Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Demandado: E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquia Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 1 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.

Declarar la nulidad del acto administrativo radicado PJ-HORO26.2.2021- 520 del 19 de octubre de 2021, mediante el cual la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquía negó la existencia de una relación laboral con el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín. 1Índice 3 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.

Que se declare la existencia de una relación laboral encubierta entre el 28 de noviembre de 2016 y el 30 de noviembre de 2018 (o por los extremos que se demuestren en el proceso). 4. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad reconocer, liquidar y pagar al demandante: prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones causadas y no disfrutadas, bonificación por recreación, bonificación por servicios prestados, así como cualquier otra prestación legal que se acredite como debida. 5.

Asimismo, se solicitó que le fueran reembolsados al actor los pagos realizados por concepto de impuestos, tasas y demás retenciones; aportes realizados al sistema de seguridad social integral; la sanción moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones sociales; y que se le pagara la indemnización por despido sin justa causa. 6.

Que se indexen las sumas reconocidas a la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que la entidad sea condenada al pago de agencias en derecho, costas procesales e intereses moratorios. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 7. El señor Oscar Mauricio Cruz Holguín prestó sus servicios de forma ininterrumpida y permanente en favor de la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquía entre el 28 de noviembre de 2016 y el 30 de noviembre de 2018 mediante contratos de prestación de servicios. 8.

El demandante desempeñó funciones como coordinador de la Oficina Jurídica de la entidad, dentro de las cuales se encontraban: (i) la asesoría jurídica en la celebración de contratos que permitieran la adquisición de bienes y servicios; (ii) la asesoría en la elaboración de actos administrativos; y (iii) la participación en los litigios en los que la E.S.E. era parte. 9.

Que se encontraba sometido a subordinación, en la medida en que seguía las directrices del ordenador del gasto, quien fungía como su supervisor contractual; desarrollaba sus labores en las instalaciones de la Oficina Jurídica; cumplía un horario laboral; y utilizaba los elementos de trabajo suministrados por la entidad, bajo la advertencia de llamados de atención. 10.

Asimismo, las funciones realizadas eran de tal necesidad y continuidad para la entidad, que a partir del 1 de diciembre de 2018 fue nombrado jefe de la Oficina Jurídica. 11. Por lo anterior, el 6 de septiembre de 2021, el actor, a través de apoderado solicitó a la E.S.E. el reconocimiento de una relación laboral y el pago de todas Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 las acreencias laborales y prestacionales que percibe un funcionario de planta.

No obstante, la entidad emitió respuesta negativa el 19 de octubre de 2021 mediante Oficio PJ-HORO-26.2.2021- 520. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 12. Se invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política. Igualmente, se citaron como normas legales el Decreto 3135 de 1968, la Ley 909 de 2004, el Decreto 1800 de 2019, y los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 13.

En desarrollo del concepto de violación, se sostuvo que con la expedición del acto administrativo demandado la entidad desconoció las normas superiores que lo debían fundamentar, en especial el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, así como otras disposiciones laborales de rango constitucional. 14.

Se explicó que los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes tuvieron por objeto actividades similares durante todo el periodo de vinculación, lo que demuestra la continuidad en la prestación del servicio y que las funciones del demandante eran inherentes al objeto social de la E.S.E. Tal circunstancia desvirtúa el carácter temporal y excepcional propio de dichos contratos y evidencia la necesidad permanente del servicio en la entidad. 1.4.

Contestación de la demanda 15. El Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E.2 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, pues en su criterio, en el desarrollo de los contratos suscritos entre las partes se materializaron los principios y elementos de una relación contractual y no laboral. 16. Señaló que las actividades realizadas por el demandante no respondían a una necesidad única de la entidad, sino que se prestaron de forma temporal en diferentes frentes.

