CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 05001233300020200408501 Demandante: Sociedad Vásquez S. e Hijos & CIA S.A.S. Demandados: Empresas Públicas de Medellín – EPM y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de abril de 2021 que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Sociedad Vásquez S. e Hijos & CIA S.A.S. presentó demanda1 contra Empresas Públicas de Medellín – EPM y la Superintendencia de Servicios Públicos 1 La demanda fue presentada por intermedio de apoderado el 14 de diciembre de 2020 (Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “02ConstanciaCorreo2020-04085-00), Documento aportado en forma digital). 2 Número único de radicación: 05001233300020200408501 Domiciliarios, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, con fundamento en las siguientes pretensiones: “[…] 2.1.

SÍRVASE decretar la nulidad de la Resolución núm. 0156REC20190130143166 del 28 de octubre de 20193 emitida por Kely Carolina Uribe Velasco, funcionaria de Empresas Públicas de Medellín E.S.P “Por el cual negó la ruptura de solidaridad.” 2.2. SÍRVASE decretar la nulidad de la Resolución No. 0156ER-20200130041810 del 26 de Marzo de 20204, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, confirmando la respuesta dada a la reclamación 20190120232208 del 7 de Octubre de 2019, mediante la cual se solicitó la ruptura de la solidaridad en el pago de los servicios públicos correspondientes a la dirección ubicada en CL30 CR 41-50 del Municipio de Itagüí, contrato 477771, entre la sociedad VASQUEZ S E HIJOS & CIA S.A.S., propietaria del inmueble, y el señor Eduardo Ángel López arrendatario. 2.3.

SÍRVASE decretar la nulidad de la Resolución No. SSPD 20208300041875 del 17 de Junio de 20205, emitida por la Doctora Efigenia Suescun Vega Directora Territorial Occidente-Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por medio de la cual resolvió el recurso de apelación, confirmando la decisión empresarial Resolución No. 0156REC-20190130143166 del 28 de Octubre de 2019 y la Resolución No. 0156ER-20200130041810 del 26 de Marzo de 2020. 2.4.

En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca la ruptura de solidaridad en materia de servicios públicos domiciliarios en favor de la sociedad VASQUEZ S E HIJOS & CIA S.A.S (Servicio de Energía Eléctrica), en los términos establecidos en la Ley 142 de 1994 y cesar todo proceso de cobro a mis poderdantes. 2.5.

SÍRVASE ordenar la reconexión inmediata de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica al inmueble ubicado en la en la Calle 30 No. 41-50 del Municipio de Itagüí, contrato No. 477771, inmueble de propiedad de la sociedad demandante. 2.6. Que se condene a costas y agencias […]” (Destacado fuera del texto).

Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido el 28 de abril de 2021, decidió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: RECHAZAR LA DEMANDA presentada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho en contra del Oficio 26 agosto de 2.019 por haber operado la caducidad y en contra de las Resoluciones Núm. 0156REC-20190130143166 del 28 de octubre de 2019, Núm. 0156ER- 20200130041810 del 26 de marzo de 2020 y la Núm. SSPD 20208300041875 del 17 de junio de 2020, por no ser enjuiciable ante esta jurisdicción conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “01Demanda”, Documento aportado en forma digital.

Folios 84 a 87. 4 Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “01Demanda”, Documento aportado en forma digital. Folios 224 a 228. 5 Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “01Demanda”, Documento aportado en forma digital. Folios 287 a 296. 3 Número único de radicación: 05001233300020200408501 SEGUNDO: Se ordena la devolución de los anexos, sin necesidad de desglose, y el archivo de la actuación. […]”. 3.

Para fundamentar su decisión, señaló que, una vez revisados los fundamentos fácticos de la demanda y sus anexos, se observó que Empresas Públicas de Medellín – EPM, previo a la reclamación y expedición de los actos acusados, le notificó a la parte demandante el Oficio de 26 de agosto de 20196, por medio del cual le puso en conocimiento la deuda existente en un predio de su propiedad, al solicitar “[…] el pago de las sumas adeudadas por servicios públicos domiciliarios causados durante los meses de febrero a agosto de 2019 […]” y adjuntar las facturas correspondientes. 4.

