Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Demandada: Distrito Especial de Buenaventura Temas: Predial.

Bien de uso público en concesión. Sujeto pasivo. Devolución SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS) y la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura SA (en adelante la sociedad portuaria)1, contra la sentencia del 20 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: Primero: Negar las pretensiones de la demanda.

Segundo: Ordenar al INVIAS adelantar el proceso de recobro de la obligación subrogada a los concesionarios del predio Muelle 13 Petrolero, matrícula inmobiliaria 372-47716, código catastral 01-01-0002-0006-000. Tercero: Condenar en costas a la parte actora a favor del distrito de Buenaventura. Las agencias en derecho se fijan en $11.072.0862.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Factura 0321.1.54-1504-2018 del 01 de junio de 2018 -acto demandado-, el Distrito Especial de Buenaventura liquidó a cargo del INVIAS, en su calidad de propietario3 del predio con matrícula inmobiliaria 372-47716 y cédula catastral 01-01- 0002-0006-0004, el impuesto predial unificado IPU y la sobretasa ambiental del periodo 2018.

Con la Resolución 0321-54-0039-2018 del 04 de septiembre de 2018 -acto demandado-, la administración resolvió el recurso de reconsideración y mantuvo la liquidación del tributo, porque a su juicio, el predio es un bien fiscal, no de uso público. 1 Samai tribunal, índices 99 y 110. Mediante auto del 26 de febrero de 2024 el tribunal vinculó al proceso a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura y a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares como «litis consortes necesarios por pasiva».

Según se afirmó, «por la necesidad de articular los efectos de la sentencia con el contrato de concesión de la Sociedad Portuaria y la figura de la subrogación como acreedor por el pago de un impuesto realizado por un tercero». Confirmado con auto del 04 de junio de 2024, por el que se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad portuaria, porque a juicio del a quo, parte del inmueble denominado Muelle 13 pertenece a la concesión 009 de 1994, de la que esta es concesionaria. 2 Samai tribunal, índice 138. 3 Con la resolución del Ministerio de Transporte 003287 del 06 de agosto de 2010 se solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura la apertura de matrícula inmobiliaria para el inmueble conocido como Muelle 13 Petrolero, ubicado en el Terminal Marítimo de esa ciudad.

En el certificado de tradición expedido el 10 de octubre de 2018 por esa oficina, consta que el inmueble es urbano, Sector Muelle 13 Terminal Marítimo, con fecha de apertura del 29 de octubre de 2010. En la anotación 001 se observa transferencia de dominio a título gratuito -adjudicación de bien vacante Muelle 13- del Ministerio de Transporte al INVIAS. 4 En la demanda -reforma integrada- se relacionaron 16 predios que hacen parte del Puerto de Buenaventura.

El INVIAS indicó que el predio de esta litis se asocia al Contrato de Concesión 009 del 21 de febrero de 1994 (concesionario Sociedad Portuaria de Buenaventura), a la Resolución 004 de 1994 (concesionario Agencia Logística de las Fuerzas Militares) y a los contratos de concesión 018 de 1997 y 001 de 2008 (concesionario Sociedad Grupo Portuario SA) Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Con el oficio 0320-207-2018 del 20 de junio de 2018 -acto demandado-5, la Alcaldía Distrital de Buenaventura se refirió a la solicitud del INVIAS para que las sociedades concesionarias fueran consideradas sujetos pasivos del IPU respecto de los inmuebles de la entidad entregados en concesión -no se identifican los predios, se alude de manera genérica a «los inmuebles concesionados a sociedades portuarias»-.

Decisión contra la que se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio de apelación6, que según se afirma en la demanda, no fueron objeto de pronunciamiento -actos presuntos demandados-. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones7: Primera: Que en el caso de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, concluya que el Artículo 2º del Acuerdo 08 del 2012 expedido por el Concejo Distrital de Buenaventura estaba vigente para el año 2018, ordene inaplicarlo por desconocer que las normas señaladas en los hechos solo permiten cobrar el impuesto predial unificado en inmuebles de uso público concesionados a los terceros que los explotan mercantilmente.

Segunda: Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordene inaplicar el Artículo 23 del Acuerdo 017 del 2017 expedido por el Concejo Distrital de Buenaventura; por desconocer que las normas señaladas en los hechos solo permiten cobrar el impuesto predial unificado en inmuebles de uso público concesionados, a los terceros que los explotan mercantilmente.

Tercera: Se declare y decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por el Distrito de Buenaventura: Se declare y decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos, todos expedidos por el Distrito de Buenaventura: 1. Oficio No. 0320-207-2018 de junio 20 del 2018 radicado en INVIAS con el No. 52195 del 25 de junio del 2018 expedido por el Director de la Dirección de Administración y Gestión Financiera del Distrito de Buenaventura. 2.

