Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-20221) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 8 del artículo 250 del CPACA.
Sentencia contraria a una anterior que constituya cosa juzgada entre las partes. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Ana Rosa Pinto Afanador contra la sentencia del 4 de marzo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Esta decisión revocó el fallo del 15 de febrero de 2019, mediante el cual el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá inaplicó la expresión «“esta prima no constituye factor salarial para ningún efecto legal”», declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reliquidar los factores salariales con inclusión de la prima técnica como factor salarial, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que radicó contra dicha entidad.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por el recurrente, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP2, y el expediente ordinario aportado a este trámite, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes y actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 11001-33-35- 029-2015-00399-01. 1.1.1.
La demanda 2. Ana Rosa Pinto Afanador radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación en la que solicitó declarar la nulidad de los oficios 2505 del 12 de junio de 2009, SG núm. 1000 del 12 1 Expediente digital. 2 Según el artículo 246 del CGP: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia».
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 2012, SG núm. 4220 del 10 de octubre de 2013, SG003689 del 11 de agosto de 2014, SG005144 del 24 de octubre de 2014, SG005615 del 18 de noviembre de 2014 y de la Resolución núm. 420 del 11 de diciembre de 2014 que le negaron la inclusión de la prima técnica como factor salarial en la liquidación de sus prestaciones sociales. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare que la prima técnica reconocida mediante el Decreto núm. 303 del 1 de abril de 1998 constituye factor salarial, y que se condene a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reliquidarle y pagarle la diferencia dejada de percibir por concepto de prestaciones sociales, al no haberse incluido dicha prima como factor salarial, desde el 16 de mayo de 1973, fecha en la que se vinculó a la entidad, hasta el 31 de mayo de 2007, cuando se retiró. 4.
En el concepto de violación, indicó que la Nación, Procuraduría General de la Nación desconoció la normativa legal y constitucional, dado que percibía mensualmente la prima técnica y esta tenía como finalidad la retribución del servicio prestado. De manera que, claramente era constitutiva de factor salarial y así debió considerarlo la entidad demandada al expedir los actos administrativos3. 1.1.2.
Contestación de la demanda 5. La Nación, Procuraduría General de la Nación contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones porque los actos administrativos enjuiciados se expidieron con fundamento en las disposiciones aplicables, comoquiera que la prima técnica no ha sido considerada factor salarial para los servidores públicos de la entidad. 6.
Adicionalmente, destacó que, aunque la demandante citó pronunciamientos que en su entender eran similares a su caso, estas decisiones respondían a situaciones jurídicas concretas y consolidadas, de suerte que no era posible extender sus efectos al caso concreto, máxime cuando no eran sentencias de unificación proferidas de conformidad con el artículo 270 del CPACA4. 1.1.3 Sentencia de primera instancia 7.
El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, Sección Segunda, profirió sentencia el 15 de febrero de 2019, en la que resolvió: PRIMERO.- INAPLICAR las expresiones, “Esta prima no constituye factor salarial para ningún efecto legal”, referentes a la prima técnica, las cuales están contenidas en los decretos que el Gobierno Nacional expidió para los años 1998 a 2007 fijando las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, entre otros y, por ser contraria a preceptos de rango constitucional, conforme a las consideraciones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos: 1) Oficio 2505 3 Samai, índice 11, 01DemandayAnexos.pdf. 4 Samai, índice 11, 05ContestacionDdayAnexos. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 12 de junio de 2009, suscrito por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se niega la petición presentada por la señora Ana Rosa Pinto Afanador el 21 de mayo del mismo año (adicionado con escrito del 26 del mismo mes y año) consistente en reconocer como factor salarial la prima técnica, por ella devengada en dicha entidad, para efectos de liquidar sus prestaciones sociales; 2) Oficio SG1000 de 12 de marzo de 2012, suscrito por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición presentado por la señora Ana Rosa Pinto Afanador el 22 de febrero de 2012, indicándole que le reitera lo expresado en el oficio 2505 del 12 de junio de 2009; 3) Oficio SG4220 de 10 de octubre de 2013, suscrito por la Secretaria General (E) de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición presentado por la señora Ana Rosa Pinto Afanador el 03 de octubre de 2013, indicándole que por identidad sustancial del a petición le reitera lo expresado en el oficio 2505 del 12 de junio de 2009; 4) Oficio SG003689 de 11 de agosto de 2014, suscrito por la Secretaria General (E) de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición presentado por la señora Ana Rosa Pinto Afanador el 16 de julio de 2014, indicándole que por identidad sustancial del a petición le reitera lo expresado en el oficio 2505 del 12 de junio de 2009; 5) Oficio SG005144 de 24 de octubre de 2014, suscrito por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición presentado por la señora Ana Rosa Pinto Afanador el 