Al respecto, consideró que el Oficio de 26 de agosto de 2019 y las facturas referidas supra debieron ser incluidos como actos acusados en la demanda y precisó que respecto a estos operó el fenómeno jurídico de la caducidad, debido a que la demanda se presentó superando el término de 4 meses siguientes a su notificación y la solicitud de conciliación prejudicial de 23 de septiembre de 2020 no suspendió el término, por cuanto se presentó con posterioridad a su vencimiento. 5.

Asimismo, indicó que la parte demandante, luego de la notificación del Oficio de 26 de agosto de 2019, presentó una reclamación por facturación, el 7 de octubre de 2019, por medio de la cual solicitó a la parte demandada la ruptura de solidaridad respecto a la deuda existente, por estimar que el arrendatario debía responder por la obligación. 6.

Sobre el particular, consideró que los actos administrativos acusados en la demanda y expedidos a partir de dicha solicitud, esto es, las resoluciones núms. 0156REC-20190130143166 de 28 de octubre de 20197 y 0156ER- 20200130041810 del 26 de marzo de 20208 expedidas por el representante de Empresas Públicas de Medellín – EPM y SSPD 20208300041875 de 17 de junio de 20209 expedida por la Directora Territorial Occidente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no eran “[…] demandables […]”, en la medida que al momento de su expedición “[…] la situación ya estaba definida […]”. 6 Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “01Demanda”, Documento aportado en forma digital.

Folio 49. 7 “[…] Asunto: Respuesta a los radicados 20190120232208 y 20190120234685 […]”. 8 “[…] Asunto: Respuesta a recursos de ley radicado número 20190120256428 Resolución SSPD N° 20208300007705 del 02/03/2020 Radicado EPM 20200120055652 del 06/03/2020 […]”. 9 “[…] Por la cual se decide un Recurso de Apelación […]”. 4 Número único de radicación: 05001233300020200408501 Fundamentos del recurso de apelación 7.

La parte demandante, mediante escrito radicado el 10 de mayo de 202110, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, que rechazó la demanda y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 7.1. Adujo que el término de caducidad no se debía contar a partir de la notificación de las facturas de servicios públicos domiciliarios, debido a que eran “[…] un medio a través del cual la empresa da a conocer al usuario el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes […]”. 7.2.

Indicó que en los casos en que se presentaran recursos contra los actos que decidían sobre las reclamaciones por facturación, como sucedía en el caso objeto de examen, los actos que los resolvían los respectivos recursos eran susceptibles de control judicial y era a partir de su notificación que se debía contabilizar el término de caducidad. 7.3.

Señaló que presentó oportunamente la reclamación por facturación y los recursos procedentes contra la misma. En ese sentido, indicó textualmente: “[…] [E]l momento en el cual se trenza la relación entre suscriptor y/o usuario, es precisamente cuando se presenta la reclamación, petición o solicitud a la empresa y esta, es decir la empresa de servicios públicos emite un Acto Administrativo donde acoge o rechaza la solicitud elevada, situación que tiene establecido un plazo o termino perentorio, el cual se encuentra establecido en el inciso tercero del Artículo 154 de la Ley 142 de 1994.

Así ocurrió en este caso, la empresa (ESPD) presentó las facturas, la sociedad propietaria del inmueble, en este caso la suscriptora, encontró que lo facturado no se ajustaba a las previsiones legales, solicitó la RUPTURA DE SOLIDARIDAD, la empresa de servicios públicos domiciliarios EEPPMM, rechazó la solicitud y se inicia la etapa de RECURSOS LEGALES, primero recurso de reposición ante el prestador y en subsidio apelación ante la SUPERSERVICIOS. […]. [E]l suscriptor, según lo establecido en la Ley 142 de 1994, contaba con cinco meses para elevar solicitudes, peticiones o reclamaciones sobre la facturación puesta en conocimiento por la demandada el 26 de Agosto de 2019, y dentro del término establecido realizó las peticiones y reclamaciones, sin que pueda predicarse caducidad de la acción, pues se obro con diligencia. [L]a Resolución núm. 0156REC20190130143166 del 28 de octubre de 2019 es el acto administrativo por medio del cual la entidad dio respuesta a la solicitud elevada por la sociedad VÁSQUEZ S. E HIJOS & CIA S.A.S., acto administrativo que fue recurrido conforme lo establece el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, presentando los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente, Resoluciones No. 0156ER20200130041810 del 26 de marzo de 2020 y la No. SSPD 10 Documento denominado como “[…] 07ConstanciaCorreo […]” obrante en el expediente digital. 5 Número único de radicación: 05001233300020200408501 20208300041875 del 17 de junio de 2020, las cuales hoy son objeto de esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho. […]” (Destacado fuera del texto).