El acto presunto que negó la revocatoria del oficio anterior, por haber transcurrido más de dos meses de haberse presentado el recurso de reposición y en subsidio de apelación por parte del INVIAS a través del No. SA 27949 del 29 de junio del 2018, entregado al Distrito el día 6 de julio de 2018, sin que hasta la fecha se haya decidido los mismos. 3.

Resolución Factura No. 0321.1.54-1504-2018 del 1º de junio de 2018. 4. Resolución No. 0321-54-0039-2018 del 4 de septiembre del 2018 por medio de la cual se resuelve recurso de reconsideración. Cuarta: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de INVIAS declarando que INVIAS no es el sujeto pasivo del Impuesto Predial Unificado determinado en los actos administrativos aquí demandados.

Quinta: Que como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho de INVIAS ordenando al demandado a que se le restituya al INVIAS lo que este ha cancelado por Impuesto Predial sobre el predio descrito en esta demanda para la vigencia 20188. Sexta: Que se condene en costas a la entidad demandada. 5 Acto notificado por correo con fecha de entrega del 23 de junio de 2018.

La demanda se presentó el 23 de octubre de 2018. 6 Se solicitó revocar la decisión y, en su lugar, acceder a la solicitud de inscribir como únicos obligados y, por lo tanto, como sujetos pasivos del IPU de los inmuebles que hacen parte del Terminal Marítimo de Buenaventura, a los concesionarios. 7 Samai CE, índice 16, expediente digital, 25ED_09ReformaDemanda(.pdf) NroActua 16.

Reforma a la demanda integrada. 8 Obra la Resolución 07874 del 17 de diciembre de 2018, aclarada por la Resolución 00207 del 23 de enero de 2019, expedidas por el Ministerio de Transporte, por las que se ordenó el pago bajo protesta del IPU del predio que interesa en este caso -para evitar intereses de mora, sin desistir de reclamar- vigencia 2018, y de los demás que hacen parte del Terminal Marítimo de Buenaventura.

Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Invocó como vulnerados los artículos 4, 29, 287 y 338 de la CP (Constitución Política); 674 del CC (Código Civil); 166 y 167 del Decreto Ley 2324 de 1984; 5 de la Ley 1 de 1991; 6.3 de la Ley 768 de 2002; 23 de la Ley 1450 de 2011; 177 de la Ley 1607 de 2013; 26.3 de la Ley 1617 de 2013; y 27 literal d) y 234 del Acuerdo Distrital 17 de 2017; así como el Decreto 1873 de 2008, bajo el siguiente concepto de violación: Con la expedición de los actos demandados, la administración desconoció las normas que regulan el IPU sobre bienes de uso público -leyes y acuerdos- y la jurisprudencia, vulneró el debido proceso y el principio de legalidad, se extralimitó en sus funciones e incurrió en falsa motivación. Ello, porque pasó por alto que los puertos son bienes de uso público no gravados con dicho impuesto y que no adquieren la naturaleza de bienes fiscales por estar en concesión -el argumento de tratarse de un bien fiscal fue el sustento del acto que decidió el recurso de reconsideración contra la factura-.

Por disposición legal, cuando los particulares explotan económicamente bienes de uso público bajo concesión, son los sujetos pasivos del tributo, lo que descarta la sujeción pasiva del propietario y la solidaridad en el pago, realizado bajo protesta -pago de lo no debido-. Con todo, no está probado que la entidad sea propietaria de un establecimiento de comercio en el inmueble y se deben tener en cuenta las cláusulas de los contratos de concesión y sus otrosíes, que determinan el riesgo tributario y la obligación de los concesionarios frente al pago oportuno de los tributos sobre los predios y bienes objeto de concesión. No procede negar la inscripción de los concesionarios como responsables del IPU con el argumento de que los contratos fueron celebrados antes del 29 de diciembre de 2010 - entró en vigor la Ley 1430 de 2010-, pues ello implicaría invadir la competencia del juez del contrato y reconocer derechos adquiridos a favor de los concesionarios, noción inaplicable en materia tributaria.

Se incurrió en desviación de poder al cobrar un impuesto no vencido -art. 234 Acuerdo 017 de 2007- y exigir intereses de mora no causados. Se deben inaplicar los artículos 2 del Acuerdo 08 de 2012 -si se considerara vigente- y 23 del Acuerdo 017 de 2017, que establecen la responsabilidad solidaria por el pago del tributo entre el propietario y el poseedor del predio, por desconocer los artículos 6.3 de la Ley 768 de 2002, 23 de la Ley 1450 de 2011, 177 de la Ley 1607 de 2013 y 26.3 de la Ley 1607 de 2013.

Contestación de la demandada El Distrito de Buenaventura contestó la demanda y su reforma. Propuso la excepción innominada frente a todo hecho, acto u acontecimiento que resulte probado en el proceso. Se opuso a las pretensiones y al efecto sostuvo que el bien inmueble objeto del IPU tiene naturaleza de bien fiscal, no de uso público, y que su propietario, conforme a la información catastral, es el INVIAS; en consecuencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23 del Acuerdo 17 de 2017, dicha entidad es el sujeto pasivo del tributo.

