11001031500020240582500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: MARÍA GIRLESA AIDEE VILLEGAS MUÑOZ Accionados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María Girlesa Aidee Villegas Muñoz contra la Subsección F de la Subsección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora María Girlesa Aidee Villegas Muñoz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a “[…] LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA […]”, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 26 de septiembre de 2022 y 20 de junio de 2024, proferidas por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 25000- 23-42-000-2017-04174-00/02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz 2.1. Manifestó que mediante Decreto núm. 4113 de 30 de septiembre de 2015 fue nombrada en provisionalidad por seis meses, en el cargo de “[…] PROCURADORA 1, JUDICIAL II PARA ASUNTOS CIVILES DE BOGOTÁ, Código 3PJ, GRADO EC. […]”, se posesionó mediante Acta núm. 01352 de 3 de noviembre de 2015, y mediante Decreto núm. 1626 de 19 de abril de 2016 fue nombrada nuevamente por seis meses en provisionalidad en el mismo cargo. [Negrilla y subrayado original del texto]. 2.2.

Señaló que el cargo que ocupaba fue proveído a través del concurso de méritos convocado por medio de la Resolución núm. 040 de 20 de enero de 2015, por lo que el 11 de julio de 2016 informó a la Procuraduría General de la Nación su calidad de prepensionada y que “[…] estaba gestionando el cálculo actuarial para solicitar su pensión, con el objeto de que se tuviera en cuenta su caso, al implementar la carrera administrativa […]”. 2.3.

Agregó que, por medio de Oficio SG núm. 002832 de 2016, la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación le respondió a su comunicación que: “[…] no es posible desplazar los derechos de quien gana un concurso para los del provisional que ocupe el empleo, así este esté en situación de estabilidad laboral reforzada. En tal caso lo procedente es que la administración pueda adoptar las medidas afirmativas de protección que resulten del caso, pero siempre que resulte posible o tenga algún margen de maniobra, de tal modo que se pueda proteger concomitantemente los derechos del prepensionado y del aspirante […]. 2.4.

Refirió que mediante Ofició SG núm. 3908 de 2016 la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación le comunicó que “[…] en aplicación de la lista de elegibles contenida en la Resolución 327 del 8 de julio de 2016, nombró al (a) señor (a) INGRID HOHANNA MANTILLA GÓMEZ, en el cargo de Procurador Judicial II, Código 3PJ, Grado EC. que actualmente, ocupa usted en provisionalidad […]”, por lo que a partir de la vinculación laboral de esa persona terminaba su relación laboral con la Procuraduría General de la Nación. [Negrilla, mayúscula y subrayado original del texto]. 2.5.

Indicó que presentó recurso de reposición contra la anterior respuesta y que mediante Resolución núm. 1243 de 29 de diciembre de 2016 se decidió no revocar el Oficio núm. 002832 de 2 de agosto de 2016. 2.6. Mencionó que presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 25000-23-42-000-2017- 04174-00/02, contra “[…] 1) Resolución 1243 del 29 de diciembre de 2016, notificada el 3 de febrero de 2017; 2) oficio S.G. 02832 del 2 de agosto de 2016, 3) Oficio SG N° 3908 del 12 de agosto de 2016 […]”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz 2.7.

Destacó que el conocimiento del asunto le correspondió a la Subsección F de la Subsección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial, que mediante fallo de 26 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 2.8. Precisó que apeló la anterior decisión y que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió, a través de la providencia de 20 de junio de 2024, revocar la decisión de primera instancia y declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, por omitir cuestionar el acto administrativo que debía demandar. 2.9.

Aseguró que las decisiones cuestionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente judicial, en una violación directa de la Constitución, en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico y en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 2.10. Sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto sostuvo que se incurrió en este “[…] porque se desconoció por completo el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental o el formal tal como se puede evidenciar en el material probatorio recaudado, toda vez que tanto Tribunal en primera instancia, como el Consejo de Estado en segunda instancia tergiversaron o distorsionaron por completo la prueba arrimada, al no analizar si esta demostraba que la demandante no era sujeto de especial protección como afirmó la demandada, y no, si la demandante había solicitado oportunamente y en debida forma dicha protección, lo cual en suma se reduce a una actividad complementaria, a la actuación principal y obligada de la demandada […]”. [Subrayado original del texto]. 2.11.

Puntualizó acerca del defecto fáctico que “[…] tanto el a-quo como la de segunda instancia realizaron una valoración defectuosa e irrazonable del acervo probatorio, ya que existían hechos suficientemente probados y sin embargo decidieron apartarse por completo de esos hechos probados y de manera caprichosa y a su arbitrio resolver negando las pretensiones de la demanda, respecto de la condición de prepensionada, madre cabeza de familia con una hija menor de edad a su cargo, sin otra alternativa económica que su sueldo para abandonar el precedente judicial por una parte, que le otorgaba la estabilidad laboral reforzada; y el ad quem, decidió, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, y se negó a evaluar la prueba obrante en el expediente de manera detallada en su contenido, y en forma integral […]”. 2.12.

Aseguró sobre el defecto sustantivo que incurrieron en este “[…] porque no tuvieron en cuenta los principios pro hómine, de equidad y la regla de favorabilidad para interpretar y aplicar las normas regulatorias de la relación de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz trabajo en la entidad demandada, en pro de proteger al más débil, aplicables en el derecho administrativo en aras de conceder la justicia material […]”. 2.13.

Adujo frente a la violación directa de la Constitución que “[…] amparados en el principio de autonomía y de independencia judicial, tanto en el fallo de primera instancia como el de segunda instancia, violentaron los derechos fundamentales de la demandante, contenidos en el artículo 29, 229, 13, 25, 93, entre otros, de la Constitución Política; toda vez, que no se hizo un análisis integral y a fondo de la prueba obrante en el proceso, ni de los vicios de nulidad de los actos administrativos […]”. 2.14.

La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EN ARMONIA CON EL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL, LA CONFIANZA LEGITIMA [sic], LA SEGURIDAD JURÍDICA, LA NO REFORMATIO IN PEJUS y A LA IGUALDAD, los cuales están siendo vulnerados por los despachos judiciales accionados.

SEGUNDA: como consecuencia del pronunciamiento anterior, solicito se ordene REVOCAR Y/O DEJAR SIN EFECTOS las providencias judiciales proferidas el 20 de junio de 2024 por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, RAD N° 25-000-23-42-000-2017-04174-01 (1273 -2023), y el 26 de septiembre de 2022 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION [sic] SEGUNDA SUBSECCIÓN “F”, RAD.

N°25000-23-42-000-2017-04174-00. TERCERA: Como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION [sic] SEGUNDA SUBSECCIÓN “F”, a que dentro de un término razonable proceda a emitir una nueva sentencia, en el RAD N°25000-23-42-000-2017-04174-00; accediendo a todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la demanda y a lo que oficiosamente haya lugar, de conformidad con los parámetros que trace el Honorable Consejo de Estado.

CUARTA: Se ORDENE al H. Consejo de Estado, proferir una nueva sentencia de fondo, en la que se tenga en cuenta mis derechos como prepensionada y madre cabeza de familia […]”. [Negrilla, subrayado y mayúscula original del texto]. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz IV.

TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 31 de octubre de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso a la Procuraduría General de la Nación. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1.

La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló, a través de la magistrada ponente de la decisión de 26 de septiembre de 2022, que “[…] las decisiones tomadas son producto del análisis de todo el material probatorio allegado y la carga de aportar el mismo corresponde a las partes […]”, y que además “[…] no desconoció precedente alguno, como lo afirma la tutelante, pues los argumentos para negar las pretensiones se basaron precisamente en las normas y jurisprudencia aplicables al asunto, así como en el estudio en conjunto de las pruebas que fueron aportadas al expediente, con las que la demandante no logró acreditar los supuestos de hecho de la demanda […]”. 5.2.

Por lo que solicitó que se tuvieran en cuenta las razones fácticas y jurídicas en las cuales se apoyó la decisión de primera instancia. 5.3. La Procuraduría General de la Nación manifestó, a través de apoderado judicial, que “[…] [l]a señora MARÍA GIRLESA AIDEE VILLEGAS MUÑOZ, a través de la acción de tutela pretende reabrir el debate procesal sobre su desvinculación como funcionaria de la Procuraduría General de la Nación […]”. [Mayúscula, negrilla y subrayado original del texto]. 5.4.

Agregó que “[…] el retiro del servicio de la señora procuradora se dio por una justa razón, siendo la causa el proceso de selección adelantado por esta Entidad para la provisión de cargos de Procuradores Judiciales, en cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2013 que ordenó adelantar el correspondiente concurso de méritos para estos cargos […]”. 5.5.

Por lo que solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.

VI.2. Problemas jurídicos 7. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 26 de septiembre de 2022 y 20 de junio de 2024, proferidas por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente.

Sin embargo, la Sala sólo analizará si la sentencia de 20 de junio de 2024, proferida por esta Corporación vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 8. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente en un desconocimiento del precedente judicial, en una violación directa de la Constitución, en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico y en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 9.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución7. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz 14. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”8 que encaje en dichos parámetros. 15.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 17. La señora María Girlesa Aidee Villegas Muñoz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a “[…] LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA […]”, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 26 de septiembre de 2022 y 20 de junio de 2024, proferidas por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el núm. único de radicación 25000- 23-42-000-2017-04174-00/02. 18.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 19. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental9 y no cuando guarda 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones10. 20. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales11, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. 21.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación13, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 22.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202214 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 11 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz 23.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202315. 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales16. 25.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a “[…] LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA […]”, por haber incurrido, presuntamente, en un desconocimiento del precedente judicial, en una violación directa de la Constitución, en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico y en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 27.

Sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto sostuvo que se incurrió en este “[…] porque se desconoció por completo el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental o el formal tal como se puede evidenciar en el material probatorio recaudado, toda vez que tanto Tribunal en primera instancia, como el Consejo de Estado en segunda instancia tergiversaron o distorsionaron por completo la prueba arrimada, al no analizar si esta demostraba que la demandante no era sujeto de especial protección como afirmó la demandada, y no, si la demandante había solicitado oportunamente y en debida forma dicha protección, lo cual en suma se reduce a una actividad complementaria, a la actuación principal y obligada de la demandada […]”. [Subrayado original del texto]. 15 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz 28. Puntualizó acerca del defecto fáctico que “[…] tanto el a-quo como la de segunda instancia realizaron una valoración defectuosa e irrazonable del acervo probatorio, ya que existían hechos suficientemente probados y sin embargo decidieron apartarse por completo de esos hechos probados y de manera caprichosa y a su arbitrio resolver negando las pretensiones de la demanda, respecto de la condición de prepensionada, madre cabeza de familia con una hija menor de edad a su cargo, sin otra alternativa económica que su sueldo para abandonar el precedente judicial por una parte, que le otorgaba la estabilidad laboral reforzada; y el ad quem, decidió, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, y se negó a evaluar la prueba obrante en el expediente de manera detallada en su contenido, y en forma integral […]”. 29.

Aseguró sobre el defecto sustantivo que incurrieron en este “[…] porque no tuvieron en cuenta los principios pro hómine, de equidad y la regla de favorabilidad para interpretar y aplicar las normas regulatorias de la relación de trabajo en la entidad demandada, en pro de proteger al más débil, aplicables en el derecho administrativo en aras de conceder la justicia material […]”. 30.

Finalmente, sobre el desconocimiento del precedente judicial señaló que no se tuvo en cuenta, entre otras, la “[…] Sentencia de Tutela, del 17 de abril de 2017, en el Rad. 23-41-000-2016-01738-01, C.P., Rafael Francisco Suárez Vargas […]” de esta Corporación, sobre la protección especial a las personas prepensionadas. 32. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) no se satisfizo la carga mínima argumentativa y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 33.

Se considera que la parte accionante no satisfizo la carga mínima argumentativa porque los argumentos no son consecuentes con la decisión cuestionada. 34. Al respecto, se precisa que la providencia de 20 de junio de 2024 concluyó que los actos administrativos demandados por la accionante no eran susceptibles de control judicial, por lo que declaró la excepción de ineptitud sustancial de la demanda.

En consecuencia, en la sentencia cuestionada no analizó si la 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz accionante tenía la condición de prepensionada porque, previo a ello, advirtió que actos demandados no podían ser objeto de control judicial. 35. En efecto, en la sentencia mencionada supra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló lo siguiente: “[…] En el asunto, pretende la demandante ser reintegrada al cargo que ocupaba en la Procuraduría General de la Nación; reintegro que, sin lugar a dudas, deriva de la finalización del vínculo laboral que ostentaba, en provisionalidad, como Procurador Judicial II, código 3PJ-EC, en la procuraduría para asuntos civiles con sede en Bogotá Desvinculación que tuvo lugar con la expedición del Decreto 3220 del 8 de agosto de 2016; acto administrativo que particularizó su situación laboral, extinguiéndola, puesto que, en efecto, con él culminó su vinculación, en provisionalidad, con dicha entidad y, en ese sentido, debió ser este el acto administrativo demandado.

Y, no el oficio por medio del cual se le puso en conocimiento dicha decisión -a saber No. 3908 del 12 de agosto de 2016-, en tanto, este se constituye en un mero acto de comunicación no enjuiciable ante la jurisdicción especializada. Tampoco eran objeto de acción judicial, en esta oportunidad, el Oficio No. 002832 y la Resolución 1243 de 2016, que le denegaron la condición de prepensionada y por ende, la protección de la estabilidad reforzada, toda vez que, para la fecha en que se elevó la solicitud con este propósito, a saber, 11 de julio de 2016, y aquella en que se dio solución a la misma -2 de agosto de 2016-; la demandante no había sido desvinculada del servicio, lo que tuvo lugar el 2 de septiembre de ese año, conforme certificación que figura en el expediente.

En esta misma línea es claro, además, que, para el 29 de diciembre de 2016, cuando se expidió la resolución que resolvió el recurso de reposición, ya había finalizado su nombramiento. Sentido en el cual, se itera, no fueron estos los actos que determinaron la finalización del vínculo laboral de la señora Villegas Muñoz. A lo anterior se suma, que la causa de su desvinculación, como se lee en el Decreto 3220 de 2016, fue la culminación de un concurso de méritos y, en dicho acto administrativo nada se ventilo sobre su condición de prepensionada o no y, mucho menos sobre la calidad de madre cabeza de familia que, en repetidas oportunidades alegó en el expediente, sin embargo a ella no hizo alusión en la petición radicada el 11 de julio de 2016 que dio origen a los actos demandados.

No pasa por alto la Sala que en proveído del 5 de agosto de 202217, el Tribunal de primera instancia, declaró no prospera la excepción propuesta por la Procuraduría General de la Nación, denominada Ineptitud de la demanda por ausencia de proposición jurídica necesaria para definir la pretensión de la demanda, bajo el argumento que no era necesario demandar el Decreto 3220 de 2016 “como quiera que si bien se solicita el reintegro, lo cierto es que el mismo obedece a su condición de prepensionada y madre cabeza de familia, lo cual fue negada a través de los actos administrativos demandados”; sin 17 Folios 359 y 360 C. Ppal. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz embargo, dicha decisión no fue objeto de recurso alguno y por tanto no fue de conocimiento en oportunidad anterior por esta Corporación, de forma tal, que no puede atar a la misma para la definición de la litis.

Por manera que, en salvaguarda del principio de autonomía judicial, correspondía realizar un nuevo análisis de los presupuestos procesales, los cuales no se encontraron satisfechos en su totalidad, conllevando a la revocatoria de lo ordenado por el A quo, en los términos descritos en el párrafo precedente, sin que, con ello, se desconozcan las garantías del debido proceso, ni el derecho de defensa y contradicción de las partes y, mucho menos, el acceso a la administración de justicia. Corolario de lo expuesto, y sin necesidad de adicionales argumentaciones, la Sala REVOCARÁ la sentencia recurrida, mediante la cual se denegaron las pretensiones y, en su lugar, DECLARARÁ de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, al omitir cuestionar el acto administrativo que debió demandarse […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 36.

Las transcripciones anteriores permiten evidenciar que el juez ordinario declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, al considerar que los actos demandados no eran susceptibles de control jurisdiccional. 37. En ese orden de ideas, la Sala estima que la tutela no cumple con la carga mínima argumentativa porque los fundamentos de la decisión cuestionada no guardan relación con los argumentos que se exponen en el escrito de tutela, dado que en la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada no se analizó si la accionante tenía o no la condición de prepensionada; sino que únicamente estudió si los actos demandados eran susceptibles de control judicial. 38.

Sin perjuicio de lo anterior, y en razón a que la decisión cuestionada declaró la ineptitud sustancial de la demanda y se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo, la Sala considera que la accionante tendría a su disposición el recurso de extraordinario de revisión, en caso de considerar que se profirió un fallo inhibitorio18. 39.

Con fundamento en lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 14 de noviembre de 2024, Exp., 11001-03-15-000-2024-03731-01, C.P.: Nubia Magoth Peña Garzón. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-05825-00 Accionante: María Girlesa Aidee Villegas Muñoz FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.