17 de septiembre de 2014, para lo cual efectúa un recuento de todos los derechos de petición que ha presentado con antelación para reiterarle que por identidad sustancial del a petición le reitera lo expresado en el oficio 2505 del 12 de junio de 2009; 6) Oficio SG005615 de 18 de noviembre de 2014 suscrito por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual declara improcedentes los recursos de reposición y en subsidio de apelación presentados por la apoderada de la demandante en contra del oficio SG005144 de 24 de octubre de 2014; 7) Resolución 420 de 11 de diciembre de 2014, por medio de la cual el Procurador General de la Nación resuelve el recurso de queja presentado por la apoderada de la demandante en contra de la decisión de rechazar el recurso de apelación propuesto en contra del oficio SG005144 de 24 de octubre de 2014; en el sentido de declararlo “bien rechazado por improcedente’) de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION a reliquidar los haberes salariales y prestacionales de la señora ANA ROSA PINTO AFANADOR, identificada con cedula de ciudadanía No. 37.885.169 expedida en San Gil, computando como factor salarial la prima técnica desde el 1 de abril de 1998 hasta el 31 de mayo de 2007, conforme a los lineamientos de la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION A PAGAR a la señora ANA ROSA PINTO AFANADOR, identificada con cedula de ciudadanía No. 37.885.169 expedida en San Gil, las diferencias generadas entre lo efectivamente cancelado y lo que debe pagarse al computar la bonificación judicial como factor salarial, conforme a las consideraciones de la presente sentencia.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda. […]5. 8. Afirmó que los decretos que expidió el Gobierno nacional prohibieron considerar la prima técnica como factor salarial. Sin embargo, el Consejo de Estado, en sentencia 5 Samai, índice 11, 10Fallo1raInstancia.pdf. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 1 de agosto de 20136, declaró la nulidad de la expresión «esta prima no constituye factor salarial» y para ello estableció que primaban las normas generales que permitían tener a la prima técnica como factor salarial. 9.
A partir de lo anterior, luego de que revisó el material probatorio aportado al proceso, acudió a la excepción de inconstitucionalidad de la expresión «esta prima no constituye factor salarial» al considerarla violatoria del mínimo vital, de la primacía de la realidad sobre las formas y de los convenios internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 10.
De modo que, dispuso que acogió los lineamientos trazados por el Consejo de Estado y concluyó que en el caso de la señora Ana Rosa Pinto Afanador, la prima técnica que percibió, de 1998 a 2007, era factor salarial. 11. Por consiguiente, anuló los actos administrativos demandados y le ordenó a la Nación, Procuraduría General de la Nación reliquidar todos los factores salariales y prestacionales de la demandante con la inclusión de esta prima.
También le ordenó a la demandada el pago de las diferencias resultantes entre el valor pagado y el que debió haber percibido la señora Ana Rosa Pinto Afanador, del 1 de abril de 1998 al 31 de mayo de 2007. 12. Aclaró que en el caso particular no se configuró la prescripción trienal, porque entre cada petición no transcurrieron más de 3 años, y precisó que las diferencias de los valores causados debían ajustarse a partir del 1 de abril de 19987. 1.1.4.
Recurso de apelación de la parte demandante 13. La señora Ana Rosa Pinto Afanador solicitó la modificación del ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, en la medida en que en el proceso quedó demostrado que tenía derecho a percibir la prima técnica desde el 4 de diciembre de 1992 y adujo que esta providencia debía confirmarse en lo demás. En igual sentido, radicó solicitud de aclaración, corrección y/o adición con el fin de que la sentencia se ajustara en lo pertinente8. 1.1.5.
Recurso de apelación de la parte demandada 14. La Nación, Procuraduría General de la Nación pidió que se revocara la sentencia de primera instancia para que, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. 15. Al respecto, indicó que la prescripción debía contabilizarse desde el 21 de mayo de 2009 cuando la demandante presentó la primera reclamación administrativa, toda vez que, con la petición del 17 de septiembre de 2014 pretendió revivir los términos de caducidad de la acción, lo que hacía que todos los derechos reclamados antes del 21 de mayo de 2006 estuvieran cobijados por este fenómeno. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, exp. 11001-03-25-000-2010-000157-00 (1107-10). 7 Samai, índice 11, 10Fallo1raInstancia.pdf. 8 Samai, índice 11, 11RecursoApelacionySolicitudAclarar.pdf.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Sumado a esto, consideró que, en todo caso, la inaplicación de una norma por la vía de la excepción de inconstitucionalidad solo es una posibilidad predicable del caso concreto, de tal forma que como los decretos posteriores a 1992, que regulan la materia, impiden considerar la prima técnica como factor salarial, no podía proceder con su reconocimiento y pago9. 1.1.6.
Auto que resuelve solicitud de aclaración, corrección y/o adición 17. El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, Sección Segunda, profirió auto el 26 de abril de 2019 en el que precisó que la señora Ana Rosa Pinto Afanador pretendió discutir un asunto del fondo del proceso como lo es la fecha de reconocimiento del derecho, para lo cual no están previstos los institutos de la aclaración, la adición y la corrección. De suerte que, como estos eran aspectos que debía resolver el Tribunal al desatar los recursos de apelación interpuestos, negó las solicitudes presentadas por la parte demandante10. 1.1.7.
Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 18. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 4 de marzo de 2021, revocó íntegramente el fallo de primera instancia del 15 de febrero de 2019 y, en su lugar, declaró probada la excepción de prescripción del derecho y negó las pretensiones de la demanda. 19.
Para sustentar su decisión, acogió la tesis según la cual la interposición de peticiones reiterativas a lo largo del tiempo no podía revivir términos judiciales que son de orden público. Razón para considerar que, en este escenario la primera petición fue la que interrumpió la prescripción. 20. Así las cosas, precisó que Ana Rosa Pinto Afanador fue retirada del servicio el 30 de noviembre de 2006 y laboró hasta el 31 de mayo de 2007.
Sumado a que, radicó solicitud administrativa el 21 de mayo de 2009, lo que dio lugar a que suspendiera el término prescriptivo hasta el 21 de mayo de 2012. 21. Igualmente, tuvo por demostrado que la demandante radicó peticiones el 22 de febrero de 2012, el 3 de octubre de 2013 y el 16 de julio de 2014, las cuales se tramitaron como reiterativas en los términos del artículo 19 del CPACA, esto derivado de que remitieron a la solicitante a la primera respuesta. 22.
Bajo este entendido, a juicio del Tribunal, la demanda fue presentada hasta el 7 de mayo de 2015, esto es, con posterioridad al 21 de mayo de 2012, por lo que resulta evidente que esta se ejerció por fuera del término de caducidad de la acción y operó la prescripción de las mesadas anteriores al término de tres años. 23. Por tanto, un pronunciamiento como el expuesto lo relevaba para pronunciarse de fondo11. 9 Samai, índice 11, 12ApelacionProcuraduria.pdf. 10 Samai, índice 11, 15AutoResuelveSolicitudAclaracion.pdf. 11 Samai, índice 11, 18TACRevocaFallo1eraInstancia.pdf, páginas 23 a 37 del archivo digital.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Recurso extraordinario de revisión 24. La señora Ana Rosa Pinto Afanador radicó recurso extraordinario de revisión el 9 de marzo de 2022, contra la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de marzo de 2021, sustentada en que esta decisión incurrió en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA.
Subsidiariamente, indicó que la providencia desconoció el artículo 29 constitucional atinente al debido proceso, que, precisó, es causal de revisión en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 25. Como pretensiones, le pidió a esta corporación revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, modificar el numeral tercero de la providencia de primera instancia, para que se ordenara el reconocimiento y pago de la reliquidación con las prestaciones y los salarios, incluida la prima técnica como factor salarial a partir del 4 de diciembre de 1992. 26.
En sustento de lo anterior, afirmó que en su caso en particular se configuró la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, dado que los magistrados que integraron la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, firmantes de la sentencia enjuiciada, ya se habían pronunciado en torno a la prescripción de la reliquidación prestacional con la inclusión de la prima técnica. 27.
En particular, aludió a la sentencia proferida en el caso de otra funcionaria de la Nación, Procuraduría General de la Nación, en el que se trató el tema de la prescripción de la prima técnica como factor salarial, frente a lo cual concluyó que tenía derecho a que sus prestaciones sociales fueran reliquidadas con la inclusión de la prima técnica a partir de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013, que anuló las expresiones que impedían considerar este factor como tal. 28.
Adicionalmente, en cuanto a la causal contenida en el artículo 29 de la Constitución Política, la señora Ana Rosa Pinto Afanador indicó que en la sentencia recurrida se desconoció el debido proceso porque no se consideró que tenía derecho a que se le reconociera la prima técnica en la reliquidación de sus prestaciones sociales, como lo definió el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad que profirió, el 1 de agosto de 2013, dentro del expediente con número de radicación 11001-03-25-000- 2010-000157-00 (1107-10). 29.
Así las cosas, destacó que esta corporación, en la referida providencia judicial, declaró la nulidad de las expresiones que impedían otorgar a la prima técnica la naturaleza de factor salarial. Sin embargo, a pesar de esto, la Nación, Procuraduría General de la Nación se negó a reconocerle su derecho en sede administrativa, tan así que tuvo que acudir por la vía judicial y lo hizo dentro del término de exigibilidad del derecho – el 7 de mayo de 2015–, en tanto este solo surgió a partir de la expedición de la sentencia de nulidad del 1 de agosto de 2013. 30.
Por tanto, para el momento en que radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no había prescrito su derecho a obtener la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima técnica, porque este emanó de lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia del 1 de agosto de 201312. 12 Samai, índice 2, ED_RECURSOREVISONANA(.pdf) NroActua 2.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Trámite del recurso extraordinario de revisión 31. Esta corporación, a través de auto del 9 de junio de 202213, requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que allegara copia del expediente ordinario, así como constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida.