Aludió a que esa norma refiere a la solidaridad entre propietario y poseedor -concesionario-, frente a quien resultaría procedente repetir para recuperar el pago realizado, sin que se pudiera predicar pago de lo no debido. Mencionó que en los contratos de concesión debe definirse la parte encargada de asumir la carga tributaria del bien concesionado, aclarando que la negociación y asignación de dichas obligaciones es asunto ajeno a su competencia y propio de la relación contractual.

Finalmente, advirtió que la pretensión de devolución de las sumas pagadas por el INVIAS tendría un impacto negativo en las finanzas del Distrito, en la medida en que dicho monto representa un valor importante de sus recursos. Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura SA SPRBU -vinculada como litis consorte necesario por pasiva-9 contestó la demanda, propuso la excepción genérica -que resulte probada- y de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sostuvo que el inmueble objeto del tributo en discusión no hace parte del contrato de concesión 009 de 1994 -los demás contratos de concesión citados en la demanda, asociados al inmueble, le son ajenos-10 y no lo utiliza bajo ningún título -posesión, control o tenencia-, por lo que carece de interés directo en el proceso. Destacó que, no es sujeto de la relación jurídica sustancial derivada de los actos demandados, los cuales se dirigen al INVIAS, y que el debate en este proceso se circunscribe a la legalidad de dichos actos, no a la determinación del sujeto pasivo del tributo.

Afirmó que el acto que negó la inscripción de los concesionarios como sujetos pasivos del IPU sobre los bienes que hacen parte del Puerto de Buenaventura, no le crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas. Finalmente, adujo que resulta ajeno al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho atribuirle obligaciones tributarias -a título de subrogación- respecto de actos que no le son oponibles.

La Agencia Logística de las Fuerzas Militares11 -vinculada como litis consorte necesario por pasiva- contestó la demanda. Expuso que no ostenta la calidad de sujeto activo ni pasivo con interés jurídico en la relación sustancial debatida en el proceso, ni mantiene vínculo contractual respecto de la totalidad de los inmuebles que conforman el denominado Muelle 13 de Buenaventura.

Precisó que, si bien es concesionaria del predio identificado con la cédula catastral 01-01-0002-0006-000 -objeto de la presente litis-, en desarrollo de los contratos de concesión -en particular, 018 de 1997 y 001 de 2008-, suscribió el contrato de arrendamiento 050 de 1997 con el Grupo Portuario SA, mediante el cual le otorgó la administración y operación del predio con carácter exclusivo.

Finalmente, indicó que el artículo 27 del Acuerdo 017 de 2017, excluyó del IPU a los bienes de uso público. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda, ordenó al INVIAS adelantar el proceso de recobro de la obligación subrogada a los concesionarios del predio Muelle 13 Petrolero con matrícula inmobiliaria 372-47716 y código catastral 01-01-0002-0006-000, y condenó en costas -agencias en derecho- a la parte actora12.

Precisó que, en su entender, una parte del Muelle 13 Petrolero se encuentra en concesión a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura -Terminal Marítimo de Buenaventura- y la otra a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, quienes tienen interés directo en el proceso por el vínculo jurídico con el predio, derivado de la concesión y explotación comercial13.

Destacó que el inmueble objeto de análisis constituye un bien de uso público y que su entrega en concesión no implica su transformación a bien fiscal. 9 Vinculada mediante auto del 26 de febrero de 2024, según afirmó el tribunal, ante la necesidad de articular los efectos de la sentencia con el contrato de concesión de la Sociedad Portuaria y la figura de la subrogación como acreedor por el pago de un impuesto realizado por un tercero. La sociedad portuaria interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El INVIAS coadyuvó la petición del recurrente, porque según afirmó, el único concesionario del inmueble es la Agencia Logística de las Fuerzas Armadas y la relación jurídica respecto de los actos demandados es entre el INVIAS y el Distrito de Buenaventura-.

Mediante auto del 04 de junio de 2024 el tribunal confirmó la decisión recurrida, tras considerar que el inmueble objeto del IPU es parte de la concesión 009 de 1994 otorgada a la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura. Rechazó por improcedente el recurso de apelación. 10 Ver nota al pie de página 4. 11 Conforme al artículo 2 del Decreto 4746 de 2005, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

Vinculada mediante auto del 26 de febrero de 2024. 12 Samai tribunal, índice 138. 13 Realizó la valoración de las pruebas aportadas al expediente y concluyó que, si bien de acuerdo con el informe pericial rendido por el IGAC, el predio Muelle 13 Petrolero no hace parte de los predios concesionados a la sociedad portuaria, a diferencia de ese peritaje, los planos que el INVIAS aportó con la demanda demostrarían que una parte del Muelle 13 Petrolero lo explota la concesión de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, por lo que procedió a realizar la superposición de los polígonos IGAC con el polígono SPRB.