Dentro de los objetos contractuales se incluyeron: (i) la coordinación de la Oficina Jurídica, (ii) la asesoría en contratación, y (iii) la asesoría en defensa jurídica. 17. Sostuvo que al actor no se le impusieron horarios y que podía desarrollar sus actividades en cualquier lugar, ya fuera en las instalaciones de la entidad, en su domicilio o en su oficina particular. 2 Índice 11 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18.

Finalmente, propuso como excepciones: i) inexistencia de los elementos constitutivos del contrato de trabajo; ii) prevalencia del contrato de prestación de servicios por inexistencia del elemento subordinación; iii) prescripción trienal; iv) compensación; y v) excepción innominada, genérica. 1.5. Sentencia de primera instancia3 19.

El Tribunal dictó sentencia el 1° de agosto de 2024, negando las pretensiones de la demanda (sin condenas en costas). 20. Consideró probado que, a través de los contratos, el demandante prestó sus servicios como profesional del derecho en favor de la E.S.E. entre el 28 de noviembre de 2016 y el 30 de noviembre de 2018, percibiendo a cambio honorarios. 21.

No obstante, consideró que no se acreditó la subordinación del servicio y, por tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado, a partir de los siguientes argumentos: i) Para la fecha en que el demandante suscribió el primer contrato con la entidad, el 28 de noviembre de 2016, no se contaba en la planta de personal con el empleo de jefe de Oficina Jurídica. ii) El actor, además de prestar servicios a la E.S.E., desarrolló otras actividades remuneradas en distintos sectores, según lo evidencian las certificaciones de aportes al Sistema General de Seguridad Social y Riesgos Laborales.

Ello demostró que disponía de tiempo para alternar sus servicios, lo cual fue interpretado como muestra de autonomía en el manejo de sus actividades. iii) Los testigos narraron aspectos generales del servicio, pero no precisaron de qué manera el actor recibía órdenes, llamados de atención, memorandos, ni cómo se controlaba su asistencia. En consecuencia, no existen evidencias que acrediten la existencia de poderes subordinantes.

Además, las declaraciones carecieron de respaldo probatorio objetivo que las corroborara. iv) Las actividades desarrolladas por el demandante no eran misionales ni permanentes. El objeto de la E.S.E. consistía en la prestación de servicios de salud de mediana y alta complejidad, no en la realización de labores jurídicas. Por tanto, dichas funciones podían asignarse mediante contratos de prestación de servicios, especialmente ante la ausencia de un jefe de Oficina Jurídica en la planta de personal. v) Finalmente, las obligaciones del actor como contratista diferían de las que posteriormente ejerció como funcionario.

Sus facultades se limitaron al objeto 3 Índice 56 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 contractual y no incluyeron funciones propias de un jefe de Oficina Jurídica, tales como representar legalmente a la entidad en procesos judiciales o extrajudiciales y otorgar poderes a abogados. 1.6.

Recurso de apelación 22. El demandante4, por medio de su apoderado, presentó recurso de apelación, solicitando que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para tal fin, desarrolló los siguientes argumentos: 23. Señaló que el tribunal incurrió en indebida valoración de las pruebas, pues se apartó de los hechos demostrados para decidir con base en apreciaciones subjetivas.

No compartió la conclusión del a quo según la cual el demandante cumplió autónomamente un horario, portó prendas institucionales, prestó el servicio en las instalaciones de la entidad, participó en comités directivos y asistió a capacitaciones. 24. Adujo que el a quo tampoco estudió la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-2021 proferida por el Consejo de Estado en cuanto a los indicios determinantes para configurar la existencia de una relación laboral. 25.

Destacó que los testigos afirmaron que el demandante ejerció funciones como jefe de la Oficina Jurídica con los elementos y espacio físico proporcionados por la entidad, antes de la creación formal de dicho cargo de libre nombramiento y remoción. 26. Resaltó también que los declarantes indicaron que el actor cumplió un horario y estuvo sujeto a una cadena de mando, bajo las directrices de su superior.