II. CONSIDERACIONES 8. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de servicios públicos domiciliarios; vii) el marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; viii) el análisis del caso concreto, y ix) las conclusiones.

Competencia 9. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 28 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 10. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 11. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 28 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 12. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el rechazo de la demanda, con el fin de determinar si se debe 6 Número único de radicación: 05001233300020200408501 revocar o no el auto de 28 de abril de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 13.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 14. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 15. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 16.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa11. Marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de facturación de servicios públicos domiciliarios 17. Visto el inciso 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 11 de julio de 199412, que define la factura de servicios públicos, en los siguientes términos: “[…] 14.9.

Factura de Servicios Públicos. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos. […]”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 12 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 7 Número único de radicación: 05001233300020200408501 18.

Vistos los artículos 154 y 159 ibidem, sobre los recursos procedentes contra las decisiones que afectan la prestación del servicio público o la ejecución del contrato, el cual prevé lo siguiente: “[…] Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato.

Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley. No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario.

Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia. […]”. “[…] Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001.

El nuevo texto es el siguiente:> […] El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. […] (Destacado fuera del texto). 19.

Esta Corporación, mediante sentencia de 27 de enero de 201613, hizo un recuento jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de las facturas de servicios públicos y señaló que no constituían actos administrativos per se; precisando que, si en virtud de ellas la entidad administrativa había creado, modificado o extinguido una situación jurídica ostentarían esa calidad, como se expone a continuación: “[…] [E]sta Corporación durante mucho tiempo ha predicado que las facturas de servicios públicos son verdaderos actos administrativos cuyo control 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Olga Melida Valle de La Hoz, sentencia de 27 de enero de 2016 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2003-00744- 01(39676). 8 Número único de radicación: 05001233300020200408501 corresponde a la jurisdicción contenciosa, pero dicha posición no ha sido uniforme, ya que según otra tesis éstos no tienen naturaleza de acto administrativo, toda vez que la prestación de los servicios públicos no se considera función pública.

Así en sentencia de marzo 6 de 2008 se dijo: “Ahora bien, en el sub examine cabe precisar que las facturas de servicios públicos constituyen actos administrativos pero sólo para los efectos del cobro del impuesto de alumbrado público que la entidad territorial realizó a través de la empresa distribuidora de energía eléctrica, pero no en cuanto al cobro de los servicios públicos domiciliarios. […].

Pero, al cambiar su doctrina para considerar que la prestación de los servicios públicos domiciliarios no constituye función administrativa, debe la Sala, consecuencialmente, recoger su criterio de que los actos de facturación son actos administrativos. En efecto, en providencia reciente, la Sala adoptó el criterio de que la prestación de los servicios públicos domiciliarios no constituye función pública, porque en la Constitución de 1991 estos servicios fueron concebidos como un servicio basado en el modelo competitivo, intervenido por el Estado en su condición de director general de la economía. Lo anterior no obsta para reconocer que la entidad prestadora del servicio sí actúa en ejercicio de función pública, por disposición expresa de la ley, cuando resuelve la reclamación que le formula el usuario, en relación con esa facturación, decisión contra la cual proceden los recursos de la vía gubernativa ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y que es susceptible de ser demandada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante esta jurisdicción” 14 […].

“La jurisprudencia de la Corporación, en repetidas ocasiones, se ha encargado de analizar la naturaleza jurídica de las facturas, considerando que ellas pueden tener el carácter de actos administrativos si se dan los requisitos necesarios para su configuración y negando tal naturaleza en otros eventos; así, en el ámbito de las facturas emitidas por las empresas de servicios públicos, la Sala ha afirmado: “… la Sala observa que la Jurisprudencia ha considerado que los actos de facturación de una empresa de servicios públicos son actos administrativos, en atención a los siguientes criterios: “1.

La facultad de las empresas de servicios públicos de definir controversias frente al usuario, de declarar lo que es un derecho en un momento determinado y de resolver los recursos de reposición presentados en contra de sus decisiones, es en realidad el ejercicio de un poder de autotutela. “2. Los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios que decidan la negativa a contratar, la suspensión, terminación, corte y facturación, es decir, los actos que niegan o afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, son administrativos.

“3. El establecimiento por parte de la Ley 142 de 1994, de mecanismos de defensa instituidos tradicionalmente a favor de los sujetos que acuden ante la administración, hace suponer que la Ley le ha otorgado a las empresas prestadoras de servicios públicos, las prerrogativas que poseen ordinariamente las autoridades públicas. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008, AG-730012331000200301550- 01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 9 Número único de radicación: 05001233300020200408501 “4.

Al considerar que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, se ha equiparado su prestación al ejercicio de una función administrativa (Arts. 2, 209 y 365 C.P.)” 15. En el mismo ámbito normativo, pero haciendo referencia a la facultad de liquidar y cobrar el impuesto de alumbrado público, la Sala señaló: […] La jurisprudencia de esta Corporación en varias oportunidades ha reiterado que la liquidación de un impuesto constituye una verdadera manifestación unilateral de la voluntad de la administración que afecta situaciones jurídicas concretas16. […].

“De suerte pues que las resoluciones que se producen en este proceso administrativo desarrollado en torno a la reclamación formulada contra la facturación y cobro de los servicios por los usuarios de los mismos constituyen indudablemente actos administrativos creadores de situaciones jurídicas individuales, actos expedidos en ejercicio del poder legal de que está investida la Empresa Puertos de Colombia y con miras a producir un efecto de derecho.

Es cierto que esos actos administrativos tuvieron su causa u origen en “actos mercantiles como son las facturas por los servicios prestados según se analizó antes, pero estos actos ciertamente que nada tienen que ver con la declaración que de modo unilateral hace la Empresa Puertos de Colombia en las resoluciones que definen las reclamaciones.

Y es que debe dejarse muy claro y en ello participa la Sala de la opinión del señor apoderado de la Flota Mercante Grancolombiana, que la vía gubernativa en el caso presente solamente se inició con el primer pronunciamiento de la Empresa Puertos de Colombia al negar el reclamo formulado contra las facturas que en detalle contenían la prestación de un servicio mercantil, como se ha explicado, pues fue apenas en ese momento cuando la Empresa comenzó a realizar una actividad o función típicamente administrativa, a manifestar su voluntad de modo unilateral en actos administrativos con todos los alcances jurídicos de los mismos y que, luego, una vez culminada o concluida la vía gubernativa con los recursos de ley, eran susceptibles de control jurisdiccional Contencioso Administrativo como el que se ha buscado a través de la acción aquí propuesta por la Flota Mercante Grancolombiana” 17. […].

También se encuentra, admitiendo el carácter de acto administrativo respecto de unas facturas emitidas por la Aeronáutica Civil, el siguiente pronunciamiento de la Corporación: “… se tiene que la Resolución Núm. 03929 de 16 de octubre de 2001, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, vista su motivación y lo dispuesto en ella, no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, o dicho de otra forma no contiene decisión de fondo ni efecto jurídico directo sobre asunto administrativo alguno, sino que mediante ella la entidad demandada se limita a la mera consolidación o sumatoria del valor de las facturas en mención y los intereses moratorios que las mismas habrían generado, y a ordenar el cobro de su monto; de suerte que las obligaciones a que alude no surgen de la misma, sino de las facturas que allí aparecen relacionadas, por lo cual la verdadera fuente de las obligaciones que se ordenan cobrar y, por ende, las creadoras de la respectiva situación jurídica son esas facturas, que la Sección Quinta de esta Corporación señaló como constitutivas de actos administrativos, y ello explica justamente que la entidad demandada anteriormente hubiera intentado su cobro mediante juicio de jurisdicción coactiva cuyo expediente obra como prueba en este proceso” 18. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de marzo de 2005, Exp.