La autoridad judicial remitió lo solicitado al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, comoquiera que el expediente había sido devuelto14, y este último atendió lo pedido15. 32. En este orden, se admitió el recurso en auto del 28 de septiembre de 202316, se ordenó la notificación personal a la Nación, Procuraduría General de la Nación, y se le reconoció personería a la abogada de la recurrente. 33.
Luego de que esta decisión fuera notificada, el Ministerio Público17 rindió concepto en el que indicó que no existía triple identidad entre la providencia recurrida y las que fueron referenciadas en el recurso, de suerte que la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA no podía acreditarse con la expedición de sentencias dictadas en casos similares por la misma autoridad.
A su vez, consideró que en el trámite judicial se aplicaron las normas y la jurisprudencia relativa a la configuración de la prescripción. Finalmente, agregó que en lo que respecta al cargo por violación del debido proceso, el recurso no gozó de una debida fundamentación. 34. En consecuencia, pidió declarar infundado este recurso extraordinario. 35.
Por su parte, la Nación, Procuraduría General de la Nación18 se opuso a las pretensiones de esta demanda comoquiera que en el caso particular no existían dos sentencias con las mismas partes, objeto y causa para predicar la existencia de cosa juzgada, de forma tal que los supuestos invocados no correspondían a la causal del numeral 8 del artículo 250 del CPACA.
Así las cosas, en la medida en que no existía fallo anterior constitutivo de cosa juzgada entre las partes, debía declarase infundado este recurso que no podía convertirse en una tercera instancia judicial. 36. Agregó, con relación a la violación del artículo 29 constitucional, que existían unas hipótesis reconocidas por el Consejo de Estado que habilitaban su procedencia, las cuales no se predicaban en el asunto concreto, pues en este se justificaron las razones por las que operó la prescripción de los derechos laborales, y lo que pretendió la recurrente fue reabrir el debate de las instancias que culminó con una sentencia desfavorable.
Planteó, como excepciones, la falta de legitimación material en la causa por pasiva; y, por todos estos motivos, pidió que este recurso se declarara infundado. 37. A través de auto del 27 de agosto de 202419, se abrió el proceso a pruebas, se ofició al Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que aportara el expediente ordinario, se tuvieron como pruebas los documentos aportados 13 Samai, índice 4. 14 Samai, índice 10. 15 Samai, índice 11. 16 Samai, índice 13. 17 Samai, índice 19. 18 Samai, índice 20.
La Sala tendrá por oportuna esta contestación en la medida en que así lo consideró el magistrado ponente en el auto que abrió a pruebas el proceso – se trató de un aspecto que ya quedó definido –, al considerar que la Nación, Procuraduría General de la Nación descorrió el traslado de la demanda, y, a raíz de esto, les reconoció personería a las abogadas de la entidad demandada. 19 Samai, índice 28.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el recurso de revisión, se ordenó correr el traslado respectivo y se negaron las demás pruebas. A su vez, se les reconoció personería a las abogadas de la demandada.
El Juzgado atendió el requerimiento20. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 38. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana Rosa Pinto Afanador contra la sentencia del 4 de marzo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA 21. 2.2.
Oportunidad 39. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 4 de marzo de 202122, se notificó el 13 de mayo de 202123 y cobró ejecutoria el 21 de mayo de 202124. Así las cosas, como la señora Ana Rosa Pinto Afanador interpuso el recurso extraordinario de revisión el 9 de marzo de 202225, su radicación fue oportuna dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA 26. 2.3.
Legitimación en la causa 40. La señora Ana Rosa Pinto Afanador y la Nación, Procuraduría General de la Nación están legitimadas en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, demandante y demandada en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho27. 2.4. Problemas jurídicos 41.
De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala definir si es procedente infirmar la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de marzo de 2021. 42. En particular, deberá precisar si en el caso en concreto se configura la causal de revisión dispuesta en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, relativa a ser la sentencia contraria a una anterior que constituya cosa juzgada entre las partes, porque los magistrados que integraron la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, firmantes de la sentencia enjuiciada, ya se habían pronunciado en punto a la prescripción de la reliquidación prestacional con la inclusión 20 Samai, índice 34. 21 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 22 Samai, índice 11, 18TACRevocaFallo1eraInstancia.pdf, páginas 23 a 37 del archivo digital. 23 Samai, índice 11, 18TACRevocaFallo1eraInstancia.pdf, página 38 del archivo digital. 24 Samai, índice 11, 20CopiassentenciasconEjecutoria, pdf, páginas 31 y 32 del archivo digital. 25 Samai, índice 2, ED_CORREOENV_RVRECURSODEREVISI(.msg) NroActua 2. 26 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 27 Estas calidades les fueron debidamente reconocidas en el auto admisorio proferido por el Juzgado Veintinueve Administrativo de Bogotá D.C, Sección Segunda, el 20 de noviembre de 2015.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la prima técnica. Por esta razón, tenía derecho a que sus prestaciones sociales fueran reliquidadas con este factor salarial a partir de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013. 43.
Adicionalmente, deberá establecer si se configuró la causal de revisión por violación al debido proceso previsto en el artículo 29 constitucional, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, omitió considerar que la demandante tenía derecho a que se le reconociera la prima técnica en la reliquidación de sus prestaciones sociales, como lo definió el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad que profirió, el 1 de agosto de 2013, dentro del expediente con número de radicación 11001-03-25-000-2010-000157-00 (1107-10). 44.
Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA atinente a la existencia de una sentencia previa que constituya cosa juzgada entre las partes; y, en tercer lugar, resolverá el caso concreto. 2.5.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 45. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA28. 46.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 29, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]», entre otros30. 47.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»31. 48.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»32.
Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»33. 2.6. Causal de revisión contenida en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA: ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes 50.
El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 8, establece como causal: 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 51.
De esta normativa emana que la ocurrencia de este supuesto, previsto como causal de revisión, encuentra su génesis en el instituto procesal de la cosa juzgada que se nutre del contenido del artículo 29 de la Constitución Política, de modo que, la cosa juzgada tiene por finalidad garantizar, «[…] la inmutabilidad, inimpugnabilidad y obligatoriedad del fallo frente a todo eventual proceso futuro que pueda iniciarse sobre el mismo objeto»34. 52.
Bajo este entendido, el instituto procesal de la cosa juzgada propende por la salvaguarda de la seguridad jurídica ligada al derecho fundamental a la sentencia en firme, sin que esté proscrito, en todos los escenarios, reabrir el debate judicial que ha terminado, porque esto puede ocurrir con el surgimiento de hechos nuevos presentados luego de que la decisión ha adquirido un carácter definitivo y vinculante. 53.
Para nutrir de contenido el alcance de esta causal de revisión, es preciso remontarse al artículo 189 del CPACA, relativo a los efectos de la sentencia, pues en este se evocó la cosa juzgada en los siguientes términos: […] Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 33 Ibidem. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. […]. 54. De esta forma, a partir del contenido de esta norma citada, se hace evidente que una de las características de la sentencia judicial es que hace tránsito a cosa juzgada, figura que está amparada en la presunción de veracidad de la decisión, su carácter definitivo, y la separación entre el juzgador y su sentencia, en la medida en que de esta es posible predicar la irrevocabilidad. 55.
Ahora bien, comoquiera que el CGP funge como norma supletiva para los asuntos en los que el legislador no previó una disposición expresa en el CPACA35, es preciso reforzar lo anterior con el contenido del artículo 303 del CGP que explícitamente alude a la cosa juzgada como sigue: […] Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. 56. Esto implica que, para que en el marco de una controversia exista cosa juzgada, es necesario que exista identidad de objeto, de causa y de partes entre ambos asuntos sobre los cuales se pretende establecer una coincidencia. 57. El alcance de esta hipótesis de revisión ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, al considerar que la causal octava del artículo 250 del CPACA tiene lugar cuando concurren los siguientes supuestos: […] 1.
Que existan dos sentencias contradictorias. 2. Que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada. 3. Que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada. 35 Artículo 306 del CPACA. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El último de los requisitos señalados tiene un ingrediente adicional al exigírsele al recurrente demostrar la imposibilidad de haber propuesto al interior del proceso ordinario, la cosa juzgada como excepción, bien sea porque estuvo representado por curador ad- litem, o porque ignoraba la existencia del proceso anterior, puesto que no puede premiarse la inactividad o negligencia de quien pudiendo alegar este hecho exceptivo oportunamente no lo hace, y pretende, luego de concluido el proceso de manera desfavorable a sus intereses, corregir su inactividad a través de este recurso extraordinario, pasando por alto que los términos procesales son preclusivos y deben cumplirse en aras de un correcto desarrollo de los principios constitucionales del debido proceso, el derecho de defensa y de contradicción, aunado a la buena fe y lealtad procesal que orientan las actuaciones de las partes procesales.
Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes. […]36. 58.
Por tanto, la jurisprudencia de esta corporación, que ha analizado la aplicación de esta causal a casos concretos, ha sistematizado los requisitos para su configuración de la siguiente manera, y ha hecho la salvedad de que todos deben concurrir, de suerte que la falta de alguno de estos impide que la causal se estructure37: -La existencia de una sentencia ejecutoriada, en firme y que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en el que esta se profirió. -Adelantar un segundo proceso judicial luego de que la sentencia proferida en el primero cobró ejecutoria. -La existencia de triple identidad entre ambos procesos judiciales, esto es: i) identidad de partes - «[…] sujetos procesales obligatorios (sujetos activo y pasivo, y litisconsortes necesarios); es decir, que sean los mismos en ambos procesos»38; ii) identidad de objeto, o lo que se pretende con la demanda; e iii) identidad de causa, vinculada a la razón o la motivación que dio lugar a la demanda. -La ausencia de proposición de la excepción de cosa juzgada, porque en caso de que esta se hubiere planteado y negado, no habría lugar a predicar la causal de revisión del numeral 8 del artículo 250 del CPACA. -La sentencia emitida en el segundo proceso judicial debe contrariar aquella dictada en el primero, siempre que en estos concurra la triple identidad mencionada. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15-000-2001-00118-01.
(REV), MP. Gerardo Arenas Monsalve. 37 Al efecto, se consultó la sentencia proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado el 5 de julio de 2024, dentro del exp. 11001-03-15-000-2022- 03940-00. En esta providencia se sistematizaron los requisitos necesarios para la configuración de la causal de revisión del numeral 8 del artículo 250 del CPACA, haciendo alusión a la siguiente providencia: «[…] sentencia de 29 de octubre de 2020, radicado11001-03-25-000-2016-00065-00, Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado […]». 38 Ibidem.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Caso concreto 2.7.1. Solución al primer problema jurídico: configuración de la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA 59.
La señora Ana Rosa Pinto Afanador interpuso recurso extraordinario de revisión que sustentó aduciendo que los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya se habían pronunciado respecto a la prescripción de la reliquidación prestacional con la inclusión de la prima técnica.
En concreto, al abordar los casos de otros funcionarios de la Nación, Procuraduría General de la Nación. De manera que, a su juicio, se configuraba para su caso, la causal de revisión prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 60. De este modo, la señora Ana Rosa Pinto Afanador se refirió a que existían sentencias contrarias a la que es objeto de este recurso, las cuales fueron emitidas en otros asuntos judiciales similares que conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 61.
En particular, invocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de octubre de 2015, dentro del proceso promovido por Nancy Esther Polo Gutiérrez, identificado con el número de radicación 11001-13-335-028- 2012-0025-00/01. Al decidir, dicha autoridad permitió la inclusión de la prima técnica como factor salarial, al considerar que la prescripción solo comenzó a operar una vez quedó ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013, dictada en el expediente núm. 11001-03-25-000-2010-000157-00 (1107-10), en la cual se declaró la nulidad de las expresiones que indicaban que la prima técnica no constituía factor salarial. 62.
En razón a esto, concluyó que su derecho a percibir la prima técnica, como factor salarial en la liquidación de sus prestaciones sociales, se hizo exigible a partir de dicha providencia. 63. Para demostrar lo anterior, aportó con su recurso extraordinario: (i) La sentencia que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de octubre de 2015, en el proceso radicado al número 2012-0025-01, en el que fue demandante Nancy Esther Polo Gutiérrez.
En este asunto la demandante pidió anular el Oficio núm. 5662 del 2 de diciembre de 2011 y la Resolución núm. 018 del 16 de enero de 2012 en los que la Nación, Procuraduría General de la Nación le negó el reconocimiento de la prima técnica como factor salarial. Afirmó que prestó sus servicios en la citada entidad y que, pese a que devengó la prima técnica, esta no fue considerada factor salarial.
Al punto, el Tribunal resolvió que la prescripción no operaba respecto de los derechos periódicos sino sobre las sumas no reclamadas en los tres (3) años contados desde su exigibilidad. Por lo cual, amparado en la jurisprudencia del Consejo de Estado que analizó los efectos ex tunc39 de las sentencias de nulidad, concluyó que la actora podía 39«Gral.
Desde el inicio, desde entonces. Expresión que se utiliza para determinar el tiempo que comprende la eficacia de determinadas normas, actos o contratos». Extraído del diccionario panhispánico del español jurídico. https://dpej.rae.es/lema/ex-tunc#:~:text=Gral.,Desde%20el%20inicio%2C%20desde%20entonces. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamar la inclusión de la prima de actividad a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida en el proceso radicado al número 11001-03-25-000-2010-000157-00 (1107- 10).
Por su parte, en cuanto a la prima técnica, refirió que el Consejo de Estado en el fallo del 1 de agosto de 2013, proferido dentro del expediente 11001-03-25-000-2010- 000157-00 (1107-10), anuló las expresiones «[…] esta prima no constituye factor salarial […] contenida en el artículo 9° del Decreto 903 de 1992 y […] no tienen para ningún efecto carácter salarial […] contenida en el decreto 1077 de 1992».
De suerte que, para el caso puntual de la señora Nancy Esther Polo Gutiérrez, la prima técnica era factor salarial y así debía ordenarse la reliquidación de sus prestaciones sociales. (ii) La sentencia que profirió la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013, en el proceso que inició la señora Teresa de Jesús Restrepo Sánchez, en la cual declaró la nulidad de las expresiones «[…] esta prima no constituye factor salarial […] contenida en el artículo 9° del Decreto 903 de 1992 y […] no tienen para ningún efecto carácter salarial […] contenida en el decreto 1077 de 1992». 64.
