1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: AMBIENCIQ INGENIEROS S.A.S. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – requisitos de procedencia / DEFECTO FÁCTICO – se configuró por interpretación errónea del contenido del acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019 en auto del 22 de marzo de 2024 que improbó un acuerdo conciliatorio entre las partes del negocio / INCONGRUENCIA – se configuró entre las decisiones que improbaron el acuerdo de conciliación y la que negó librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo contractual / VULNERACIÓN DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – se materializó debido a las providencias contradictorias entre sí. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 10 de octubre de 2024, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia1.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1. El 21 de agosto de 2024, la sociedad Ambienciq Ingenieros S.A.S., a través de apoderado judicial, presentó demanda de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
El apoderado de la accionante cuestionó providencias proferidas en dos procesos judiciales de diferente naturaleza, por lo que, metodológicamente, se abordarán los hechos relacionados con cada uno de ellos de manera independiente: 1 Que ingresó para fallo el 26 de noviembre de 2024, índice 3 del aplicativo Samai de segunda instancia. 2 Índice 2 del aplicativo Samai de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 2 Fundamentos del contrato No. 717 del 26 de diciembre de 2019 3.
La sociedad Ambienciq Ingenieros S.A.S. (contratista) y la Corporación Autónoma Regional de Nariño -Corponariño- (entidad contratante) suscribieron un contrato No. 717 del 26 de diciembre de 2019 con el objeto de prestar el servicio de un laboratorio acreditado para el análisis de parámetros fisicoquímicos, microbiológicos e hidrobiológicos en el monitoreo de fuentes superficiales en el proyecto de implementación de acciones de descontaminación de corrientes hídricas.
Como contraprestación se pactó un valor de $318’000.000 y se extendió el plazo de ejecución hasta el 31 de mayo de 2021. 4. El 20 de septiembre de 2021, el supervisor del contrato y el representante Ambienciq Ingenieros S.A.S. suscribieron el acta de liquidación bilateral del negocio en la que se dejó constancia de un saldo a favor del contratista por valor de $129’878.795. 5.
Ambienciq Ingenieros S.A.S., expidió la factura electrónica No. B-7016 del 1 de octubre de 2021, con el fin de obtener el pago del saldo reconocido en el balance final de cuentas; sin embargo la entidad contratante solicitó un plazo para cumplir con dicha obligación dineraria. Acuerdo de conciliación y trámite de aprobación en sede judicial 6.
El 7 de septiembre de 2022, se celebró audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos de Pasto en la cual se presentó y aceptó acuerdo conciliatorio entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño, que consistió en el pago de $129.878.795 dentro de los 15 días siguientes después de la fecha de aprobación del convenio de conciliación. Las partes acudieron ante la autoridad judicial competente con el fin de aprobar lo acordado, en proceso que se identificó con el 52001-33-33-01-2022-00150-00. 7.
El Juez Primero Administrativo de Pasto, en auto del 24 de febrero de 2023, decidió improbar el acuerdo conciliatorio por considerar que el objeto de arreglo no era susceptible de ser conciliado debido a que se trataba de una obligación, clara, expresa y exigible reconocida por el deudor en el acta de liquidación de un contrato estatal y cuyo pago debía reclamarse por medio de un proceso ejecutivo.
En contra de esta decisión, el apoderado de Ambienciq Ingenieros S.A.S. interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación. La reposición fue resuelta, mediante providencia del 30 de junio de 2023, de manera desfavorable con sustento en los mismos fundamentos de la decisión inicial y concedió el recurso de alzada. 8. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, a través de auto del 22 de marzo de 2024, confirmó la decisión que improbó el acuerdo conciliatorio porque la suma de dinero reconocida en favor de la empresa contratista en el acta de liquidación del contrato No. 717 de 2019, configuraba una obligación clara, expresa y exigible que debía ser reclamada en un proceso ejecutivo contractual.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 3 Acontecimientos del proceso ejecutivo contractual 9. El 25 de julio de 2023, Ambienciq Ingenieros S.A.S. presentó demanda ejecutiva en contra de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, con el fin de obtener el pago del dinero reconocido por la entidad en el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019, proceso que se identificó con el radicado 52001-33-33- 003-2023- 00168-00. 10.