Concluyó que esa contradicción se resuelve con la Resolución 3287 del 06 de agosto de 2010 por la cual el Ministerio de Transporte transfirió al INVIAS la propiedad del predio Muelle 13 Petrolero con código catastral 01-01-0002-0006-000. Acto que goza de presunción de legalidad y que identificó ese predio como parte de la concesión a la sociedad portuaria.

Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En ese orden, el área explotada comercialmente por la sociedad portuaria causa el IPU a cargo del concesionario; sin embargo, al tratarse de un tributo de carácter real, es exigible a cualquier persona que tenga un vínculo jurídico con el bien -en virtud de la solidaridad-, y como está probado que el INVIAS es el propietario -conforme a la Resolución 3287 de 2010, mediante la cual se le transfirió la propiedad-14, podía exigírsele el pago del tributo.

En consecuencia, descartó la configuración de un pago de lo no debido y negó la solicitud de nulidad de los actos demandados15 -no se pronunció sobre la pretensión de nulidad del acto que se refirió a la solicitud de que las sociedades concesionarias fueran consideradas sujetos pasivos del IPU respecto de los inmuebles de la entidad entregados en concesión-.

Consideró que como la administración reconoció que el INVIAS efectuó el pago del IPU de 2018 y con ello se extinguió la obligación fiscal -considerando 91-, corresponde a esa entidad el recobro contra los concesionarios del Muelle 13 Petrolero y al amparo de las cláusulas contractuales de las concesiones, determinar los porcentajes y responsables del pago del tributo.

Ello, por cuanto la solidaridad entre el propietario y el poseedor se deriva del carácter real del tributo. Con base en lo anterior, descartó la procedencia de la excepción de ilegalidad frente al artículo 23 del Acuerdo 017 de 2017, que derogó, en lo que le fuera contrario, el Acuerdo 08 de 2012 -se precisa que la decisión sobre la solicitud de inaplicación de dichas normas locales, en lo relativo a la solidaridad, no fue objeto de apelación-.

Finalmente, condenó en costas a la parte actora -agencias en derecho-, para lo cual tuvo en cuenta que la sentencia no le fue totalmente desfavorable, en la medida en que conservó el derecho a ejercer el recobro del pago del tributo16. Recurso de apelación La Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura -vinculada como litisconsorte necesario por pasiva- apeló la decisión del tribunal17.

Pidió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa, pues, contrario a lo establecido por el a quo -con indebida valoración probatoria derivada de superposición de planos sin tener en cuenta las demás pruebas aportadas- el predio objeto de litis no le fue entregado en concesión, ni es explotado comercialmente por ella18; además, no es sujeto de la relación jurídica sustancial involucrada en los actos acusados, por lo que carece de interés directo en el litigio.

Adujo que el tribunal desconoció los principios de autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria y de congruencia de la sentencia. El primero, al omitir el artículo 72 del Estatuto Tributario Local, acorde con el cual «no pagarán» el IPU los bienes de uso público -art. 674 CC-, sin excepción, y el segundo, al exceder el marco del medio de control y las pretensiones de la demanda, para pronunciarse sobre la subrogación de un acreedor por el pago del referido tributo y, con fundamento en ello, ordenar al INVIAS «adelantar el proceso de recobro de la obligación subrogada a los concesionarios», frente al inmueble, que en su caso, reiteró, no fue objeto de concesión, por lo que pidió revocar el ordinal segundo de la sentencia apelada. 14 Como se reseñó en la nota al pie de página 3. 15 El tribunal indicó que la decisión adoptada por los nuevos integrantes de la Sala no desconoce el derecho a la igualdad frente a las partes que intervinieron en el proceso 76001-23-33-000-2020-00219-00, demandante: INVIAS, demandado: Distrito de Buenaventura, vinculado: Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, en el que se profirió sentencia de primera instancia del 27 de septiembre de 2023 por la que se anuló la factura por concepto del IPU 2019 del predio con matrícula inmobiliaria 372-20497 -otro predio del muelle 13 petrolero- y del acto que la modificó. A título de restablecimiento declaró que el INVIAS no está obligado a pagar el citado tributo y que se le debía restituir el pago realizado por tal concepto.

En esta oportunidad se precisa que esta corporación mediante sentencia del 13 de marzo de 2025 (exp. 28985, CP: Milton Chaves García), confirmó la anterior decisión, al establecer que hubo explotación comercial con ánimo de lucro del predio de naturaleza pública (bien de uso público), ya que la SPRBUN ejerce dicha actividad sobre el inmueble mediante la prestación de operaciones portuarias.