AG-1617, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 16 Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 22 de febrero de 1991. Exp. 2701. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de abril de 1985, Exp. 4483, C.P. Samuel Buitrago Hurtado. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, Exp. 0583-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 10 Número único de radicación: 05001233300020200408501 De los precedentes jurisprudenciales transcritos se puede afirmar que las facturas no constituyen per se actos administrativos; sin embargo si por su virtud la entidad administrativa crea, modifica o extingue una situación jurídica ostentarán esta calidad y podrán ser objeto de control, ya sea en sede administrativa o en sede jurisdiccional”[…]” 19(Destacado fuera del texto). 20.

De igual forma, esta Sección, mediante sentencia de 14 de julio de 201620, consideró, que las facturas de cobro de servicios públicos podían llegar a ser actos administrativos siempre y cuando cumplieran las condiciones de este tipo de decisiones, en los siguientes términos: “[…] pueden llegar a reputarse como actos administrativos siempre que se cumpla con las condiciones que caracterizan éste tipo de decisiones, es decir, que corresponda a una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos, ya se para crear, modificar o extinguir una situación jurídica. […] Tal postura ha venido siendo reiterada por esta Jurisdicción, lo cual indica que existe una posición clara, uniforme y pacífica sobre el particular21, en torno a determinar que las facturas pueden llegar a ser actos administrativos siempre que cumplan las condiciones para definirse como tal.

La sentencia del 31 de marzo de 2005 establece los requisitos22, a saber: “…que para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante […]”.23 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 27 de 2013, rad 26733, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 14 de julio de 2016, rad 08001-23-31-000-2006- 00989-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 21 De la Sección Primera encontramos: Sentencia del 10 de abril de 2008, Proceso número 25000 23 24 000 2002 00583 01;

Fallo del 20 de junio de 2012, Radicación número 76001 23 31 000 2006 00319 01; Providencia del 31 de julio de 2014, Expediente número 76001 23 31 000 2007 01234 01. De la Sección Tercera se pueden consultar, entre otras: Fallo del 8 de febrero de 2001; Proceso número 12383; Fallo del 6 de marzo 2008, Radicación número 73001 23 31 000 2003 01550 01 (AG);

Providencia del 7 de marzo de 2011, Radicación número 23001 23 31 000 2003 00650 02 (AG). De la Sección Cuarta se encuentran las siguientes: Sentencia del 25 de noviembre de 1994, Radicación número 9575; Fallo del 4 de noviembre de 2010, Radicado número 25000 23 27 000 2003 00049 03; Fallo del 11 de octubre de 2012, Proceso número 05001 23 31 000 2005 07562 01;

Providencia del 18 de junio de 2014, Expediente número 70001 23 31 000 2004 00381 01; De la Sección Quinta tenemos: Sentencia del 21 de septiembre de 2006, Expediente número 11001 00 00 000 2002 02139 01; Fallo del 5 de octubre de 2000, Radicación número 1.110. 22 Sección Primera. Radicación núm. 11001 0324 000 1999 02477 01. 23 En Sentencia de 25 de febrero de 1999, Radicación número 2074, la Sección Quinta también se refirió a este aspecto: “El sistema colombiano no exige formalidades determinadas para la conformación del acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal, escrito y hasta simbólico.

Lo único importante es que reúna los requisitos esenciales que la doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es que sea una declaración de la voluntad administrativa con consecuencias jurídicas, de los cuales participa sin la menor duda el que como tal es señalado en la demanda que ha dado vida a este proceso.” (Subrayas fuera del texto). 11 Número único de radicación: 05001233300020200408501 21.

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en ejercicio de función administrativa, conocen y deciden los mecanismos de defensa ejercidos por los usuarios frente a sus decisiones, en virtud de lo establecido en la Ley 142: “[…] por mandato de los artículos 154 a 159 ibidem el procedimiento para conocer y decidir en cuanto a las peticiones, quejas, reclamos y recursos es de linaje público.

Lo que a todas luces es indicativo de que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios. […] De este modo quedó regulada una auténtica vía gubernativa para el sector de los servicios públicos domiciliarios, sin distingo alguno en cuanto a la naturaleza pública, mixta o privada de los agentes prestadores, que a su turno obran como titulares de funciones administrativas. […] Es de registrar que si bien el artículo 154 de la ley 142 señala en su primer inciso como susceptibles de reposición y apelación los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación; con arreglo a los incisos siguientes cabe entender que la interposición del recurso de reposición no siempre es dable de manera inmediata, toda vez que para la procedencia de los recursos contra actos de facturación debe mediar el previo reclamo por parte del interesado.

Reclamo que en todo caso debe hacerse dentro de los cinco meses siguientes a la expedición de la factura. De suerte que el recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. Este mismo término opera en relación con los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el primer inciso del citado artículo 154, esto es, que los recursos gubernativos proceden dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que la empresa ponga en conocimiento del suscriptor o usuario el acto de negativa del contrato, suspensión, terminación o corte.[…]” 24.

(Resaltado fuera del texto). 22. En suma, de la normativa y la jurisprudencia citada, se advierte que: i) las facturas de servicios públicos no son actos administrativos por si mismos, pero, pueden llegar a tener tal naturaleza, siempre que cumplan las condiciones que caracterizan estas manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración, entre ellas, que se cree, modifique o extinga una situación jurídica y ii) los actos que se expiden en el marco del trámite administrativo que se genera a partir de la reclamación por facturación que presenta el usuario, dentro de los 5 meses siguientes a la expedición de las facturas, constituyen actos susceptibles de control judicial. 24 Corte Constitucional.

Sentencia C 558 de 31 de mayo de 2001. MP. Jaime Araujo Rentería. 12 Número único de radicación: 05001233300020200408501 Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 23. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.°, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201525, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 24.

De conformidad con lo anterior se considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 25.

Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. Análisis del caso concreto 26.

En el caso sub examine, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido el 28 de abril de 2021, rechazó la demanda por considerar que: i) el Oficio de 26 de agosto de 2019 y las facturas referidas supra debieron ser incluidos como actos acusados en la demanda y respecto a estos operó el fenómeno jurídico de la caducidad y ii) los actos administrativos acusados no eran “[…] demandables […]”, en la medida que al momento de su expedición “[…] la situación ya estaba definida […]”. 27.

La parte demandante en el recurso de apelación señaló que no se presentó la caducidad del medio de control, porque las facturas eran un medio a través del cual la empresa dio a conocer el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes y, en el caso sub 25 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 13 Número único de radicación: 05001233300020200408501 examine, se había presentado la reclamación por facturación y el recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la misma, el cual había sido resuelto por medio de la Resolución núm. SSPD 20208300041875 de 17 de junio de 2020 expedida por la Directora Territorial Occidente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual era susceptible de control judicial y, en consecuencia, era a partir de su notificación que se debía contabilizar el término de caducidad. 28.

Al respecto, conforme se explicó supra, la Sala considera que: i) el control de legalidad propuesto por la parte demandante era posible realizarlo sin la inclusión del Oficio de 26 de agosto de 201926 y las facturas adjuntas a dicha comunicación, comoquiera que, para el caso concreto, estos documentos no crearon, modificaron ni extinguieron una situación jurídica sino que constituían una cuenta que la entidad prestadora de servicios públicos le remitió a la parte demandante por causa de su consumo y demás servicios derivados del contrato de prestación de servicios públicos y ii) el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente a la notificación del acto que resolvía los recursos interpuestos contra la reclamación por facturación presentada oportunamente por la parte demandante, por ser actos administrativos susceptibles de control judicial, al decidir los recursos que de acuerdo con la ley eran procedentes. 29.

En ese orden, no le asiste razón al Tribunal al contabilizar el término de caducidad desde la notificación del Oficio de 26 de agosto de 2019 y las respectivas facturas, en la medida que contra estas se interpuso la reclamación por facturación, dentro de los 5 meses siguientes a su expedición, y el recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la misma, el cual fue decidido, a través de la Resolución núm. SSPD 20208300041875 de 17 de junio de 2020, razón por la cual es a partir del día siguiente a su notificación que se debe contabilizar dicho término. 30.