Expuesto lo anterior, la Sala considera que la aquí recurrente estructuró el supuesto de revisión en la existencia de la decisión judicial que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de octubre de 2015, que desde su entendimiento sería un antecedente para la resolución de su asunto judicial. Sin embargo, esto no encuadra en el instituto procesal de la cosa juzgada, el cual, como ha quedado expuesto en el apartado 2.6 de esta providencia, exige no solo la contradicción entre las dos sentencias, sino que «[…] la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada»40. 65.
De ahí que, la señora Ana Pinto Afanador le confirió un alcance distinto a aquel que emana de la cosa juzgada, como si bastara simplemente con la contradicción con un antecedente y/o precedente horizontal – al tratarse de un asunto resuelto por quien profirió la decisión –, para que la sentencia ejecutoriada en su proceso particular haya reabierto un debate judicial terminado con carácter definitivo y vinculante. 66.
Bajo este entendido, la recurrente no refirió, ni probó, que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del 8 de octubre de 2015, guardara triple identidad con la que profirió el 4 de marzo de 2021 y que es objeto de este recurso extraordinario. Por el contrario, pretendió que su caso se resolviera con la misma tesis que aplicó el Tribunal en el primer fallo, sin haber demostrado que, al margen de las similitudes advertidas entre los dos procesos, en tanto estudiaron el reconocimiento de la prima técnica como factor salarial, existía plena identidad de partes, de objeto y de causa. 67.
Es más, cabe destacar que, aunque existe una coincidencia entre lo pretendido en ambos trámites judiciales, en la sentencia del 8 de octubre de 2015 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció en cuanto a la prescripción de la prima de actividad, mientras que frente a la prima técnica avaló que esta era factor salarial a partir de lo dispuesto por el Consejo de Estado en el fallo del 1 de agosto de 2013. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15-000-2001-00118-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Así las cosas, el supuesto a partir del cual la señora Ana Pinto Afanador acudió por la vía de este recurso extraordinario de revisión, no se subsume en el alcance que la ley y la jurisprudencia le han conferido a la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 69.
Por tanto, la intención de la aquí recurrente es convertir este mecanismo en una tercera instancia en la que se defina que en su caso puntual no operó la prescripción del derecho económico reclamado porque este solo se hizo exigible hasta que cobró ejecutoria la sentencia que profirió el Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013, y se ordene la reliquidación de su prestación. En razón a ello, pretende que se establezca que su derecho a percibir la prima técnica como factor salarial no prescribió, y que se disponga la inclusión de este en la liquidación, pero a partir del 4 de diciembre de 1992, aspecto sobre el cual pidió modificar la sentencia de primera instancia, como lo hizo en su recurso de apelación. 70.
Este supuesto, desborda no solo el alcance de la causal de revisión invocada que limita la competencia de la Sala en sede del recurso extraordinario, sino el alcance de este medio de impugnación, que solo puede ser utilizado para invocar una transgresión «[…] por motivos trascendentes o externos al proceso»41, y no para cuestionar «la estructura interna del fallo […]»42. 71.
De manera que, la competencia de la Sala no le permite inmiscuirse en la autonomía del juez ordinario, quien, como quedó expuesto, decidió declarar la prescripción del derecho, consideró que las peticiones fueron presentadas fuera de los términos de caducidad de la acción; y, en este orden, no se refirió a los argumentos de fondo propuestos por la parte actora en su recurso de apelación. 72.
Adicional a lo expuesto, la Sala aclara que el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 8 de octubre de 2015, se haya pronunciado en cuanto al fallo del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013, no implica que la primera decisión constituya cosa juzgada respecto de la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021.
En consecuencia, no habilita para acudir, con este argumento, en sede del recurso extraordinario de revisión, amparado en esta causal de carácter restrictivo. 73. Por estas razones, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 4 de marzo de 2021, no incurrió en la causal de revisión del numeral 8 del artículo 250 del CPACA. 2.7.2.
Solución al segundo problema jurídico: configuración de la supuesta causal de revisión prevista en el artículo 29 de la Constitución Política 74. Ana Rosa Pinto Afanador indicó que la sentencia que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de marzo de 2021, incurrió en la causal de revisión del artículo 29 de la Constitución Política por violación al debido proceso.
Lo anterior, por cuanto desconoció que tenía derecho al reconocimiento de la prima técnica en la reliquidación de sus prestaciones sociales, 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13). 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo definió el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad que profirió el 1 de agosto de 2013, dentro del expediente número 11001-03-25-000-2010-000157-00 (1107-10). 75.
Por tanto, a juicio de la recurrente, acudió en sede judicial en el término de exigibilidad del derecho, el 7 de mayo de 2015, porque este solo surgió a partir de la expedición de la sentencia de nulidad dictada el 1 de agosto de 2013. 76. Al respecto, la Sala debe indicar que el artículo 29 de la Constitución Política no está previsto, al menos literalmente, como una de las causales que habilitan el recurso extraordinario de revisión en los términos del artículo 250 del CPACA.