Por ello, cuestionó que el tribunal hubiera desestimado los testimonios al concluir que no existió subordinación. 27. Refutó el argumento según el cual la autonomía del actor se probaba por no tener dedicación exclusiva a la entidad. Sostuvo que, aun cuando desarrollara otras actividades en su tiempo libre, ello no desvirtúa la relación laboral encubierta, pues la exclusividad contractual debía pactarse expresamente, lo que no ocurrió. 28.

Reprochó que la sentencia no ahondara en la reiterada suscripción de contratos de prestación de servicios por tres años consecutivos sin solución de continuidad. Al respecto, citó una sentencia proferida por la Subsección A de la 4 Índice 80 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sección Segunda del Consejo de Estado5 que contienen «tópicos elementales y de medular importancia al momento de valorar los elementos de convicción arrimados al proceso, cuando se pretenda el reconocimiento de una relación laboral encubierta». 29.

Finalmente, advirtió que el hecho de que el actor ejerciera una actividad liberal, como la abogacía, no excluye la existencia de un vínculo laboral, pues en la práctica sus servicios fueron destinados a satisfacer funciones misionales de la entidad. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 31. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 32.

En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 33. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 34.

¿Entre el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín y la Hospital Regional de la Orinoquia E.S.E. existió una relación laboral encubierta en el periodo reclamado en la demanda por configurarse la subordinación en la prestación de su servicio? 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado 85001-23-33-000-2018-00073-01 (5964- 2019), M.P. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. «Sara Juliana Moreno Martínez contra el Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E». 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35.

De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3. De la relación laboral encubierta o subyacente 36. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 37.

En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 38.

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 39.

Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 40. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que el actor desarrolló sus actividades contractuales en los períodos, objetos y por los valores que se detallan en el siguiente cuadro: Número de Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 2249-20168 Prestar servicios profesionales como asesor en contratación del Hospital de Yopal E.S.E. 28 de noviembre de 2016 30 de diciembre de 2016 $ 6.137.276 01-20179 Prestar servicios profesionales como coordinador de la Oficina Jurídica del Hospital de Yopal E.S.E. 1 de enero de 2017 30 de junio de 2017 $33.476.052 1626- 201710 Prestar servicios profesionales como coordinador de la Oficina Jurídica del Hospital de Yopal E.S.E. 1 de julio de 2017 31 de diciembre de 2017 $33.476.052 01-201811 Prestar servicios profesionales como coordinador de la Oficina Jurídica del Hospital de Yopal E.S.E. 1 de enero de 2018 31 de mayo de 2018 $28.454.645 770-201812 Prestar servicios profesionales como asesor de la Oficina Jurídica del Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E. 1 de junio de 2018 31 de julio de 2018 $12.981.858 966-201813 Prestar servicios profesionales como asesor en la defensa jurídica del Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E. 1 de agosto de 2018 31 de agosto de 2018 $5.690.929 1490- 201814 1 de septiembre de 2018 30 de noviembre de 2018 $19.072.787 41.

Con lo anterior, se deduce que el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín prestó personalmente sus servicios en favor de la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquía (anteriormente E.S.E. Hospital de Yopal) entre el 28 de noviembre de 2016 y el 30 de noviembre de 2018, desarrollando actividades como asesor de contratación y coordinador de la oficina jurídica de la entidad. 8 Índice 11 aplicativo SAMAI primera instancia. 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Ibidem.

Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 42. La contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, se comprueba a partir de los contratos que reposan en el expediente, así como de los certificados y constancias de pagos que precisan los honorarios devengados por el actor15. 43.

Por su parte, sobre la continuada subordinación y dependencia, que se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. 44. Como primera medida, la Subsección precisa que la exclusividad no constituye un aspecto determinante en la configuración de la relación laboral encubierta, pues lo relevante es la acreditación de sus elementos esenciales: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, sin importar que las funciones se cumplieran en jornadas parciales o completas. 45.