El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, mediante auto del 26 de septiembre de 2023 se abstuvo de librar mandamiento de pago al considerar que el acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato N.º 717 de 26 de diciembre de 2019, no contenía una obligación clara, expresa y exigible, por no tener la firma del Gerente General de la entidad sino del supervisor del contrato.
Contra esta decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. En providencia del 29 de febrero de 2024 se concedió la alzada. 11. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de auto del 31 de mayo de 2024, confirmó la decisión que negó librar mandamiento de pago por considerar que el acta de liquidación bilateral presentado como documento base para la ejecución no cumplía con los requisitos del título ejecutivo, es decir, contener una obligación clara, expresa, exigible y proveniente del deudor, debido a que fue suscrita por el supervisor del contrato, de quien no se acreditó que tuviera la facultad para obligar o comprometer a Corponariño en favor de la empresa contratista. 12.
Según el apoderado de la sociedad accionante, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño decidió de manera incongruente los dos procesos adelantados por su representada e incurrió en una contradicción que vulneró el debido proceso, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia de Ambienciq Ingenieros S.A.S. Pretensiones 13.
La accionante solicita lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “1. Amparar a la accionante sus derechos fundamentales a la seguridad jurídica, debido proceso, y acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 13, 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela.
A. De manera principal: 2. Dejar sin efectos el auto de 22 de marzo de 2024, notificado de manera electrónica el 1 de abril de 2024, emitido por parte de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se confirmó el auto del 24 de febrero de 2023, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, mediante el cual se improbó el acuerdo conciliatorio suscrito entre la accionante y la Corporación Autónoma Regional de Nariño. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 4 3.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño que, profiera nueva decisión en la que se disponga la aprobación del acuerdo conciliatorio suscrito entre la sociedad Ambienciq Ingenieros S.A.S. y la Corporación Autónoma Regional de Nariño. En caso de no acceder a las anteriores solicitudes, respetuosamente solicito: B. De manera subsidiaria: 1.
Dejar sin efectos el Auto de 31 de mayo de 2024, notificado de manera electrónica el 19 de julio de 2024, emitido por parte de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se confirmó el Auto del 26 de septiembre de 2023, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, a través del cual se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo de pago a favor de la accionante en contra de la Corporación Autónoma Regional de Nariño. 2.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño que, profiera nueva decisión en la que se ordene librar mandamiento de pago ejecutivo a favor de la accionante en contra de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, por las cifras solicitadas en el escrito de demanda ejecutiva”3.
Fundamentos de la demanda de tutela 14. La parte demandante alegó que en el auto de 22 de marzo de 2024, que confirmó la improbación del acuerdo conciliatorio, se incurrió en defecto fáctico porque desde ese momento, debía advertir sobre la supuesta falta idoneidad del título ejecutivo y, en consecuencia, aprobar la conciliación a la que llegaron Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño. A juicio de la accionante se evidenció el error de juicio valorativo de las pruebas al momento de decidir sobre el acuerdo conciliatorio, consistente en que existía un título ejecutivo, por tanto de no haber incurrido en dicho yerro se hubiese aprobado el acuerdo de conciliación. 15.
También invocó un defecto sustantivo, por la evidente incongruencia entre las decisiones adoptadas, debido a que en la providencia del 22 de marzo de 2024 se negó la aprobación de la conciliación con fundamento en la existencia de un título ejecutivo y que el asunto debía tramitarse por vía de la acción ejecutiva; sin embargo, posteriormente, la misma Sala de decisión en auto del 31 de mayo de 2024 negó librar mandamiento de pago en contra de Corponariño con sustento en que el documento aportado por Ambienciq Ingenieros S.A.S. como base de la ejecución (acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019) no contenía una obligación clara, expresa, exigible y proveniente del deudor. 16.
Por último adujo que en las providencias cuestionadas se incurrió en una violación directa de la Constitución Política de Colombia porque restringieron el acceso a la administración de justicia del ahora accionante fundadas en argumentos contradictorios e incongruentes, así: (i) en providencia del 22 de marzo de 2024 negó no aprobó el indicando que el medio idóneo en la acción ejecutiva, desconociendo el ánimo conciliatorio de las partes y (ii) en auto del 31 de mayo de 2024 se abstuvo de librar mandamiento de pago porque a su juicio el acta de 3 Folios 1 y 2 del escrito de demanda, visible en el índice 2 del aplicativo Samai de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 5 liquidación no contiene una obligación clara expresa y exigible, cuando en el trámite de aprobación del acuerdo conciliatorio había indicado que el medio idóneo para obtener lo que pretendía era, precisamente, la acción ejecutiva.
Trámite de la primera instancia4 17. Mediante auto del 18 de septiembre de 2024, la Sección Primera de esta Corporación admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño y vincular al proceso en calidad de terceros con interés a (i) al Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Pasto; (ii) al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Pasto;
(iii) la Corporación Autónoma Regional de Nariño - Corponariño- y (iv) la Procuraduría 36 Judicial II para Asuntos Administrativos de Pasto para que manifestaran lo que consideraran pertinente sobre el asunto. Intervenciones 18. El Tribunal Administrativo de Nariño, a través del magistrado ponente del auto del 22 de marzo de 2024 que improbó el acuerdo conciliatorio entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño, solicitó que se declare improcedente la demanda de tutela por falta de relevancia constitucional, debido a que la providencia cuestionada está motivada en aspectos jurídicos y fácticos, en la cual se realizó una relación detallada de la normativa y la jurisprudencia necesaria para resolver el caso concreto, por ende no se incurrió en un defecto sustantivo o fáctico. 19.
Por segunda ocasión, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la magistrada ponente del auto del 31 de mayo de 2024 en la que se abstuvo de librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo adelantado por Ambienciq Ingenieros S.A.S. en contra de Corponariño, solicitó negar el amparo solicitado. Al respecto indicó que no se acreditó que el supervisor del contrato No. 717 de 2019 que suscribió el acta de liquidación bilateral estuviera autorizado para obligar a la entidad contratante; por lo que la conclusión en el proceso ejecutivo no podía ser distinta a la adoptada en la decisión cuestionada.
En ese sentido concluyó que la decisión adoptada protegió la seguridad jurídica y el ordenamiento jurídico y que, contrario a lo afirmado por el accionante, no se configuró una indebida valoración probatoria, ni se incurrió en el defecto sustantivo alegado. Por último, consideró que los procesos ordinarios ya finalizaron y, por ende, no era posible reabrir el debate mediante el ejercicio de la acción de tutela. 20.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto solicitó su desvinculación del proceso porque los hechos en los que se fundó la supuesta vulneración de derechos fundamentales del accionante no fueron atribuibles a ese despacho judicial sino al Tribunal Administrativo de Nariño. 4 Previo a la admisión de la demanda, el despacho que conoció del asunto en primera instancia, mediante auto del 29 de agosto de 2024, requirió al apoderado de la parte actora para que aportara el certificado de existencia y representación legal de Ambienciq Ingenieros S.A.S.; aspecto que fue subsanado el 4 de septiembre de 2024 (índice 5 y 9 de Samai de primera instancia, respectivamente).
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 6 21. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto se opuso las pretensiones de la demanda porque, en su criterio, las actuaciones del despacho judicial se fundaron en las leyes aplicables al asunto y el acervo probatorio del proceso ejecutivo identificado con el radicado 52001-33-33-003-2023- 00168-00. 22.
La Procuraduría 36 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Pasto suplicó su desvinculación del proceso debido a que las pretensiones de la demanda de tutela no se encuentran dirigidas a contradecir ninguna acción u omisión acaecida en el trámite de conciliación extrajudicial que se adelantó ante esa entidad. La sentencia de primera instancia 23.
Mediante sentencia del 10 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por falta de relevancia constitucional, porque: (i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional; (ii) la parte accionante pretendió utilizar la tutela como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural y (iii) la discusión es de contenido económico. 24.
Para arribar a esa conclusión, consideró que la autoridad judicial accionada explicó en forma razonable por qué no era viable aprobar el acuerdo conciliatorio suscrito entre la accionante y Corponariño. Asimismo, se fundó la decisión para no librar mandamiento de pago debido a los vicios de forma del título valor ejecutado. Por otra parte, explicó que el alcance de la discusión es meramente económico con el fin de obtener el pago de la suma de dinero reconocida en el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019.
Por último, señaló que las decisiones adoptadas correspondían a la órbita de competencias del juez contencioso- administrativo y que en aplicación de los principios de autonomía e independencia judicial valoró las pruebas aportadas en cada proceso, por lo que no es necesaria la intervención del juez constitucional. La impugnación 25.
El accionante reprochó lo decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado y argumentó que el asunto sí reviste de relevancia constitucional debido a la flagrante vulneración de los derechos fundamentales de la sociedad demandante. 26. Al respecto indicó que es inadmisible que la misma autoridad judicial (Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño), en auto de 22 de marzo de 2024 le haya indicado a Ambienciq Ingenieros S.A.S. que debía acudir al proceso ejecutivo contractual y que, posteriormente, con auto de 31 de mayo de 2024 concluya, de manera inconsecuente, que no existía un título ejecutivo con obligación clara, expresa y exigible.
Sobre dicha contradicción adujo que si bien los jueces están amparados en la toma de sus decisiones por el principio de autonomía judicial, lo cierto es que, en el presente asunto se desatendió la postura jurídica propuesta por la sala de decisión sin sustento argumentativo. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 7 27.
Por otra parte, cuestionó que el a quo concluyera que el proceso de tutela se limitó a un aspecto meramente económico porque con ello desconoció que lo discutido es la vulneración de acceso a la administración de justicia de Ambienciq Ingenieros S.A.S. 28. En ese contexto explicó que la demanda de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional y no busca reabrir debates concluidos porque la controversia entendida como el pago del saldo reconocido por parte de Corponariño al contratista en la liquidación del contrato 717 de 2019 no ha sido resuelto en los procesos adelantados, debido a que, el Tribunal accionado decidió de manera contradictoria e incongruente en el asunto puesto a su consideración a través de la aprobación del acuerdo de conciliación y el proceso ejecutivo contractual. 29.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se conceda el amparo solicitado en sede de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S Acción de tutela contra providencias judiciales 30. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. 31.
Posteriormente, esta Corporación6 adoptó las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 32.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son7: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 8 - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 33.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 9 alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. 34. Así las cosas, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8.
Caso concreto 35. En el presente asunto, previo a examinar los argumentos de la impugnación, la Sala advierte que sí se cumplen los requisitos para analizar la controversia, en la medida en que el asunto reviste relevancia constitucional, como quiera que los escenarios judiciales promovidos por la parte demandante para la protección de sus derechos, no garantizaron el acceso a la administración de justicia por causas no atribuibles a ella, sino por razón de interpretaciones contradictorias de un mismo cuerpo colegiado sobre un mismo punto de derecho.
Se cumple con la inmediatez y la carga argumentativa de la demanda y la impugnación permiten establecer que se alegó una violación de derechos fundamentales, concretada en una providencia que incurrió en defecto sustantivo frente a la cual se interpusieron los recursos procedentes, sin que se cuente con otro mecanismo procesal idóneo para controvertirlas. 36.
Los aquí accionantes fundaron los defectos de las providencias cuestionadas9, de manera sucinta, así: (i) fáctico en el auto del 22 de marzo de 2024 por indebida valoración del acta de liquidación bilateral del contrato en la que se debió advertir la supuesta falta de idoneidad del título ejecutivo; (ii) sustantivo en las dos providencias cuestionadas por ser incongruentes y (iii) violación directa de la Constitución Política de Colombia porque el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión impidió el acceso a la administración de justicia de la accionante con decisiones contradictorias. 37.
Bajo ese contexto, del análisis de la demanda de tutela, la sentencia de primera instancia y de la impugnación, se evidencia que la controversia gira en torno a la supuesta denegación de acceso a la administración de justicia de la accionante, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 Las siguientes providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión: (i) Auto del 22 de marzo de 2024, exp. 52001-33-33-01-2022-00150-00; (ii) Auto del 31 de mayo de 2024, exp. 52001-33-33-003-2023- 00168-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 10 debido a la incongruencia en que incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión al considerar en el auto de 22 de marzo de 2024 que Ambienciq Ingenieros S.A.S. debía acudir al proceso ejecutivo contractual y que, posteriormente, con auto de 31 de mayo de 2024 concluyó que no existía un título ejecutivo con obligación clara, expresa y exigible; lo que según el demandante le impidió obtener una decisión de fondo sobre el monto adeudado por Corponariño y reconocido en su favor en el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019. 38.
Sobre el particular, al revisar lo decidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el trámite de aprobación judicial de la conciliación extrajudicial entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño con radicado 52001-33-33-01-2022-00150-01, se evidencia que en la autoridad judicial improbó el acuerdo conciliatorio, con fundamento en (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores): 35.
Así, para resolver el asunto en cuestión, una vez hechas las precisiones esbozadas en el párrafo anterior, se valorarán únicamente las pruebas aportadas al plenario y que tengan relación con el objeto de la litis, así se tiene que fueron aportados los siguientes documentos: (i) Contrato de prestación de servicios No. 717 de 26 de diciembre de 2019, suscrito entre Ambienciq Ingenieros S.A.S y Corponariño (…).
(ii) Factura de venta electrónica n° B-6616 de 26 de noviembre de 2020, donde se evidencia el pago del 50% del valor anticipado del contrato No. 717 de 26 de diciembre de 2019, por valor de $159.000.00010. (iii) Acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato N° 717 de 26 de diciembre de 2019, suscrito entre Corponariño Y Ambienciq Ingenieros S.A.S., de fecha 20 de septiembre de 2021, donde se efectúa la liquidación por mutuo acuerdo, teniendo en cuenta que hasta la fecha, el contratista ha reportado un cumplimiento parcial de actividades correspondientes al 90.8423884%, es decir a la suma de $288.878.795 M/CTE, quedando como saldo a favor del contratista el valor de $129.878.795 M/CTE11. iv) Factura electrónica de venta N° B-7016 de 1 de octubre de 2021, enviada a CORPONARIÑO el 5 de octubre de 2021, correspondiente a la suma de $129.878.795 M/CTE12.
(…) 38. Al respecto, esta Corporación no comparte los argumentos esbozados por el apelante, toda vez que de acuerdo a las precisiones normativas y jurisprudenciales analizadas en precedencia, la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, estatuye de manera clara y precisa que, le corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias que se deriven de los contratos estatales, dentro de los que se encuentran los procesos ejecutivos derivados de este tipo de contratos. 39.
Así las cosas, y en concordancia con lo dispuesto por el parágrafo 1° del artículo 2° del Decreto 1716 de 2009, no serán susceptibles de conciliación extrajudicial, aquellos asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, es decir las ejecuciones adelantas con base en títulos ejecutivos contractuales, los cuales para el presente caso y en virtud a los postulados del artículo 297 del CPACA, pueden estar contenidos en “los contratos, los documentos en que consten sus Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 11 garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones." 40.
De igual manera, no resulta de recibo la apreciación hecha por la parte impugnante, según la cual independientemente de que el caso sea susceptible de una acción ejecutiva o no, resulta abiertamente contradictorio iniciar un proceso ejecutivo, para obtener de manera coercitiva el pago de una obligación que no está en discusión, pues la finalidad de la conciliación extrajudicial y del proceso ejecutiva, son completamente opuestas, pues mientras con la primera se busca obtener un acuerdo entre las partes, sobre la certeza de las obligaciones discutidas en cada caso concreto, con el segundo busca la materialización de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en un título valor, como la que en el presente caso se encuentra en el Acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato n° 717 de 26 de diciembre de 2019, suscrito entre Corponariño y Ambienciq Ingenieros S.A.S. y la Factura electrónica de venta N° B-7016 de 1 de octubre de 2021. 41.
Adicional a ello, cabe resaltar que el mismo parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 80 contempla el deber en cabeza del Juez de citar a las partes para la celebración de una audiencia de conciliación en los procesos de ejecución o cumplimiento, la cual podrá realizarse luego de que las pruebas sean practicadas, por lo que tampoco es cierto, como lo aduce el apelante, que se esté cercenando a las partes la posibilidad de resolver sus diferencias mediante la celebración de un acuerdo conciliatorio”. 39.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, el Tribunal accionado consideró la sociedad contratista debía pretender el pago de la obligación dineraria a su favor derivada del contrato estatal No. 717 de 2019, a través de un proceso ejecutivo contractual, en el que tanto el acta de liquidación bilateral del negocio, como la factura electrónica No. B-7016 de 2021 conformaban el título y contenían la obligación clara, expresa y exigible.
Por lo tanto confirmó la decisión que improbó el acuerdo conciliatorio. 40. Por otra parte, la misma autoridad judicial, al resolver sobre el proceso ejecutivo contractual interpuesto por Ambienciq Ingenieros S.A.S. en contra de Corponariño con el fin de obtener el pago de la obligación dineraria contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019 consideró que (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “La pretensión ejecutiva, en este caso recae sobre las sumas que se consignaron en el acta de liquidación por mutuo acuerdo del contrato No. 717 de 2019, que fue la base para que se generara la factura electrónica de venta No. B-7016, por valor de ciento veintinueve millones ochocientos setenta y ocho mil setecientos noventa y cinco pesos ($129’878.795) que, se dice, dejó de acatar la entidad ejecutada.
Al respecto, el señor juzgador de instancia consideró, que el título objeto de análisis correspondía a uno de naturaleza compleja, pues su construcción se deriva no solo del título cambiario, sino de los diversos documentos que se acompañaron para la ejecución contractual, en especial, del acta que se indicó suscrita por mutuo acuerdo.
Con base en estas apreciaciones, estimó que con los documentos aportados no se configura una obligación susceptible de ser ejecutada, pues no permite evidenciar que exista una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, porque la citada acta Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 12 de liquidación bilateral se suscribió por funcionarios diferentes del representante legal de la entidad, lo que impide considerar que el crédito provenga del presunto deudor.
(…). Sobre este aspecto, en la Resolución No. 347 del 10 de agosto de 2020, por medio de la cual se adoptó el manual de supervisión e interventoría de la entidad, se estableció en relación con los supervisores: (…) ‘6.1.4 Respecto del Seguimiento a la Ejecución del Contrato • Elaborar y tramitar oportunamente en los términos, condiciones y plazos que dispone la Ley, el Acta de Liquidación del Contrato, para someterla a consideración de la Oficina Jurídica.
El Interventor tiene la responsabilidad de asegurarse que la liquidación quede debidamente formalizada’. (…). El legislador claramente distinguió, entre otras la competencia para celebrar contratos, pues esta se configura a partir de la facultad para obligar a la entidad, cuestión que, como se mencionó, está ligada a quien desempeña la máxima dirección de la entidad respectiva, o su delegatario.
Esa delegación debe ser específica y debe recaer sobre servidores calificados pues, solo pueden ser delegatarios quienes “(…) desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes (…)”. Además, la capacidad para celebrar contratos, o lo que es lo mismo, para obligar a la entidad no solo puede comprender la suscripción del documento contractual, sino que puede abarcar todos los actos posteriores que signifiquen crear la obligación, por ello, entre otros escenarios, la modificación de los términos del contrato se debe suscribir, o pactar por quien posee la autoridad para obligar a la entidad.
Es decir, está claro que los actos posteriores al contrato que impliquen modificación, causación o configuración de nuevas obligaciones contractuales, se deben celebrar por quien posee esta específica competencia. Por lo anterior, para la Sala está claro que la suscripción, firma o celebración del acta de liquidación, como en este caso en su modalidad bilateral, por cuanto entraña no solo el reconocimiento de la terminación del vínculo contractual, sino de obligaciones de pago, se debía asumir por el funcionario o funcionarios con competencia para obligar a la entidad.
Para el caso particular, el análisis de la documentación que se aportó arroja claridad respecto de que el acta de liquidación que integra el título complejo que se pretende ejecutar, no se encuentra suscrita o firmada por el representante legal de la entidad o su director general, sino por dos (2) funcionarios que se identifican como supervisores del contrato que se liquidó. Esto debería significar que en los firmantes recae una delegación de esa competencia, la cual, conforme se ha explicado, i) debe ser explicita en relación con la transferencia de la capacidad para obligar a la entidad y, ii) que respecto de ella se hayan tenido en cuenta las especiales condiciones de la vinculación al servicio público de los delegatarios, pues ellos deben estar nombrados en “(…) cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes (…).
Sin embargo, por una parte, no se demostró que quienes firmaron desempeñaran cargos con el nivel que exige la norma citada, pues sobre esa circunstancia no se hizo alusión alguna en la demanda, y por otra, no se evidencia que la transferencia funcional, o delegación de la capacidad para contratar resulte estar detallada en forma inequívoca.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 13 Es decir, tal y como lo decidió el señor juzgador de instancia, con los documentos que se aportaron no es posible concluir que las obligaciones sean susceptibles de la ejecución que se pretende”. 41.
Con fundamento en la cita precedente, el Tribunal Administrativo de Nariño, contrario a lo concluido en el trámite de aprobación de la conciliación extrajudicial, en el marco del proceso ejecutivo contractual consideró que el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019 no constituía un título ejecutivo válido por no ser claro que proviniera del deudor, debido a que el supervisor del negocio jurídico no acreditó contar con la facultad para obligar a la entidad a reconocer sumas de dinero en favor del contratista y puso fin al proceso 52001-33-33-003-2023- 00168- 01. 42.
Teniendo claridad sobre lo acontecido en los trámites judiciales adelantados por la aquí accionante con el fin de obtener el pago de las prestaciones ejecutadas en el marco del contrato de prestación de servicios No. 717 de 2019 y reconocidas en el acta de liquidación bilateral de dicho negocio, la Sala estima pertinente pronunciarse, en primer lugar, sobre las pretensiones principales de la demanda de tutela que se encuentran dirigidas a dejar sin efectos la decisión del 22 de marzo de 2024, por medio de la cual se improbó el acuerdo conciliatorio entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño. 43.
Sobre el asunto en particular, el Tribunal demandado concluyó en el trámite de aprobación del acuerdo conciliatorio identificado con radicado 52001-33-33-01- 2022-00150-01, que el acta de liquidación bilateral del contrato constituía un título ejecutivo contractual y por ende el pago de las sumas de dinero reconocidas debía pretenderse mediante el proceso ejecutivo contractual. 44.
La Ley 80 de 1993, en su artículo 7510 estableció que el competente para conocer de las controversias derivadas de contratos estatales o de los procesos de ejecución con fundamento en un contrato es el juez contencioso-administrativo. A su vez, el artículo 1311 de la Ley 1285 de 2009 dispuso que el agotamiento de la etapa de conciliación extrajudicial implica un requisito de procedibilidad, entre otros, en aquellos asuntos contractuales de carácter conciliable; en ese mismo sentido, el Decreto reglamentario 1716 de 2009, artículo 212, dispuso que, entre los asuntos no 10 Artículo 75.
“Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. 11 Artículo 13. “Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa.
A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”. 12 Artículo 2. “Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.
Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 14 susceptibles de conciliación extrajudicial se encuentran aquellos que deban ser tramitados mediante un proceso ejecutivo del que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. 45.
El Tribunal Administrativo de Nariño, en el auto del 22 de marzo de 2024, se acogió a los preceptos normativos citados en precedencia y concluyó que las sumas de dinero reconocidas en el acta de liquidación bilateral del contrato contenían una obligación clara, expresa y exigible; por ende la reclamación de dicho monto de dinero debía ser solicitada a través del proceso ejecutivo contractual. 46.
Sin embargo, en el auto del 31 de mayo de 2024, contrariando lo afirmado en la ocasión anterior concluyó que el documento que contenía la liquidación bilateral del contrato no podía ser considerado un título ejecutivo porque no fue suscrito por el representante legal de Corponariño u otro funcionario que tuviera la facultad para obligar a la entidad estatal. 47.
En criterio de la Sala, se advierte que las dos interpretaciones del Tribunal Administrativo de Nariño conllevaron a adoptar decisiones contradictorias entre sí que redundaron en la vulneración del acceso a la administración de justicia de la accionante, debido a que, a partir de dichas interpretaciones se impidió que Ambienciq Ingenieros S.A.S. obtuviera una respuesta definitiva por parte de la autoridad judicial accionada. 48.
Dicho de otra manera, el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico en el Auto del 22 de marzo de 2024 que improbó el acuerdo de conciliación entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño, pues en dicha providencia se afirmó que el acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019 constituía un título ejecutivo válido; sin embargo no se percató que dicho documento no provenía de un representante que pudiera obligar al deudor por lo que en realidad no prestaba mérito ejecutivo, conforme a lo que el mismo Tribunal concluyó con posterioridad en la providencia mediante la cual resolvió no librar mandamiento de pago. 49.
En ese orden de ideas, independientemente de si las obligaciones contenidas en el acta de liquidación bilateral del contrato son conciliables o no a la luz del EGCAP y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo primero que debió verificar el Tribunal Administrativo de Nariño para improbar el acuerdo conciliatorio era que el documento contractual sí contuviera una obligación clara, expresa, exigible y proveniente del deudor.
Aspecto que posteriormente fue rebatido por la misma autoridad judicial al realizar un análisis acucioso del asunto. 50. Asimismo, no es admisible considerar que en el marco del proceso de aprobación del acuerdo conciliatorio se realizó un análisis meramente formal de los documentos contractuales y que dicha circunstancia no implicaba el análisis en detalle del acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019, debido a que, en la providencia del 22 de marzo de 2024 se afirmó enfáticamente que dicho documento, aunado – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 15 con la factura electrónica No. B-7016 del 1 de octubre de 2021, constituyeron un título ejecutivo; razón por la cual es claro que no se trató de un razonamiento menor sino de un análisis erróneo del contenido de dicho documento contractual. 51.
En las condiciones analizadas, resulta razonable concluir que el entendimiento que se dio al acta de liquidación bilateral del contrato No. 717 de 2019, en el Auto 22 de marzo de 2024 correspondió a un análisis erróneo sobre el contenido de dicho documento como título ejecutivo, lo que aunado a una interpretación restrictiva de las normas citadas configuró el defecto fáctico y la consecuente vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 52.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación para en su lugar amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte actora. Como consecuencia de la protección constitucional otorgada se dejará sin efectos el Auto del 22 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de la radicación 52001-33- 33-01-2022-00150-01, mediante el cual improbó el acuerdo de conciliación extrajudicial suscrito entre la sociedad Ambienciq Ingenieros S.A.S. y Corponariño. 53.
Se ordenará a esa autoridad, que en el marco de la autonomía judicial que le concede la Constitución Política, resuelva nuevamente el recurso de apelación formulado por la Ambienciq Ingenieros S.A.S., en el proceso identificado con el número 52001-33-33-01-2022-00150-01. Para el cumplimiento de la orden impartida se concederá el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de octubre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la Administración de Justicia, invocado por la demandante.
TERCERO: Como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto del 22 de marzo de 2024 que improbó el acuerdo conciliatorio entre Ambienciq Ingenieros S.A.S. y ORDENAR al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro del término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, resuelva nuevamente la apelación formulada por Ambienciq Ingenieros S.A.S., en el proceso identificado con el número 52001-33-33-01-2022-00150-01, siguiendo los lineamientos de esta decisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04393-01 Accionante: Ambienciq Ingenieros S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo De Nariño Referencia: Acción de tutela – segunda instancia 16 CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF