www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar Demandado: ESE Hospital Municipal de Acacías (Meta) Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia porque la demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 9 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio EP2-SO-CO-079 del 28 de junio de 2018, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 1.° de mayo de 2015 hasta el 31 de enero de 20171 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como gestora de atención al usuario y auxiliar de auditoría. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las sumas que le corresponden por concepto de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones a las que tenga derecho, además de los aportes a salud, pensión y riesgos laborales causados «entre el 01 de junio de 2015 y el 31 de diciembre de 2017»2; y ii) restituirla al cargo de auxiliar administrativo, grado 8, de la planta de personal de la demandada. 1 En la petición radicada el 8 de junio de 2018, la demandante solicitó lo siguiente: «Se ordene la liquidación y pago a mi favor de los siguientes conceptos salariales, prestacionales e indemnizatorios causados durante el tiempo que laboré para el HOSPITAL MUNICIPAL DE ACACÍAS E.S.E. como Auxiliar de auditoría, esto es, entre el 01 de Mayo de 2015 y el 31 de Enero de 2017 […]». 2 En la audiencia inicial celebrada el 4 de agosto de 2021 se fijó el litigio en los siguientes términos: «Se trata de determinar si entre la demandante Angie Katherine Muñoz Escobar y el demandado Hospital Municipal de Acacías E.S.E. existió una relación laboral al haberse configurado los elementos esenciales de esta, durante el tiempo que prestó sus servicios como auxiliar de auditoría y gestor de atención al usuario, a través de órdenes de prestación de servicios y si hay lugar al reconocimiento y pago de la diferencia de salarios y demás prestaciones y emolumentos, a partir del 01 de junio del 2015 al 31 de diciembre del 2017, como lo señala la parte accionante».

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado vulneró normas superiores, teniendo en cuenta que se vinculó a la entidad accionada a través de contratos de prestación de servicios, pero ejecutó labores en igualdad de condiciones a los empleados de planta, cumplió un horario y siguió las órdenes que le impartían los directivos, de tal manera que se configuró una relación de trabajo.

Contestación de la demanda 4. La parte demandada se opuso a las pretensiones argumentando que con la actora celebró contratos de prestación de servicios que no generaron ningún vínculo laboral. 5. Adujo que no hubo continuidad en la ejecución de los contratos, los cuales tuvieron objetos diferentes; y que la relación de coordinación persigue el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, pero no configura necesariamente el elemento de subordinación. 6.

Señaló que la contratación de la demandante se realizó conforme al estatuto interno del hospital y estuvo justificada porque no había personal de planta disponible, idóneo y con la experiencia requerida para desarrollar las actividades. 7. Indicó que no se demostró el cumplimiento de horarios, sumado a que la ejecución de las tareas en un mismo sitio no genera subordinación, sino que obedece a una distribución de áreas para que el supervisor pueda verificar la ejecución de los compromisos contractuales.

Sentencia apelada 8. Mediante sentencia del 9 de diciembre de 2021, el Tribunal anuló el acto enjuiciado y declaró que entre la demandante y la entidad accionada existió una relación laboral desde el 1.° de mayo de 2015 hasta el 31 de septiembre de 2015 y del 1 de junio de 20153 al 31 de enero de 2017. 9. A título de restablecimiento del derecho, el Tribunal condenó a la parte demandada a pagar a la accionante todas las diferencias salariales y las prestaciones sociales ordinarias tomando como base el sueldo devengado por un auxiliar administrativo, de manera indexada; y efectuar los aportes pensionales en la proporción que le correspondía como empleadora, en caso de que hubiese diferencias en su contra. 10.

Asimismo, el a quo negó las demás pretensiones y condenó en costas de primera instancia a la entidad demandada. 11. Consideró que la prestación personal del servicio está acreditada con las obligaciones convenidas en los contratos, las cuales comprendían la facturación de servicios y glosas, presentación de informes, elaboración de comunicaciones 3 Se advierte que existe una incongruencia a la que se hará referencia en la parte motiva, porque en realidad se trata de servicios prestados entre el 2 de mayo de 2016 y el 31 de enero de 2017.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 y asignación de citas médicas, labores que no fueron esporádicas o independientes. 12. Expuso que en los contratos de prestación de servicios se pactó el pago mensual de honorarios, por lo cual está demostrada la remuneración. 13.

En torno a la continuada subordinación, destacó que la actora desarrolló actividades propias del objeto misional de la entidad accionada en igualdad de condiciones a los empleados de planta, con observancia de un horario de trabajo, en las instalaciones de la demandada, con los equipos y en la oficina que esta le proveía y bajo supervisión. 14.

Infirió que las labores ejecutadas debían estar orientadas por las directrices y órdenes que impartía el hospital, ya que las actividades administrativas suponen subordinación y dependencia. 15. Señaló que en la planta de personal de la entidad accionada siempre ha existido el cargo de auxiliar administrativo, cuyas atribuciones corresponden a las tareas que desarrollaba la demandante. 16.

Determinó que no es procedente el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago de las cesantías, ya que la obligación surge a partir de la sentencia, la cual es constitutiva del derecho; ni la devolución de los aportes realizados a los sistemas de salud, pensión y riesgos laborales, de acuerdo con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 17.

Precisó que existieron dos (2) períodos de vinculación, a saber: del 1.° de mayo de 2015 al 31 de septiembre de 2015 y del 2 de mayo de 2016 al 31 de enero de 2017; sin embargo, aunque hubo solución de continuidad por siete (7) meses, no se configuró la prescripción extintiva (trienal) en tanto la reclamación administrativa se promovió el 8 de junio de 2018 y la demanda se radicó el 14 de junio de 2019. 18.

Por último, como las pretensiones prosperaron parcialmente, el Tribunal condenó en costas a la parte accionada. Recurso de apelación 19. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación aduciendo que la actora no demostró el elemento de subordinación o dependencia, el cual no se puede confundir con la supervisión y la coordinación. 20.

Indicó que en la planta de personal de la entidad no existe el cargo de auxiliar de auditoría; y que no contaba con personal idóneo y con la experiencia requerida para ejecutar las tareas contratadas. 21. Puso de presente que la ESE maneja información sensible como historias clínicas, por lo que era necesario proveer a la demandante ciertos elementos de trabajo como computadores, pues solo en los equipos de la entidad se pueden instalar los programas relacionados con el manejo de los datos.

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 22. Hizo referencia a que una de las testigos manifestó que desconocía las actividades que realizaba la accionante; otra testigo informó que hubo una interrupción de ocho (8) meses en la prestación del servicio y que la demandante requería el sistema propio de la ESE para desarrollar sus actividades; otro testigo relató que la actora ejercía sus labores con autonomía y que no manejaba horario; y otro testigo aclaró que no trabajó en la dependencia en la cual la accionante prestó sus servicios. 23.

Argumentó que la ejecución de las actividades en las instalaciones de la entidad no constituye una continua subordinación; y que no se acreditó la emisión de llamados de atención ni el hecho de que la actora no pudiera retirarse de las instalaciones de la ESE cuando aquella lo dispusiera. 24. Reiteró que los objetos contractuales fueron diferentes y que hubo interrupción en la prestación del servicio, lo cual refleja que las tareas ejecutadas no eran permanentes ni continuas. 25.

Concluyó que la demandante no cumplió con la carga de probar que la entidad accionada le impartió órdenes, le impuso reglamentos y le indicó la manera, el tiempo y la cantidad de trabajo que debía realizar. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 26. Por auto del 22 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 27.

Las partes procesales y el ministerio público guardaron silencio durante esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 28. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 29.

La Sala debe definir si la parte demandante demostró la continuada subordinación durante la prestación del servicio y, con ello, la existencia de una relación laboral encubierta con la entidad accionada, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 30.

La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas aportadas al expediente no permiten acreditar que la actora ejecutó las tareas convenidas en los contratos de prestación de servicios bajo continuada subordinación. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 31.

Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala considera necesario exponer lo siguiente: 32. La demandante se desempeñó como gestora de atención al usuario y auxiliar de auditoría en la entidad accionada entre el 1.° de mayo de 2015 y el 31 de enero de 2017, de manera discontinua, vinculada a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato u orden de servicios Duración Objeto 276 del 1.° de mayo de 2015 y otrosíes 1 y 24 1/5/2015 al 31/7/2015 Gestor de atención al usuario 368 del 1.° de agosto de 20155 1/8/2015 al 30/9/2015 Gestor de atención al usuario 290 del 2 de mayo de 20166 2/5/2016 al 31/8/2016 Auxiliar de auditoría 501 del 1.° de septiembre de 20167 1/9/2016 al 30/12/2016 Auxiliar de auditoría 071 del 2 de enero de 20178 2/1/2017 al 31/1/2017 Auxiliar de auditoría y facturación 33.

En este punto resulta importante poner de presente que en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de los conceptos salariales, prestacionales e indemnizatorios y los aportes a seguridad social que se habrían causado entre el 1.° de junio de 2015 y el 31 de diciembre de 2017. En iguales términos quedó señalado en la fijación del litigio, decisión que no fue objetada por ninguno de los sujetos procesales. 34.

Ahora bien, en la parte considerativa de la sentencia apelada se indicó que la prestación del servicio tuvo lugar en dos (2) períodos, a saber: del 1.° de mayo al 31 de septiembre de 2015 y del 2 de mayo de 2016 al 31 de enero de 2017; sin embargo, en los ordinales segundo y «cuarto»9 de la parte resolutiva de dicha providencia se declaró la existencia de una relación laboral entre la accionante y la entidad demandada desde «el 01 de mayo de 2015 al 31 de septiembre de 2015 y del 01 de junio de 2015 hasta el 31 de enero de 2017», períodos respecto de los cuales se ordenó el pago de diferencias salariales y de prestaciones sociales, más los aportes pensionales a cargo de la demandada. 35.

Así pues, la Sala observa que existe una incongruencia entre las partes considerativa y resolutiva del fallo de primera instancia, en punto de los lapsos en los que ocurrió la prestación del servicio. Además, los períodos sobre los que recayó el reconocimiento laboral se cruzan entre sí, aun cuando la ejecución de los contratos no fue simultánea.

Asimismo, el Tribunal accedió a las pretensiones desde el 1.° de mayo de 2015, a pesar de que en la fijación del litigio se limitó la 4 Contrato de prestación de servicios 276 del 1.° de mayo de 2015; otrosí n.° 1 del 30 de junio de 2015; otrosí n.° 2 del 1.° de julio de 2015; y acta de inicio del 1.° de mayo de 2015 (índices 2 y 7 de SAMAI del Consejo de Estado y del tribunal, respectivamente). 5 Contrato de prestación de servicios 368 del 1.° de agosto de 2015 y acta de inicio de igual fecha (índices 2 y 7 de SAMAI del Consejo de Estado y del tribunal, respectivamente). 6 Contrato de prestación de servicios 290 del 2 de mayo de 2016; acta de inicio igual fecha; y acta de finalización del 31 de agosto de 2016 (índices 2 y 7 de SAMAI del Consejo de Estado y del tribunal, respectivamente). 7 Contrato de prestación de servicios 501 del 1.° de septiembre de 2016; acta de inicio de igual fecha; y actas de finalización y liquidación del 30 de diciembre de 2016 (índices 2 y 7 de SAMAI del Consejo de Estado y del tribunal, respectivamente). 8 Contrato de prestación de servicios 071 del 2 de enero de 2017; y acta de inicio del 2 de enero de 2017 (índices 2 y 7 de SAMAI del Consejo de Estado y del tribunal, respectivamente). 9 En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se omitió el ordinal tercero. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 controversia al estudio de los hechos acaecidos desde el 1.° de junio de 2015 hacia adelante. 36.

En primera instancia, el Tribunal recibió los testimonios de las señoras Diana Carolina Rodríguez Sabogal, Silvia Gisela García Saavedra, Martha Ligia Villabón Rueda y María Eduviges Quintín Gutiérrez, de los cuales se destaca lo siguiente: i) La señora Diana Carolina Rodríguez Sabogal manifestó que se desempeñó como auxiliar de auditoría de la entidad accionada entre 2015 y 2016, mientras que la demandante lo hacía como cajera (atención al usuario), ambas vinculadas por contrato de prestación de servicios, los cuales se celebraban para un tipo de cargo, pero se terminaba conformando un grupo de trabajo que realizaba tareas de cajeros, auditores y ordenadores de cuentas; que en la práctica se ejecutaban más horas de las convenidas; que los pagos se efectuaban por cuotas mensuales; que «sus» horarios iban desde las 7:00 a. m., hasta las 5:30 p. m; que entre las actividades de la accionante estaban atender caja, activar y asignar citas y trabajar como auxiliar de auditoría, pero desconoce si estas funciones también eran desempeñadas por alguna persona de planta; y que según el contrato podían retirarse de las instalaciones de la demandada y no permanecer durante el horario establecido, siempre que se cumpliera el trabajo y las horas, pero en realidad tenían que pedir permiso para ausentarse.

También indicó que las jefes Pilar Clavijo y Martha Villabón realizaban llamados de atención, pero que solo la primera lo hacía por escrito, y que incluso a un compañero Yeison le enviaban memorandos; que utilizaban un carné de identificación para ingresar a la ESE; que muchas veces tuvieron que trabajar por fuera de la jornada establecida o sábados y domingos; que al personal contratista lo excluían de la mayoría de los eventos de bienestar social; que en el grupo de atención al usuario no había personas de planta; y que si un día faltaban, se hacía rotación y podían hacer el descuento de la cuenta de cobro.

Agregó que la ESE contaba con algunos de los elementos que utilizaban para trabajar, pero muchas veces usaron elementos propios; que la demandante tenía un puesto de trabajo definido, pero podían moverla; que no conoce si la actora tenía otra actividad económica; que podían desarrollar sus actividades desde un lugar diferente a las instalaciones de la ESE, ya que esta manejaba un sistema al que podían acceder siempre que estuviera instalado en el computador que usaban, con sus usuarios y contraseñas; y que a la demandante le fue posible trabajar por fuera de las instalaciones de la ESE cuando laboró en el área de glosas (auxiliar de auditoría), aunque no era común que el hospital enviara a las personas a trabajar en otros lugares.

Señaló que las horas convenidas las distribuían por semanas, pero en la práctica cumplían tantas horas que superaban el número definido en el contrato; que las horas trabajadas los sábados y domingos no se computaban dentro de las contratadas, sino que era un servicio adicional Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 no remunerado; y que entre la terminación de un contrato y el inicio de uno nuevo podía transcurrir una semana o más, tiempo durante el cual seguían trabajando, aunque no les pagaban los días sin contrato. ii) La señora Silvia Gisela García Saavedra relató que conoce a la demandante porque trabajaron en una empresa de transporte y luego empezaron a jugar fútbol en las noches; que la demandante asignaba citas y daba el ingreso al área de urgencias del hospital; que ella (la testigo) recibía atención médica en la ESE, por lo cual le consta que la accionante trabajó allí desde mayo a septiembre de 2015 y luego de mayo de 2016 a enero de 2017; que no sabe cómo estaba vinculada la actora a la ESE, pero conoce que entraba a trabajar a las 7:00 a. m., y excedía la jornada hasta las 7:00 u 8:00 p. m., ya que aquella no asistía a jugar fútbol cuando la invitaban en las noches; que desconoce si la accionante tenía un jefe en la entidad accionada; que cree que el computador con el cual trabajaba la demandante era de propiedad de la ESE; que la demandante usaba el carné del hospital; que no cree que la actora pudiera ausentarse del trabajo sin permiso; y que la accionante no tenía otra actividad económica mientras laboró para la ESE. iii) La señora Martha Ligia Villabón Rueda expuso que es subgerente de la entidad accionada y trabaja allí desde 1992, de manera discontinua; que la demandante fue contratista de la ESE en el área de atención al usuario y luego como auxiliar de auditoría: en la primera brindaba atención al público y en la segunda respondía las glosas u objeciones que formulaban las EPS u otras entidades; que la demandante no cumplía un horario como auxiliar de auditoría, pues de hecho estaba estudiando, y la atención al usuario requiere cierta organización en algunos aspectos, lo cual no puede entenderse como cumplimiento de horario; que en el área de atención al usuario hay una persona de planta, pero en auditoría todos son contratistas.

Agregó que los auxiliares de auditoría laboran en las instalaciones de la ESE porque requieren información exclusiva de la entidad, y existe un espacio en el que están los escritorios y equipos de ese personal; que los contratistas podían ausentarse sin pedir permiso; que los contratos solían durar 2, 3 o 4 meses y a veces se renovaban; que los contratistas no portaban carné ni uniformes, aunque no recuerda si la actora usó carné; que fungió (la testigo) como supervisora de los contratos que tuvo la demandante como auxiliar de auditoría; que a la actora nunca se le exigió que llegara a las 7:00 a. m., pero ingresaba en la mañana y a veces podía irse temprano cuando cumplía sus objetivos; que no recuerda si la actora laboró en día domingo, aunque precisó que era posible si no cumplía durante la semana; y que la demandante no tenía una jornada laboral y no se le hacían requerimientos por escrito.

Adicionó que a los contratistas no se les decía que las horas convenidas debían cumplirse dentro de la jornada laboral del personal de planta; que la Oficina de Pagaduría de la ESE le pagaba los honorarios a la actora, a través de transferencia a su cuenta bancaria; que no recuerda que a la demandante se le hubiera efectuado algún descuento por incumplimiento Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de sus deberes; que a los contratistas no se les exige entrega del cargo porque tal empleo no existe y ellos no son funcionarios; que la asignación de citas se hacía desde las 6:00 o 7:00 a. m; y que la actora acudía a las instalaciones de la ESE a la hora que ella quería, para cumplir sus actividades. iv) La señora María Eduviges Quintín Gutiérrez expresó que trabaja en la ESE desde el 12 de junio de 1992 y para los años 2015 a 2017 laboraba en el área de facturación; que conoce a la actora porque es amiga de sus papás; que la demandante trabajó un tiempo en atención al usuario y luego en facturación contestando glosas y ayudando en la parte de auditoría; que no sabe específicamente qué hacía la demandante en atención al usuario, pero sí conoce que en esa área se recibe a los usuarios cuando necesitan ayuda u orientación en cuanto a la atención médica, se llama a las entidades, se solicitan autorizaciones y se reciben los documentos que presentan los usuarios, los cuales se remiten al área de facturación que es la encargada de asignar las citas; que en esta última área había una persona de planta para los años 2015-2017; que la función de atención al usuario no es permanente en tanto la puede realizar la coordinadora del área; que la accionante no tenía un horario establecido, y en el área de facturación llegaba y salía a cualquier hora de la mañana y de la tarde, respectivamente, pues incluso estudiaba.

Expuso que la ESE no les entregaba carné ni uniformes a los contratistas, sino que estos mandaban a hacer los carnés por su propia cuenta; frente a la pregunta sobre la forma en que se hacían llamados de atención, precisó que, si se trataba de errores en las facturas, la auditora las devolvía con la anotación de lo que se debía ajustar; que a los contratistas les asignaban unas tareas específicas, pero no se les determinaba un tiempo u horario; que una persona coordinaba las actividades con los contratistas; que la demandante desarrollaba sus tareas dentro de la ESE, ya que los documentos y soportes estaban allí, de modo que era difícil contestar una glosa o corregir una facturación por fuera del lugar; que hay un área asignada a todos los contratistas y la actora necesitaba tener un sitio para guardar sus documentos de facturación; que no había personal de planta cumpliendo las mismas funciones de auditoría que la demandante; que en las actividades de bienestar social se incluía a los contratistas y a sus familias.

Añadió que no sabe si la contratación de la actora fue continua o no; que la Gerencia de la ESE establece el monto de los honorarios de los contratistas, y que como estos no tenían un horario, podían «ir y venir» cuando quisieran, incluso los sábados y domingos; que no es necesario que los contratistas tengan un carné para ingresar al hospital, ya que no se hace control; que la auxiliar de auditoría contesta las objeciones que hacen las EPS, función que no puede hacer desde la casa porque se debe hacer a través del software de la ESE, el cual no se puede sacar de las instalaciones; que un contratista podía demorar o no en las instalaciones del hospital, dependiendo del cumplimiento de las tareas a las que se hubiere comprometido, pero tratándose del área administrativa, estos podían ir o no ir a la ESE, llegar más tarde o más temprano, pues hay Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 contratistas que llegan a «facturar» a las 5:30 a. m., y otros que llegan a las 10:00 a. m., entonces depende de la tarea; que algunos contratistas como los auxiliares de enfermería sí tienen que cumplir un horario para garantizar la prestación del servicio, pero los del área administrativa no necesariamente tienen que hacerlo; y que la atención al usuario es un trabajo transversal y cualquiera puede ocuparse de ella sin que se necesite estar «pegado a la silla». 37.