Se concluyó que la condición de sujeto pasivo del IPU del predio entregado en concesión no recae en el INVIAS, como erróneamente se estableció en los actos acusados. 16 Se fijaron en $11.072.086 y corresponden al 0.5% de la cuantía -$2.214.417.222- (art. 366.4 CGP y Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del CSJ) 17 Samai tribunal, índice 142. 18 Destacó que el inmueble no se incluyó en las áreas concesionadas del Contrato de Concesión 009 de 1994, lo que se corrobora con el informe pericial del IGAC y la respuesta de la ANI a la comunicación SA 43333 del INVIAS -se indicó que el único concesionario es la Agencia Logística de las Fuerzas Armadas-, hecho reconocido por el INVIAS -demandante- al coadyuvar el recurso contra el auto que la vinculó como parte en este proceso.

Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El INVIAS apeló la decisión del tribunal19. Afirmó desconocimiento del principio de tutela judicial efectiva y de congruencia de la sentencia por omitir pronunciarse sobre las pretensiones y cargos de nulidad propuestos en la demanda contra los actos acusados y, en su lugar, sostener la «tesis jurídica de subrogación», lo que no excusa abstenerse de estudiar la legalidad de los actos.

También desconoció los artículos 6 de la Ley 768 de 2002, 54 de la Ley 1430 de 2010, 23 parágrafo 2 de la Ley 1450 de 2011 y 26.3 de la Ley 1617 de 2013 -régimen distritos especiales-, así como las providencias de la Corte Constitucional que examinaron su constitucionalidad20, lo que vulnera los derechos al debido proceso e igualdad en la aplicación de la ley, así como el principio iura novit curia, pues conforme a esas disposiciones, el sujeto pasivo del IPU, en este caso, sobre el bien de uso público dado en concesión -hecho que se tuvo como probado por el tribunal frente a la SPRBUN-, es el particular que lo explota comercialmente.

Cuestionó que el a quo haya desconocido sin fundamento legal su propio precedente -sentencia del 13 de septiembre de 2024 sobre el mismo proyecto portuario, por nueva conformación de la Sala21- y los del Consejo de Estado22 y omitido resolver sobre la falsa motivación del acto -alegada en la demanda- e insistió en que conforme al artículo 27 lit. d) del Acuerdo Distrital 17 de 2017, en el Distrito de Buenaventura los bienes de uso público están excluidos del IPU, sin excepción. Destacó que con la actuación administrativa demandada y la sentencia apelada se desconoció que con el Decreto 1800 de 2003 se creó el Instituto Nacional de Concesiones -INCO hoy ANI23- a quien se le cedieron todos los contratos de concesión existentes sobre la infraestructura de transporte -art. 18 ib-, de ahí que no se le pueda considerar sujeto pasivo del tributo ni establecer una subrogación de derechos, pues lo que se presenta es el pago de lo no debido por adolecer de causa legal.

Mencionó que el pago -hecho bajo protesta- se realizó para evitar el cobro de intereses y no constituye renuncia del derecho a ejercer el control de legalidad de los actos demandados. Pronunciamientos finales El INVIAS se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura24 y se opuso a lo solicitado por aquella, al considerar que el tribunal no incurrió en indebida valoración probatoria al otorgarle prelación a la Resolución 3287 de 2010 y concluir que la sociedad portuaria y la Agencia Logística de las Fuerzas Militares ostentaban la tenencia de partes del bien objeto de la litis, el cual, según reiteró, es de uso público, aspecto que no fue cuestionado en la apelación. Solicitó que se tengan en cuenta como precedentes judiciales para resolver el asunto las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 13 de marzo de 2015 (exp. 28985) y el 08 de mayo del mismo año (exp. 29745), en las que se concluyó que el INVIAS no es el sujeto pasivo del IPU respecto de esa clase de predios.

El ministerio público25 solicitó revocar la sentencia apelada. Coincidió con el tribunal en que los bienes entregados en concesión a las sociedades portuarias son de uso público26. Partiendo de dicha naturaleza, adujo que el deber del pago del tributo recae en el concesionario, no en el INVIAS, por lo que el pago realizado por esa entidad es de lo no debido, sin que exista razón jurídica que sustente la solidaridad entre el propietario y el concesionario del predio. 19 Samai tribunal, índice 143. 20 En concreto, se refirió a las sentencias C-183 de 2003 y C-822 de 2011. 21 Exp. 76001-23-33-000-2023-00311-00.

Sobre este punto ver la nota al pie de página 15. 22 Sentencias del 25 de mayo de 2017 (exp. 21973, CP: Milton Chaves García) y del 30 de marzo de 2023 (exp. 26785, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 23 Creada por el Decreto 4165 de 2011 como entidad adscrita al Ministerio de Transporte. 24 Samai CE, índice 14. 25 Samai CE, índice 17. 26 Citó la sentencia del Consejo de Estado del 13 de marzo de 2025 (exp. 28985, CP: Milton Chaves García) Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por el INVIAS -actora- y la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura SA (SPRBUN) -vinculada-, contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, ordenó a la actora adelantar el recobro de la obligación subrogada a los concesionarios del predio Muelle 13 Petrolero, matrícula inmobiliaria 372-47716, código catastral 01-01-0002-0006-000 y la condenó en costas -agencias en derecho-.