Dicho lo anterior, la Sala analizará el elemento de la subordinación, teniendo en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021, tal y como solicitó el demandante en el recurso de alzada. 46. En esos términos como lugar de trabajo, el actor tuvo las instalaciones de la Oficina Jurídica de la E.S.E., de acuerdo con lo extraído de las declaraciones rendidas por los testigos16. 47.

En cuanto al horario de servicio, los testimonios recaudados en la audiencia de pruebas permiten deducir lo siguiente: 48. La señora Amanda Patricia Rodríguez Pérez manifestó que el demandante laboraba de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., y que en algunos periodos también prestaba el servicio los fines de semana, de acuerdo con los contratos17. 15 Índice 11 aplicativo SAMAI primera instancia – anexo contestación de la demanda. 16 Al respecto, la señora Amanda Patricia Rodríguez Pérez dijo: «Pregunta: ¿En dónde prestaba sus servicios el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín mientras estuvo contratado a través de OPS? ¿En dónde los prestaba? Contestó: Directamente en la Oficina Jurídica del Hospital Regional» Judith Riaño Vargas expuso: «Pregunta: ¿Sabe o le consta en qué oficina, en dónde estaba ubicado el espacio físico en el que el señor Oscar Holguín prestaba sus servicios como contratista del HORO? Contestó: En la oficina jurídica» 17 En extenso, la testigo dijo: «Pregunta: Durante el tiempo que usted alude, el señor Cruz Holguín venía a prestar los servicios.

¿Cómo prestaba los servicios? ¿Había algún horario? ¿Cómo prestaba ese señor los servicios para el Hospital Regional de la Orinoquía? Contestó: Sí, allá se cumplía horario porque llegaba uno a las 7 de la mañana hasta mediodía. Así lo hacía él también. Y en la tarde lo mismo, de 2 a 6 de la tarde. Y pues a veces incluso más porque cuando había épocas de contratación, pues tocaba trabajar sábados, domingos, o de día o de noche.

Pregunta: recuerde que estamos hablando del señor Óscar Mauricio. ¿Él trabajaba de día y de noche? ¿Y qué hacía en las noches? Contestó: Sí, porque había épocas que son periodos cuando la entidad saca contratación, entonces por lo menos yo trabajaba en el área de contratación». Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 49.

En similar sentido, los señores John Villarreal Cardona18 y Judith Riaño Vargas19, señalaron que el horario se extendía de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. 50. No obstante, para la Subsección las declaraciones no permiten establecer con claridad los espacios en que el actor cumplió dichas actividades en su condición de contratista. 51.

Lo anterior, porque si bien los testigos describieron los horarios cumplidos, no precisaron si correspondían a los periodos en que el actor estuvo vinculado como contratista (noviembre de 2016 a noviembre de 2018) o como empleado de planta (diciembre de 2018 a 2020). Ello, a pesar de que afirmaron conocer sus actividades en ambos escenarios20. 52.

Con todo, para la Subsección es claro que el actor cumplió las actividades contractuales en determinadas franjas de tiempo, en tanto que el horario del servicio constituye un factor esencial que deben establecer las partes cuando se busca la satisfacción del objeto en los contratos de prestación de servicios. Sin embargo, ello por sí solo no puede constituir un elemento categórico para acreditar la existencia de una relación laboral encubierta; antes bien, dicho factor debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante21. 53.

En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del 18 En detalle, el declarante expuso lo siguiente: «Pregunta: Infórmele a la audiencia, si usted sabe o le consta que el señor Óscar Mauricio Cruz, mientras se desempeñó como a través de órdenes de prestación de servicios, debía cumplir un horario.

En caso afirmativo, ¿qué horario y quién le imponía ese horario? Contestó: Sí, él cumplía un horario que era más o menos 7 de la mañana hasta las 12 y de 2 a las 6 de la tarde era el horario que desempeñaba (…)». 19 La testigo sobre este punto dijo: «Pregunta: informe del despacho, si el señor Oscar cumplía horario. En caso afirmativo, ¿quién le había impuesto ese horario y a través de qué medio? Contestó: Pues él era jefe sí cumplía. Pregunta: ¿Usted lo vio cumpliendo horario? ¿De qué hora a qué hora? Contestó: Pues el horario que había en el HORO era de 7 a 12 y de 2 a 6 de la tarde». 20 Al respecto, Amanda Patricia Rodríguez Pérez dijo lo siguiente: «Pues yo trabajé en el Hospital Regional de la Orinoquía alrededor de 20 años, pero en la oficina jurídica trabajé desde el 10 de mayo del año 2016 hasta el 31 de marzo del año 2020».

Jhon Villarreal Cardona adujo lo siguiente: «Pregunta: ¿En qué años usted laboró con el doctor Óscar en la oficina jurídica durante el tiempo que él se desempeñó a través de órdenes de prestación de servicios? ¿Usted recuerda en qué periodo más o menos fue eso? Contestó: Sí señora, yo llegué a laborar el primero de enero del año 2017 y trabajé hasta el 31 de diciembre del año 2019.

En esos tres años, en ese periodo estuve laborando en el Hospital Regional de la Orinoquía, más exactamente en la oficina jurídica». Judith Riaño Vargas expuso: «Pregunta: ¿Usted laboró con el señor Oscar Mauricio Cruz Holguín en algún momento en el HORO? Contestó: Sí, señora. Pregunta: ¿En qué año? Contestó: Desde el 2017 hasta el 2019». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 54.

En el recurso de apelación se reprochó la indebida valoración probatoria realizada por el a quo, al estimar que el actor cumplió sus actividades contractuales de manera autónoma. Según el apelante, tal conclusión desconoció pruebas que evidenciaban su subordinación a la E.S.E., entre ellas: el cumplimiento de órdenes impartidas por su jefe directo, el uso de elementos institucionales y la similitud entre las funciones ejercidas como contratista y las que posteriormente desempeñó como empleado. 55.

Para la Sala, estos argumentos no tienen vocación de prosperidad, pues del análisis integral del material probatorio no se acredita con claridad que el actor estuviera sometido a la dirección y control de la entidad en la ejecución de sus contratos. Tampoco se demostró que las funciones ejercidas como empleado fueran idénticas a las desarrolladas como contratista. 56.

Respecto de las órdenes que habría recibido el demandante durante la ejecución de sus contratos, la testigo Amanda Patricia Rodríguez Pérez manifestó: «Pregunta: Indíquenle al despacho si el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín, mientras se desempeñó a través de OPS, tenía un jefe inmediato. En caso afirmativo, ¿qué cargo ocupaba esa persona? Y si usted sabe o le consta que esa persona le diera órdenes.

Contestó: Doctora, yo sé que el jefe de él era el gerente, pero no sé qué órdenes o qué clase de órdenes le daba. Pregunta: Eso significa que a usted no sabe ni le consta si el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín recibía órdenes de alguna persona. ¿Eso es cierto, sí o no? Contestó: Sí, señora». 57. Por su parte, el testigo John Villarreal Cardona, al ser preguntado sobre las órdenes que el demandante habría recibido de los supervisores de su contrato, respondió: «Pregunta: ¿Podría decirnos si usted sabe y le consta que esa persona que hacía las veces de supervisor le diera órdenes al doctor Oscar Mauricio específicamente en materia jurídica, es decir, la forma en que él debía cumplir la asesoría que prestaba al hospital? Contestó: No, porque digamos que él, había temas simplemente pues de asesoría que le pedía el supervisor en temas jurídicos y él los cumplía, pero digamos que realmente él tenía esa responsabilidad era frente a la gerencia, no frente al supervisor.

El supervisor pues simplemente lo que hacía era la suscripción de los contratos y el supervisor pues que se cumplieran con las actividades, pero realmente quien impartía las órdenes de todo el tema contractual era el gerente». 58. La señora Judith Riaño Vargas, cuando se le indagó sobre el mismo punto, respondió lo siguiente: «Pregunta: ¿Usted vio a quién vio que le daban órdenes al doctor Oscar? Contestó: No, ahí sí es difícil contestarle esa pregunta.

Pregunta: Le estoy preguntando que si usted vio o no vio que le daban órdenes al doctor Oscar. Y en caso afirmativo ¿quién se las daba? Contestó: Pues él era jefe de oficina y quien lo ordenaba, el gerente. Pregunta: ¿Usted vio eso? Contestó: Algunas veces, no todas las veces. Pregunta: ¿Usted vio a alguna persona del HORO que le daba las órdenes al doctor Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Oscar Mauricio Cruz Olguín? En caso afirmativo, ¿cómo les daba a esas órdenes? Contestó: Pues las que yo escuché cuando hacíamos reuniones.

Ahí yo le puedo afirmar que sí. Pregunta: ¿Quién le daba las órdenes? Contestó: El señor gerente. Pregunta: ¿verbal o por escrito? Contestó: Pues eso quedaba por escrito porque cuando se hacían reuniones ahí quedaba en el acta». 59. De lo anterior se colige que la testigo Rodríguez Pérez no tuvo conocimiento de órdenes concretas impartidas al demandante.

El señor Villarreal Cardona sostuvo que no recibió instrucciones del supervisor de los contratos, y aunque precisó que estas provenían del gerente, no explicó la manera en que se materializaban tales directrices, lo cual impide establecer si excedían los parámetros propios de un contrato de prestación de servicios. 60. En cuanto a la testigo Riaño Vargas, afirmó que el demandante recibía órdenes del gerente de la entidad, incluso en reuniones en las que tales instrucciones quedaban consignadas en actas.

Sin embargo, su declaración no precisó la forma, naturaleza o alcance de dichas órdenes, lo cual impide establecer si integraban un poder subordinante o si correspondían únicamente al principio de coordinación que debe existir entre contratante y contratista como garantía de la ejecución de los objetos contractuales. 61. Además, la testigo adujo que dichos requerimientos quedaban consignados en actas de registro de las reuniones; no obstante, en el plenario no reposa alguna constancia de dicha situación que de igual manera permita clarificar este punto de análisis. 62.

Ahora bien, no pasa por alto la Subsección que Amanda Patricia Rodríguez Pérez22 y Jhon Villarreal Cardona23 adujeron que el demandante era el jefe de la Oficina Jurídica de la E.S.E. y en desarrollo de tal servicio les daba órdenes. 63. Para desatar este punto del litigio, es necesario resaltar las obligaciones a las que se comprometió el demandante.

En ese sentido, se observa que en cumplimiento del contrato 2249 de 2016, debía: apoyar en la protección de documentos contractuales; proyectar jurídicamente documentos de las decisiones de la entidad; tramitar las solicitudes radicadas; apoyar los procesos contractuales; y elaborar minutas contractuales. 22 La testigo sobre este punto dijo lo siguiente: «Pregunta: Cuando trabajó en la oficina jurídica, ¿cuáles eran sus funciones? Contestó: Yo trabajaba como abogada en el área de contrato, contratación de prestación de servicios de personal y algunos bienes y servicios.

Pregunta: Igualmente quisiera clarificar si el señor Oscar Mauricio Cruz Holguín igualmente le daba directrices de trabajo como órdenes de trabajo en general. Contestó: Sí, señor, sí me daba órdenes». 23 El testigo sobre el particular explicó lo siguiente: «(…) Digamos que él cumplía las funciones de jefe de la oficina jurídica y representaba a la entidad en todo lo que era la oficina jurídica.

Incluso las órdenes para representación judicial me las daba él para que yo hiciera la representación judicial de la entidad ante los diferentes despachos judiciales. Él daba las órdenes para tema contractual, órdenes que recibía él de la gerencia» Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 64.