Sobre el particular, es preciso indicar que la Resolución núm. SSPD 20208300041875 de 17 de junio de 2020 consideró y resolvió lo siguiente: 26 La Sala considera importante hacer una transcripción de los apartes más relevantes del oficio citado supra: “[…] Asunto: Solicitud de pago de saldos adeudados por servicios públicos domiciliarios.

Contrato 477771. […] acudimos a usted, dada la calidad de su representada, de propietaria del inmueble ubicado Calle 30 No. 41 50 Itagui; cuyo usurario es la sociedad SOLUCIONES MAMBO S.A.S., para informarle que a la fecha el monto adeudado por los citados servicios en el contrato del asunto es de […] con fecha para pago con recargo el 29 de agosto de 2019 […]. […] Para mayor claridad remitimos ejemplares de las facturas emitidas desde febrero al mes de agosto de 2019 […]”.

Cfr. Documento denominado “05001233300020200408501_T133016808042668753”, “01Demanda”, Documento aportado en forma digital. Folio 1115. 14 Número único de radicación: 05001233300020200408501 “[…] La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) en ejercicio de las funciones previstas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificadas por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, de control y vigilancia frente a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, le corresponde resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994 […].

A su vez, este régimen establece en el artículo 154 una limitante en el tiempo para reclamar, al disponer: “En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos”. Como se puede observar la citada norma establece una especie de término de caducidad, a cuyo acaecimiento no es posible que se presente a la empresa de servicios públicos reclamación; ésta caducidad tiene lugar al cabo de cinco (5) meses contados a partir de la fecha de “expedición” de la factura correspondiente. […] En este contexto, como en el caso analizado no se incurre en causal de las previstas como aquellas en que no surge la solidaridad entre propietario, suscriptor o usuario, y por tanto opera ipso facto, y no se logra demostrar el cumplimiento de los presupuestos para predicarse el rompimiento de la solidaridad, la empresa podrá hacer exigible al propietario, suscriptor o usuario de los servicios públicos domiciliarios prestados bajo contrato N° 477771, al inmueble ubicado en la Calle 30 # 41-50 del municipio de Itagüi, la obligación cobrada en la factura de septiembre de 2019, y por consiguiente la decisión de la empresa proferida al responder la reclamación, negando la ruptura de la solidaridad, que ha sido impugnada debe ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, este Despacho, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución N° 0156REC- 20190130143166 del 28 de octubre de 2019, proferida por la empresa EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. - EE.PP.M. E.S.P. - ALVARO GUILLERMO RENDON LOPEZ, conforme a las razones expuestas en esta decisión. […]

ARTÍCULO CUARTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su notificación y contra ella no proceden recursos por encontrarse agotada la vía administrativa. […]”. (Destacado fuera del texto). 31. Por tanto, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación, la Sala revocará el auto proferido el 28 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la presente demanda, para que, en su lugar, provea sobre su admisibilidad27, previa verificación de los requisitos legales de 27 Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, Auto de 8 de julio de 2022 proferido dentro del proceso identificado con el número único de radicación 076001 23 33 000 2018 00882 01.

Sobre el particular, es preciso indicar que, en este caso, con presupuestos fácticos similares al objeto de estudio, la Sala consideró: “[…] En consecuencia, la Sala revocará el auto proferido el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la presente demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, para que, en su lugar, el a quo provea sobre su admisión, previa verificación de los requisitos previstos en la norma para ello, teniendo en cuenta que en esta etapa procesal el examen de caducidad debe hacerse a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución nro. 3728 de 2017 que también se cuestiona en la demanda. […]” y. en ese sentido, resolvió: “[…] 15 Número único de radicación: 05001233300020200408501 procedibilidad, teniendo en cuenta que en esta etapa procesal el examen de caducidad debe hacerse a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución núm. SSPD 20208300041875 de 17 de junio de 2020, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, acto administrativo acusado en la demanda.

Conclusión 32. En suma, la Sala revocará el auto de 28 de abril de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control y ordenará remitir el expediente del proceso a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 28 de abril de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se rechazó la demanda. por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. Revocar el auto proferido el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control, conforme con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.[…]”.