En concreto, corresponde establecer si el INVIAS es responsable del pago del IPU 2018 respecto del bien de uso público entregado en concesión, como sujeto pasivo -propietario- o responsable solidario, y si, en consecuencia, el pago realizado tiene causa legal. Con la precisión de que no se apeló la decisión del tribunal de abstenerse de inaplicar la norma local que se refiere a la solidaridad del IPU en el Distrito de Barrancabermeja -art. 23 Acuerdo 017 de 2017-27, ni la naturaleza de bien de uso público entregado en concesión. De forma preliminar, se precisa que, en el recurso de apelación, la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura reiteró no estar legitimada en la causa por pasiva, argumento que ya había sido expuesto al interponer el recurso de reposición contra el auto que la vinculó al proceso «como litisconsorte necesario por pasiva».

Dicha circunstancia impone un pronunciamiento previo, para reiterar que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, únicamente está legitimada para comparecer como parte demandada la autoridad administrativa que haya expedido y suscrito el acto o los actos administrativos demandados28. En el caso, tal condición recae en el Distrito Especial de Buenaventura, y no en la sociedad portuaria, por lo que se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva -calidad en la que fue vinculada- y, por ende, se le desvinculará del presente proceso.

Lo anterior releva a la Sala de estudiar los demás argumentos del recurso de apelación, propuestos por la sociedad portuaria contra la sentencia de primera instancia. En el mismo sentido, se declarará probada de oficio dicha excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, también vinculada al proceso en calidad de «litisconsorte necesario por pasiva», toda vez que no fue la entidad que expidió los actos administrativos demandados.

En consecuencia, de oficio se dispondrá su desvinculación del presente proceso. Análisis del caso concreto 2- El INVIAS impugnó el fallo de primer grado para insistir en que, no se le puede considerar sujeto pasivo del tributo y establecer una subrogación de derechos, pues lo que se presenta es el pago de lo no debido por adolecer de causa legal, con lo cual solicita la devolución. El tribunal consideró que el predio objeto del impuesto discutido, del año 2018, es de propiedad del INVIAS y cuenta con áreas explotadas por el concesionario, que se trata de un bien de uso público, pues, pese a haber sido entregado en concesión, no pierde dicha naturaleza ni se transforma en bien fiscal -conclusiones que no fueron objeto de reparo concreto en el recurso de apelación, razón por la cual la Sala parte de ellas para resolver el asunto-. 27 Artículo 23.

Sujeto pasivo. Es la persona natural o jurídica, propietaria, poseedora o usufrutuaria de predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Especial de Buenaventura; también lo son los administradores de patrimonios autónomos por los bienes inmuebles que de él hagan parte. Responderán solidariamente por el pago del impuesto el propietario y el poseedor del predio.

Cuando se trate de predios sometidos al régimen de comunidad, serán sujetos pasivos del gravamen los respectivos propietarios, cada cual en proporción a su cuota, acción o derecho del bien indiviso. 28 Sentencia del 30 de marzo de 2023 (exp. 26785, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Con fundamento en lo anterior, el a quo concluyó que, al tratarse de un tributo de carácter real, su pago puede exigirse a cualquier persona que tenga vínculo jurídico con el bien, en este caso, al propietario, en virtud de la solidaridad, lo que a su juicio descartaba la configuración de un pago de lo no debido.

En consecuencia, al haberse acreditado que la actora efectuó el pago del tributo -periodo 2018- y que la obligación se extinguió - considerando 91-, dispuso que INVIAS debía adelantar el recobro de la obligación subrogada frente a los concesionarios. Para resolver, la Sala reitera29 lo expuesto en un caso similar, en el sentido de que, tratándose de bienes de uso público, solo están gravados aquellos previstos en la ley.

En lo que atañe al objeto de la litis, el artículo 177 de la Ley 1607 de 201230, dispone que, en materia de impuesto predial y valorización, los bienes de uso público y las obras de infraestructura continuarán excluidos de dichos tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Asimismo, la norma establece que son sujetos pasivos del IPU los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos.

Bajo dicho lineamiento y partiendo de que, como lo determinó el tribunal, los bienes entregados en concesión a las sociedades portuarias tienen la condición de bienes de uso público31, circunstancia no controvertida en el recurso de apelación, ni tampoco la explotación comercial por parte del concesionario con ánimo de lucro del predio de naturaleza pública -bien de uso público-, dado que las partes coinciden en que el mismo integra el Muelle 13 Petrolero, se concluye que la condición de sujeto pasivo del IPU no recae en el INVIAS.

Así, resulta errónea la determinación efectuada en el acto de liquidación del tributo -factura- y su confirmatorio -dirigidos únicamente contra el INVIAS- en tanto se le atribuyó dicha calidad a la entidad propietaria32. Así y en línea con el precedente, el INVIAS no se encuentra obligado a pagar suma alguna al Distrito de Buenaventura por concepto del IPU 2018, ni en calidad de sujeto pasivo -por ser el propietario del predio-, ni en virtud de la solidaridad.

Si bien a esa figura se alude en el artículo 23 del Acuerdo 017 de 2017 -disposición local que el tribunal se abstuvo de inaplicar, decisión que no fue apelada-, lo cierto es que, en el caso, el fundamento de los actos demandados se centró en el carácter de bien fiscal del predio, sin aludir a solidaridad, por lo que tales actos -teniendo en cuenta que, como lo ha reiterado esta Sección «el acto es en sí mismo el objeto y límite del control de legalidad que ejerce la jurisdicción»-33 adolecen del vicio de 29 Sentencia del 13 de marzo de 2025 (exp. 28985, CP: Milton Chaves García, demandante: INVIAS, demandado: Distrito de Buenaventura, IPU, 2019), frente a otro inmueble en el que la sociedad portuaria ostenta la calidad de concesionaria según lo establecido en el contrato de concesión 009 del 21 de febrero de 1994, celebrado con la Superintendencia de Puertos. 30 Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.

En el artículo 177, que modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, dispuso que son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.

Que en «materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos». 31 En ese sentido se ha pronunciado la Sección en las sentencias del 30 de marzo de 2023 (exp. 26785, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), del 26 de octubre de 2023 (exp. 27748, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 13 de marzo de 2025 (exp. 28985, CP: Milton Chaves García) y del 08 de mayo de 2025 (exp. 29745, CP: (E) Wilson Ramos Girón) 32 En el certificado de tradición expedido el 10 de octubre de 2018 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Buenaventura consta que la transferencia de dominio a título gratuito -adjudicación de bien vacante Muelle 13- del Ministerio de Transporte al INVIAS, por lo que está probado que es el propietario.

Se precisa que con el Decreto 1800 de 2003 se creó el Instituto Nacional de Concesiones, INCO. A partir de esa norma, la infraestructura de transporte a cargo del INVIAS se transfirió a esa entidad -art. 16-, debiendo subrogarse o cederse a título gratuito los convenios y contratos vigentes relacionados con el cumplimiento de la misión institucional -art. 18-.

Con el Decreto Ley 4165 de 2011 se cambió la naturaleza jurídica del INCO de establecimiento público a Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, denominada Agencia Nacional de Infraestructura ANI. Se dispuso que los derechos y obligaciones que a la fecha de expedición del citado decreto tuviera el INCO, continuarán a favor y a cargo de la ANI -en su calidad de contratante en los contratos de concesión -art. 25-. 33 Sentencias del 07 de noviembre de 2024 y del 03 de abril de 2025 (exps. 28639 y 26976, CP.

Wilson Ramos Girón) Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 falsa motivación -cargo formulado en la demanda y omitido en el análisis del a quo-. En efecto, se encuentra demostrado que la causa jurídica invocada por la administración para sustentar los actos demandados, esto es, la presunta naturaleza fiscal del bien gravado34, no se ajusta a la realidad fáctica ni jurídica, motivo que compromete su validez.

Todo porque se insiste en que está probado que el predio sobre el cual recae el tributo corresponde a un bien de uso público entregado en concesión, razón por la que la sujeción pasiva del IPU recae en el concesionario -quien ejerce actividades de explotación económica sobre los terrenos que integran el Muelle 13 Petrolero, en el cual se prestan servicios portuarios de los que se obtiene un beneficio económico-, no en el INVIAS.

Finalmente, frente a la pretensión de nulidad del oficio 0320-207-2018 del 20 de junio de 2018, mediante el cual la administración se refirió a la solicitud formulada por el INVIAS tendiente a que las sociedades concesionarias fueran consideradas sujetos pasivos del IPU respecto de los inmuebles de la entidad entregados en concesión -y de los actos fictos presuntos-, basta señalar que dicho oficio no identifica de manera concreta los predios a los que hace referencia, limitándose a una mención genérica de «los inmuebles concesionados a sociedades portuarias».

En efecto, en el referido acto se concluyó que, «para determinar el sujeto pasivo del impuesto predial, forzosamente deben establecerse dos grupos de sociedades, diferenciados por la fecha de celebración del contrato de concesión, por lo que existirá de un lado y otro, las sociedades que celebraron contrato de concesión antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010» con lo cual, frente a los contratos suscritos antes del 29 de diciembre de 201035, el sujeto pasivo será «la parte que dentro del contrato de concesión quedó obligada a asumirlo y pagarlo, y en caso de no existir disposición expresa en el contrato, el sujeto pasivo es el propietario del inmueble» y para los suscritos con posterioridad a esa fecha «tal calidad se atribuye al concesionario por orden de la ley».