Para los contratos 01 de 2017, 1629 de 2017, 01 de 2018 y 770 de 2018 las obligaciones específicas de los contratos fueron las siguientes: coordinar las actividades de las personas que prestan sus servicios en la Oficina Jurídica del Hospital; distribuir las actividades entre las personas que prestan el servicio en la Oficina Jurídica de acuerdo con la demanda de servicios; revisar y aprobar estudios previos de las diferentes modalidades de selección de contratistas; revisar los documentos del trámite precontractual de las diferentes modalidades de selección; revisar y aprobar actos administrativos de carácter contractual; revisar las evaluaciones jurídicas de las ofertas presentadas dentro de las diferentes modalidades de selección; asistir a las reuniones del comité de conciliación donde se requiera su presencia y concepto; analizar y estudiar los procesos judiciales en curso y los que se presenten en conjunto con el abogado de representación judicial. 65.

Finalmente, en desarrollo de los contratos 966 de 2018 y 1490 de 2018 se consignaron como obligaciones las siguientes: representar al Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E. en los procesos judiciales en los cuales haga parte; elaborar contestaciones de las demandas en los cuales haga parte el Hospital (…); llevar el control de los procesos judiciales a cargo del Hospital (…); mantener actualizadas documentalmente las carpetas de los procesos judiciales e informar de los estados de los procesos al gerente del Hospital (…); revisar los estados de los procesos en los juzgados y el Tribunal Contencioso Administrativo (…); elaborar oficios destinados a los procesos judiciales (…); radicar oportunamente los oficios y comunicaciones del Hospital (…) destinados a procesos judiciales. 66.

En consecuencia, se observa que en los contratos de 2017 y 2018 el demandante asumió compromisos de coordinación y distribución de actividades dentro de la Oficina Jurídica, además de la revisión de actos administrativos y de brindar apoyo en conciliaciones y procesos judiciales. 67. Ahora bien, los señores Rodríguez Pérez y Villarreal Cardona indicaron en sus testimonios que el actor impartía instrucciones generales y directrices en asuntos de representación judicial y contractuales.

No obstante, tales manifestaciones no resultan suficientes para concluir que el demandante estuviera incorporado en la estructura jerárquica de la entidad ni que ejerciera un poder subordinante sobre el personal de la Oficina Jurídica. 68. Como se aprecia, para los contratos 01 de 2017, 1629 de 2017, 01 de 2018 y 770 de 2018 el demandante se comprometió a realizar actividades de coordinación y distribución de actividades jurídicas dentro de la Oficina Jurídica, por lo tanto, era de su competencia contractual —dentro del marco de su área de conocimiento— encaminar el servicio de acuerdo con el objeto convenido con la E.S.E. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 69.

Por consiguiente, el hecho de coordinar labores o señalar parámetros de ejecución contractual no permite deducir que el actor ejerciera subordinación sobre otros trabajadores, máxime cuando las declaraciones no precisaron la forma ni el alcance de dichas instrucciones, limitándose a señalar que el demandante emitía directrices en el marco de su competencia contractual. 70.

De otro lado, tampoco son de recibo las consideraciones del recurso, atinentes a que el señor Óscar Mauricio Cruz Holguín cumplió las mismas funciones como contratista que como jefe de la Oficina Jurídica de la E.S.E., esto pues en el expediente no reposa constancia de la que se pueda extraer con total claridad que así fuera. 71. En efecto, analizadas las pruebas documentales, se aprecia que reposan diferentes manuales de funciones de la E.S.E. Hospital de Yopal, posteriormente Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E. En particular, se encuentra el Decreto 0248 de 200224, en el cual no existe el cargo de jefe de la Oficina Jurídica.

En el Acuerdo 003 de 202225 se establece en su artículo 10 la organización de la E.S.E., precisándose que está conformada por una dirección, que a su vez la conforma la junta directiva y la gerencia. La gerencia está integrada, entre otras dependencias, por la oficina asesora jurídica. Sin embargo, no se referencia la composición de dicha oficina, y menos aún si en ella se integraba el cargo que adujo el demandante desarrollaba. 72.

En esa medida, a pesar de que obra en el expediente la Resolución 120 del 11 de marzo de 2020, a través del cual el gerente de la E.S.E. le aceptó la renuncia al demandante al cargo de jefe de la Oficina Jurídica, Código 15, Grado 09, lo cierto es que más allá de esto no existe constancia concreta y verificable de las actividades que en desarrollo de dicho cargo cumplió; lo que torna imposible determinar sus funciones eran o no las mismas a las que cumplió como contratista. 73.

Conviene subrayar que los testigos solo indicaron de forma general que las funciones del demandante eran iguales en su vinculación como contratista y funcionario de planta de la E.S.E. Sin embargo, por los argumentos expuestos, para la Sala no se cuenta con pruebas conducentes y útiles que clarifiquen dicho punto. 24 Memorial 42 del expediente digital – pág. 29. 25 Memorial 42 del expediente digital: «por el cual se adoptan los estatutos internos del Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E. y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 74. Ahora, aunque los testigos Rodríguez Pérez26, Villarreal Cardona27 y Riaño Vargas28 manifestaron que la entidad le proporcionó al demandante elementos para la prestación del servicio, lo cierto es que dichos componentes, deben entenderse como herramientas necesarias para la correcta ejecución del servicio contratado.

Esto, porque dentro de los parámetros que cobija la coordinación del contrato, el contratante cuenta con la posibilidad de suministrarle algunos elementos al contratista que lo identifiquen con la comunidad, lo que, en todo caso, no implica subordinación29. 75. Por otro lado, tampoco le es aplicable al actor la sentencia proferida por esta Subsección30 que fue citada en el recurso de alzada.

Aunque los demandantes de ambos procesos tuvieron una relación contractual con la E.S.E. Hospital Regional de la Orinoquía, en la sentencia citada como precedente las pruebas y actividades realizadas por el demandante son sustancialmente diferentes a las que se presentan en el que ahora se estudia. Por lo tanto, no es factible subsumir las conclusiones jurídicas de aquella decisión a la presente cuando las premisas en las que se fundamentaron son distintas y, de consiguiente, sus conclusiones también lo son. 76.

Asimismo, no son de recibo las consideraciones del recurso dirigidas a probar que el servicio realizado por el demandante es permanente y misional a la E.S.E., lo que acredita la relación laboral encubierta. Ante ello, debe recordarse que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo quien pretenda la declaratoria de esa relación con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y, especialmente, subordinación. 77.

Ello, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. 78.

Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de 26 La testigo sobre este punto dijo: «todos debíamos contar el carné pues para poder ingresar a la entidad, al hospital, a las diferentes oficinas. Entonces todos teníamos el carné para poder identificarnos e ingresar» 27 El testigo expuso: «(…) el HORO nos entregaba, a él le entregaba todo, él tenía su computadora ahí, su escritorio, su silla, internet, papelería, todo estaba ahí». 28 La testigo dijo: «Pregunta: ¿el señor Oscar portaba algún documento que lo identificara como parte del personal del oro? Contestó: Sí señora.

¿Y eso lo hacían de manera obligatoria todos los días? ¿Y qué era lo que portaba? Contestó: Un carné». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Radicado 85001-23-33-000-2018-00073-01 (5964- 2019), M.P. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. «Sara Juliana Moreno Martínez contra el Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E».

Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era al demandante quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes31. 79.

Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»32. 80.

Por tanto, al no probarse el elemento de la subordinación, los planteamientos del recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 81. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 82. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 83. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida considerando lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, aplicable por la integración 31 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 32 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 85001-23-33-000-2021-00273-01 (5469-2024) Demandante: Óscar Mauricio Cruz Holguín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 normativa autorizada en el artículo 306 del CPACA; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 84.

En consecuencia, se impondrán costas de segunda instancia a la parte demandante, por cuanto los reparos del recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Casanare.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 1 de agosto de 2024, proferida por el Administrativo de Casanare, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia al demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Casanare.

TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.