De acuerdo con las pruebas documentales y testimoniales recaudadas, la Sala observa que las tareas que realizó la demandante como contratista de la entidad accionada no siempre fueron las mismas, ya que la atención al usuario comprendía la orientación a las personas que asistían a la ESE con el fin de obtener citas y atención médica, mientras que las tareas de auxiliar de auditoría implicaban responder las glosas u objeciones que presentaban las EPS frente a la facturación que reportaba la ESE, de acuerdo con los testimonios de las señoras Martha Ligia Villabón Rueda y María Eduviges Quintín Gutiérrez (esta última fungió como supervisora de la ejecución de los contratos 290 de 2016, 501 de 2016 y 071 de 2017). 38.

Así pues, las pruebas incorporadas y practicadas demuestran la prestación personal del servicio a favor de la entidad accionada durante el tiempo relacionado en las pretensiones de la demanda, pero con la precisión de que las actividades desarrolladas no fueron siempre las mismas, como se expuso. 39. En el proceso está acreditada la retribución que recibió la accionante por el trabajo que realizó para la ESE demandada, principalmente con los comprobantes de pago que allegó esta última con la contestación de la demanda10. 40.

En este punto, vale la pena recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»11. 41.

Sin embargo, ninguna de las pruebas que obran en el expediente (documental y testimonial) dan cuenta de que la entidad accionada le realizaba llamados de atención a la actora, le emitía órdenes tendientes a determinar el modo en que tenía que cumplir sus tareas o le imponía reglamentos y regímenes disciplinarios o correctivos durante los períodos en que desarrolló actividades de gestora de atención al usuario y auxiliar de auditoría. 42.

Si bien la testigo Diana Carolina Rodríguez Sabogal hizo referencia a llamados de atención, en su declaración se refirió al personal contratista en general, mas no a la situación específica de la demandante. La única concreción 10 Índice 7 de SAMAI del tribunal. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 que hizo la testigo fue respecto de un compañero llamado Yeison, quien habría recibido llamados de atención por escrito. En esas condiciones, el relato de la testigo no es suficiente para tener por acreditado que la accionante, concretamente, recibió llamados de atención durante el desarrollo de sus actividades. 43.

Además, ante la pregunta de cuál era el procedimiento para realizar llamados de atención, la testigo María Eduviges Quintín Gutiérrez declaró que, en el caso de las facturas, la auditora escribía en la parte de arriba los aspectos que se debían corregir, para que la auxiliar de auditoría hiciera el ajuste, circunstancia que no comporta un llamado de atención. 44.

Por otro lado, la testigo Diana Carolina Rodríguez Sabogal señaló que «sus» horarios eran de 7:00 a. m., a 5:30 p. m., declaración que nuevamente hizo de manera general, sin referirse a la situación particular de la actora; sin embargo, las testigos Martha Ligia Villabón Rueda y María Eduviges Quintín Gutiérrez relataron que la actora no estaba obligada a cumplir un horario establecido por la ESE, sino que acudía y se retiraba de las instalaciones del hospital en el momento que lo quisiera, ya que lo relevante era lograr el cumplimiento de objetivos a los que se había comprometido según los contratos. 45.

En todo caso, resulta imperioso resaltar que, aun si se hubiera demostrado el cumplimiento de un horario, la observancia de este y la supervisión de la ejecución de las actividades solo pueden entenderse como manifestación del principio de coordinación12, mas no de subordinación, pues se trataba de un entendimiento entre ambas partes para organizar el desarrollo de las tareas. 46.

En igual sentido, la realización de las actividades en las instalaciones de la entidad y con algunos elementos que esta proveía tampoco demuestran una continuada subordinación, sino la necesidad de garantizar la prestación del servicio en condiciones óptimas, con mayor razón si la ejecución de los contratos implicaba el manejo de información sujeta a restricciones como las historias clínicas y del sistema con que la entidad accionada gestionaba su facturación y su actividad contable en general. 47.

Al respecto, la exposición que se hizo en la sentencia de unificación del 18 de noviembre de 200313, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, permite entender que algunas actividades exigen que su ejecución se lleve a cabo en las instalaciones de la entidad contratante, dentro de un horario, sin que ello pueda entenderse como subordinación, sino como una manifestación del principio de coordinación en razón a las características de las tareas pactadas. 48.

Siguiendo esa misma línea, recientemente esta Subsección estudió el caso de un contratista que realizó labores de procesamiento y producción estadística de información para encuestas del DANE y concluyó que el cumplimiento del objeto contractual en las instalaciones de la entidad contratante, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001 23 39 000 2016 00062 01 (2794-2019). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01 (IJ).

Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 conforme a unos horarios, se hacía necesario debido a la naturaleza de la actividad convenida, lo cual debía entenderse como coordinación, mas no como subordinación14. 49.

Del mismo modo, es posible que la demandante haya tenido la necesidad de acudir en ciertas horas a las instalaciones de la entidad accionada con el fin de ejecutar los contratos de prestación de servicios; no obstante, tales circunstancias, por sí solas, no son suficientes para entender que la ESE contratante ejerció una continuada subordinación durante la prestación del servicio, teniendo en cuenta que la actora no demostró que vio comprometida su autonomía en razón a que recibió llamados de atención u órdenes que determinaran el modo en que debía desarrollar sus actividades, o que se le impusieron reglamentos o regímenes correctivos. 50.

Así las cosas, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte actora no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se revocará la sentencia de primera instancia y se negarán las pretensiones de la demanda. 51.

Por último, la Sala debe aclarar que el testimonio de la señora Silvia Gisela García Saavedra carece de espontaneidad y confiabilidad suficiente, pues llama la atención que por haber recibido atención médica en la ESE accionada haya podido mencionar con suficiente precisión las fechas en que la demandante inició y terminó la ejecución de los contratos de prestación de servicios; con mayor razón si en el video de la audiencia de pruebas se observa cuando vacila en la respuesta y luego baja su mirada en señal convincente de estar leyendo lo que expresó de manera verbal15. 52.

Adicionalmente, su relato poco contribuye al conocimiento de las circunstancias modales en que la accionante desarrollaba sus actividades para 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). Puntualmente, en dicha providencia se indicó lo siguiente: «De tal manera que las actividades por las cuales fue contratado por la entidad le imponían el cumplimiento de las obligaciones en sus instalaciones, lo que de contera implicaba asistir en los horarios dispuestos para el funcionamiento.

Para la Sala, dicha situación no conlleva el convencimiento pleno de que se tratase de una relación subordinada sino una regida bajo el principio de la coordinación, propia de este tipo de contratos de prestación de servicios, que consiste en “la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejercer control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.

Por consiguiente, en el sub lite no puede hablarse de que se tratase de una relación de sujeción del trabajador hacia su empleador, pues si bien la entidad facilitó el espacio físico para llevar a cabo las actividades, estableció un horario, y solicitó el cumplimiento de las metas, lo cierto es que dado el objeto contractual, las actividades que desarrollaba necesariamente requerían de dicha coordinación. Las razones que la entidad tenía para exigir la prestación del servicio en sus instalaciones son excepcionales y se encuentran justificadas, toda vez que es indudable que la información que utiliza el Dane es reservada y podría mal emplearse para obtener provechos diferentes, motivos suficientes para que estos hechos sean interpretados como una actividad de coordinación más que de subordinación». 15 Ver desde el minuto 49:36 de la grabación. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 la entidad demandada, pues no hizo parte del entorno en el que se ejecutaban los contratos de prestación de servicios.

De igual manera, el hecho de que la actora le indicara que no podía asistir a jugar partidos de fútbol en las noches no demuestra que la razón de su ausencia era por estar trabajando en la ESE demandada; y ello tampoco acredita que la demandante cumplía un horario impuesto por su contratante, circunstancia que, en todo caso, no implica continuada subordinación por sí sola, como se expuso previamente.

La condena en costas de segunda instancia 53. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 54.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 55. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 56.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, incluida la decisión que allí se adoptó sobre las costas de primera instancia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 9 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda. Radicación: 50001-23-33-000-2019-00194-01 (2746-2022) Demandante: Angie Katherine Muñoz Escobar consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 SEGUNDO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la señora Angie Katherine Muñoz Escobar, a favor de la ESE Hospital Municipal de Acacías (Meta).

Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.