Así, se advierte que en dicho pronunciamiento la administración no definió la situación jurídica particular del predio que interesa en este proceso, sino que se trató simplemente de dar orientación y señalar recomendaciones de carácter general al INVIAS, tales como: (i) suministrar información relativa a la totalidad de los contratos de concesión celebrados, con el fin de que la administración pudiera diferenciar, de acuerdo con la fecha de su celebración, a quién correspondía la obligación tributaria, (ii) proceder al pago del IPU para evitar la causación de intereses y (iii) promover la discusión o eventual litigio con los concesionarios.

En ese orden, el contenido y alcance del oficio demandado, impide adelantar el juicio de legalidad que propone la parte actora, por cuanto carece de una definición concreta y vinculante respecto del predio objeto del proceso. 3- En consecuencia, prospera el recurso de apelación interpuesto por el INVIAS, toda vez que, conforme a lo expuesto, si bien dicha entidad ostenta la propiedad del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 372-47716 y la cédula catastral 01-01-0002- 0006-000, no tiene, para el periodo en discusión, la condición de sujeto pasivo del tributo, la cual recae en el concesionario que lo explota comercialmente, frente a quien no se dirigieron los actos demandados.

En tal medida y sin que por tanto sea necesario analizar los demás argumentos propuestos en el recurso de apelación, procede anular la factura mediante la cual se liquidó el IPU correspondiente a la vigencia 2018, así como el acto confirmatorio y, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, acceder a la pretensión de nulidad de dichos actos administrativos, decisión que no incluye el oficio 0320-207-2018 del 20 de junio de 2018, por lo expuesto. 34 De forma expresa en el acto que resolvió el recurso de reconsideración contra la factura demandada, la administración expuso que la «exclusión de que trata el artículo 27 del Estatuto Tributario Distrital, se entiende dirigida a una de las modalidades de los bienes de la unión, esto es, a los de uso público, y como los puertos marítimos no tienen esa calidad pues son bienes fiscales, la exclusión no los cobija». 35 Vigencia de la Ley 1430 de 2010.

Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así, al no ser el INVIAS sujeto pasivo del IPU 2018, frente al pago efectuado por dicho concepto -bajo protesta, reconocido por el tribunal- se configura un pago de lo no debido.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará devolver la suma pagada por la entidad -$2.214.417.222, de los cuales $1.968.370.864 corresponde al IPU y $246.046.358 a la sobretasa ambiental-36, sin perjuicio de las constataciones a que haya lugar, y sin reconocimiento de intereses, por no haber sido solicitados.

Y se negarán las demás pretensiones de la demanda. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, se establece que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho, únicamente se encuentra legitimada para comparecer como parte demandada la autoridad administrativa que haya expedido y suscrito el acto objeto de control judicial.

En este caso, dado que el predio objeto del litigio conserva su condición de bien de uso público, aun cuando haya sido entregado en concesión, y que, conforme a lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012, se encuentra excluido del IPU, salvo respecto de las áreas explotadas comercialmente mediante establecimiento mercantil, cuyo sujeto pasivo es el concesionario y no la entidad propietaria, el INVIAS no ostenta la calidad de sujeto pasivo del tributo -como se indicó en los actos demandados-, por lo que no puede ser compelido al pago del impuesto.

El pago efectuado carece de causa legal y constituye un pago de lo no debido, lo que hace procedente su devolución. Costas 5- Acorde con los artículos 188 del CPACA, 361 y ss. del CGP y el Acuerdo PCSJA25 del 28 de noviembre de 2025, por el cual se adicionó el artículo 5 del Acuerdo PSAA16- 10544 del 05 de agosto de 2016, ambos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, se condenará en costas -agencias en derecho- en ambas instancias a la parte demandada, en la medida en que se revoca la providencia apelada y hubo una parte vencida en el proceso.

Así, se fijarán como agencias en derecho en cada instancia el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura y de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares -de oficio-. En consecuencia, quedan desvinculadas del presente proceso. 2. Revocar la sentencia apelada. En su lugar, declarar la nulidad de la Factura 0321.1.54- 1504-2018 del 01 de junio de 2018 y de la Resolución 0321-54-0039-2018 del 04 de septiembre de 2018, que la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución a la parte actora de la suma de $2.214.417.222, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 36 Como se reseñó, con Resolución 07874 del 17 de diciembre de 2018, expedida por el Ministerio de Transporte, se ordenó el pago bajo protesta del IPU del predio que interesa en este caso -para evitar intereses de mora, sin desistir de reclamar- vigencia 2018.

Aspecto reconocido por la contraparte en la contestación de la demanda y referido por el tribunal -la demandada reconoció que la parte actora pagó el impuesto predial y ello extinguió la obligación fiscal-. Radicado: 76001-23-33-003-2018-01112-01 (29920) Demandante: INVIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.

Negar las demás pretensiones de la demanda. 4. Condenar en costas a la parte demandada en ambas instancias. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 5. Reconocer personería al abogado Manuel Fernando Rodríguez Soto como apoderado de la parte demandante, de conformidad con el poder allegado al expediente37.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 37 Samai CE, índice 13.