Frente al particular, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que procede el recurso extraordinario de revisión en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia que está prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 77.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso que emane, genéricamente, del artículo 29 de la Constitución Política, da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales43: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso44. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación45. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus46. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia47. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso48; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado49. 43 Consejo de Estado, Sala Plena delo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 44 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02493-00 (REV). 45 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03- 15-000-2009-00494-00 (REV). 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 47 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). 48 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 49 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78. En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […].
Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»50. 79. Aplicado lo anterior al caso en concreto, la Sala encuentra que la recurrente hizo referencia, de forma general, a la violación del artículo 29 constitucional, al tomarlo como una causal concreta de revisión en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 80.
De manera que no especificó a cuál supuesto concreto constitutivo de una violación al debido proceso hizo referencia, si se tiene en cuenta que la jurisprudencia vigente se ha encargado de dotar de contenido las hipótesis que podrían dar lugar a un vicio de nulidad en la sentencia. De ahí que, tampoco encuadró la violación constitucional dentro de la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 81.
Bajo este panorama, la señora Ana Rosa Pinto Afanador empleó este recurso de revisión para discutir que el Tribunal inadvirtió que su derecho se hizo exigible hasta la ejecutoria de la sentencia que profirió el Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013 en sede de una acción de nulidad. De manera que, no acudió amparada en una de las causales que habilitan la procedencia de este mecanismo, sino con el objeto de discutir la decisión judicial que declaró probada la prescripción y revocó la sentencia de primera instancia que había favorecido sus intereses. 82.
Sobre este particular, la jurisprudencia de la Sección ha sido enfática en indicar que el recurso de revisión deviene de la transgresión de elementos externos al proceso, razón por la cual «[…] los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso […]»51. 83. Es más, revisado el contenido de la sentencia que profirió el Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013, la Sala advierte que se limitó a declarar la nulidad de las expresiones «[…] esta prima no constituye factor salarial […] contenida en el artículo 9° del Decreto 903 de 1992 y […] no tienen para ningún efecto carácter salarial […] contenida en el decreto 1077 de 1992», aspecto que no fue tratado por el Tribunal, en tanto este declaró la prescripción. 84.
Debido a lo anterior, la decisión del Tribunal de declarar probada la prescripción es de la órbita de su autonomía funcional, motivo por el cual, en sede de este recurso de revisión, no podrían hacerse disquisiciones sobre la oportunidad y la exigibilidad para reclamar el derecho a partir de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2013, máxime cuando esta ni siquiera dispuso reglas aplicables a la prescripción. 50 Consejo de Estado, Sala Plena delo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2018, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00(1763-13).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85. Por consiguiente, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en alguna de las causales de revisión previstas en las disposiciones adjetivas y en la jurisprudencia vigente. 86.
Con todo, no sobra poner de presente que frente a cualquiera de los escenarios estudiados, la contradicción con la sentencia que profirió el Tribunal el 8 de octubre de 2015, y la eventual inaplicación de la decisión que dictó el Consejo de Estado el 1 de agosto de 2013, esta corporación ha sostenido que el desconocimiento o la inaplicación del precedente judicial no comprende una de las causales del recurso extraordinario de revisión, porque para ello está prevista la acción de tutela contra providencias judiciales52. 87.
Así las cosas, si la señora Ana Rosa Pinto Afanador consideraba que su caso se debió resolver al amparo de lo decidido en el fallo del 8 de octubre de 2015, al ser este precedente para su asunto en cuanto a la manera de analizar la prescripción de la prima técnica abordada en la sentencia del 1 de agosto de 2013, debió haber hecho uso del mecanismo previsto para estos efectos, que no es el recurso extraordinario de revisión. 2.8.
Conclusión 88. Por las razones expuestas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 2.9. Costas 89. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario53 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe54. 90.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. 52 Al efecto consultar las siguientes sentencias. (i) Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de junio de 2022, dentro del exp. 11001-03-26-000-2021-00204-00 (67.618).
En esta providencia se citó el contenido de las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2012, C.P: Mauricio Torres Cuervo, exp: 2007-00173-01(REV) y Corte Constitucional, sentencias T-100 de 2010, T-918 de 2010 y T-830 de 2012. (ii) Sala Especial de Decisión 14 del Consejo de Estado, sentencia del 5 de abril de 2016, exp. 110010315000 2008 00320 00. 53 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 54 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00309-00 (2353-2022) Recurrente: Ana Rosa Pinto Afanador 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Ana Rosa Pinto Afanador en contra de la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Reconocer personería a la abogada Linda Jairiny Peñaranda Mantilla, identificada con cédula de ciudadanía número 1.091.653.591 y portadora de la tarjeta profesional número 185.850 del Consejo Superior de la Judicatura, para que asuma la representación de la Nación, Procuraduría General de la Nación de conformidad con el memorial de poder que obra a índice 37 de Samai.
CUARTO: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
VMP/SEJV