la valoración del caso, el Comité Jurídico de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la entidad decidió no ejercer la facultad de insistencia. 10.
El actor sostuvo que Colpensiones incurrió en un error al identificar como causante del derecho pensional al señor Gregorio Rojas Rojas, cuando en realidad la causante era Esther Zorro de Rojas. Razón por la cual el debate nunca versó sobre la persona correcta, lo que, a su juicio, constituye un hecho nuevo que habilita la interposición de una nueva acción constitucional. 2 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre la familia de crianza”.
Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11. Asimismo, adujo que el fondo de pensiones tramitó su petición como una simple PQR, cuando en realidad se trataba de una solicitud de sustitución pensional derivada del fallecimiento de la abuela, a favor de sus nietos de crianza. 12.
Agregó que en la Resolución SUB412427 del 26 de noviembre de 2024, Colpensiones incurrió en una imprecisión, al señalar la existencia de la Resolución GNR 10899 del 16 de enero de 2016, en la que supuestamente se negó el pago de la mesada pensional causada por el deceso del señor Gregorio Rojas Rojas a favor de Esther Zorro de Rojas. Aclaró que a esta última se le reconoció la pensión de sobreviviente en su calidad de cónyuge supérstite. 13.
Arguyó que dichos yerros viciaron de nulidad la actuación administrativa y contaminaron los efectos del fallo de tutela adoptado por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá. 14. De otro lado, afirmó que el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá no verificó ni solicitó a Colpensiones la aclaración respecto del error en la identificación de la verdadera causante del derecho pensional. 15.
Por otra parte, expuso que antes fungía como cuidador permanente de sus padres y que, simultáneamente, adelantaba un proyecto científico de interés estratégico para la Nación, el cual ha puesto en conocimiento de la Presidencia de la República en reiteradas oportunidades desde el 3 de mayo de 2011, siendo la última comunicación remitida el 4 de diciembre de 2023.
No obstante, reprochó la respuesta recibida por parte de dicha entidad, pues considera que refleja la desatención sistémica del Estado, lo que le ha impedido avanzar en el desarrollo del proyecto. 16. En cuanto a la Defensoría del Pueblo, cuestionó que no le brindó un acompañamiento real, ni efectuó una verificación oportuna del caso, incumpliendo su deber de orientar de manera adecuada y oportuna al usuario, lo que generó confusión y frustró la posibilidad de ejercer la insistencia ante la Corte Constitucional. 17.
Conforme lo expuesto, solicitó que se ordenara: (i) a Colpensiones realizar un nuevo estudio de fondo y congruente frente a la solicitud que elevó el 18 de octubre de 2024, corrigiendo los yerros administrativos indicados, así como entregar copia del supuesto acto administrativo que dio origen a los errores señalados; (ii) a la Presidencia de la República, brindar atención inmediata, seria y prioritaria al proyecto científico desarrollado por el accionante; garantizando el acompañamiento institucional, permanente, técnico y administrativo necesario para su avance; y (iii) dejar “constancia formal de que la omisión de verificación del juez sobre el causante de la pensión contribuyó a la afectación de los derechos de los menores”.
B. Sentencia de primera instancia 18. Mediante sentencia del 9 de septiembre de 2025, la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela en lo Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) relativo a los reproches dirigidos contra la Presidencia de la República y la Defensoría del Pueblo, y declaró su improcedencia en cuanto a los reparos formulados contra el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-. 19.
En lo que atañe a la Presidencia, encontró que la última petición radicada por el actor en relación con su proyecto de investigación, fue resuelta de fondo por la jefatura del despacho presidencial mediante oficio OFI23-00229676 / GFPU 12000000 del 6 de diciembre de 2023, razón por la cual estimó que la entidad no vulneró su derecho fundamental de petición. 20.
Respecto a la Defensoría del Pueblo, evidenció que la solicitud encaminada a la revisión del expediente de tutela 11001-33-350-28-2024-00414-00, fue atendida de fondo por la entidad el 17 de marzo de 2025, indicándole las razones por las cuales no ejercería la facultad de insistencia. En consecuencia, concluyó que no se acreditó alguna afectación de derechos fundamentales por parte del organismo de control. 21.
En lo que concierne a los cuestionamientos dirigidos al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá, el a quo consideró que no se cumplía el requisito general de inmediatez. Señaló que los autos mediante los cuales ese despacho se abstuvo de dar trámite al incidente de desacato propuesto por el accionante y estarse a lo resuelto en esa decisión, fueron proferidos el 29 de noviembre y 2 de diciembre de 2024, respectivamente, mientras que la solicitud de amparo fue incoada el 27 de agosto de 2025, es decir, por fuera del término de los seis meses que se han establecido jurisprudencialmente como plazo razonable para acudir al juez constitucional. 22.
Finalmente, estimó que los reparos formulados contra Colpensiones no satisfacían el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que el demandante no acreditó haber controvertido las resoluciones SUB 413427 de 26 de noviembre de 2024 y SUB 2510 del 9 de enero de 2025 a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que era el mecanismo judicial idóneo y eficaz para debatir la legalidad de los actos enjuiciados.
Además, resaltó que ya había operado el término de caducidad para ejercer dicha acción, lo que reforzaba la improcedencia del amparo solicitado. Aunado a que no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez de tutela. C. Impugnación 23. La parte accionante alegó que se acreditó un perjuicio inminente, grave y actual, dado que dedicó su vida al cuidado de sus padres y al desarrollo de una investigación científica que, según afirma, no ha sido respaldada por la administración. En tales condiciones, sostuvo que la negativa al reconocimiento de la sustitución pensional compromete la subsistencia de sus hijos, quienes actualmente carecen de recursos para cubrir su alimentación, educación y vivienda, tras el fallecimiento de su abuela, quien asumía los gastos para su manutención y desconoce el valor de una vida Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) dedicada al cuidado familiar y a la promoción de un proyecto de interés general. 24.
A su vez, manifestó que el a quo pasó por alto que los derechos de los niños son de aplicación inmediata, por lo que su protección no puede estar supeditada a trámites prolongados o inciertos ante la jurisdicción laboral. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 25. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
E. Análisis del caso concreto 26. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, por las razones que se exponen a continuación. 27. En cuanto a los reproches planteados en contra del Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá, la Presidencia de la República y la Defensoría del Pueblo, la Sala comparte íntegramente el análisis efectuado por el A quo, frente al cual no se presentó ninguna objeción concreta en el escrito de impugnación. Por consiguiente, no se estima necesario realizar algún pronunciamiento adicional al respecto. 28.
No ocurre lo mismo respecto a los cuestionamientos dirigidos a Colpensiones, pues la parte actora manifestó su inconformidad frente a la declaratoria de improcedencia del mecanismo de amparo, al considerar que se probó la existencia de un perjuicio irremediable que habilitaba la intervención del juez constitucional. 29. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable3.
Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de amparo, el interesado debió haber agotado todos los mecanismos - idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De lo contrario, la tutela deviene improcedente. 30. Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, 3 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.
De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo4. 31. En esa línea, la jurisprudencia constitucional5 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración;
(ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 32.Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa y;
(ii) cuando siendo idóneo y eficaz, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esta última hipótesis el mecanismo de amparo constitucional procede como mecanismo transitorio. 33. El presente asunto se dirige a controvertir las resoluciones SUB412427 del 26 de noviembre de 2024 y SUB2510 del 9 de enero de 2025, por medio de las cuales Colpensiones negó el reconocimiento pensional reclamado por el accionante en favor de sus hijos menores de edad y decidió no reponer dicha decisión; ambos susceptibles de control a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al tratarse de actos administrativos que definieron una situación jurídica particular y concreta. 34.
De conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cualquier persona cuenta con la posibilidad de solicitar la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular cuando considere que este vulnera un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. 35. Dicho mecanismo no solo permite al accionante debatir la presunción de legalidad de los actos acusados y obtener el restablecimiento integral de los derechos presuntamente vulnerados a causa de su expedición, sino también le ofrece la posibilidad de solicitar, en cualquier estado del proceso, la suspensión provisional del acto enjuiciado o la adopción de cualquier otra medida que considere necesaria para garantizar -provisionalmente- el objeto del proceso6. 4 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 prevé que “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 36.
En tales condiciones, la Sala coincide con el a quo en que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho constituye el mecanismo judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales objeto de reclamo. Sin embargo, la parte actora no acreditó haber hecho uso de dicho mecanismo, ni ofreció alguna razón válida que justifique dicha omisión. 37.
En su escrito de impugnación se limitó a afirmar que los derechos de los niños son de aplicación inmediata, y por tanto no pueden supeditarse a trámites largos o inciertos ante la jurisdicción, lo que en modo alguno resulta de recibo para la Sala, pues, como se anotó, durante el curso del proceso ordinario el demandante tiene a su disposición diferentes instrumentos jurídicos encaminados a evitar la consumación o agravación de los daños que se estima provienen de la presunta transgresión de los derechos invocados, hasta tanto se adopte una decisión definitiva.
En consecuencia, el eventual tiempo que demande la resolución de ese asunto no puede servir de excusa para eludir las vías ordinarias dispuestas por el legislador para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 38. El perjuicio alegado tampoco resulta suficiente para activar la procedencia del mecanismo de amparo, pues este solo habilita la intervención del juez de tutela, de manera transitoria, cuando el medio ordinario -aun siendo idóneo y eficaz- no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así, la acción de tutela ha sido concebida como un instrumento transitorio, mientras se decide definitivamente el asunto en la jurisdicción competente, pues lo que se busca es evitar una afectación grave e inminente a derechos fundamentales hasta tanto se resuelva el proceso ordinario. 39. No obstante, además de que no se acredita el alegado perjuicio irremediable, como ya se señaló, no se indica la razón por la cual se acude a la tutela después de tantos meses en lugar de ejercer el medio de control y solicitar la medida cautelar que considerara pertinente y necesaria para su caso.
Ello denota que no se pretende una protección transitoria, sino definitiva, obviando sin razón las vías ordinarias de defensa. 40. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 9 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia ( )”. Radicación: 25000-23-15-000-2025-00754-01 Accionante: Edgardo Rojas Zorro y otros Accionado: Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 9 de septiembre de 2025 por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF